نقشه ها و ضوابط منطقه بندي سنتي، رايج ترين و در عين حال قديمي ترين نحوه نظارت بر كاربري و به طور كلي توسعه اراضي شهري هستند
يكي از نارسايي هاي اساسي در زمينه هدايت توسعه شهرها در ايران، صرف نظر از كاستي هاي كلان و خرد حقوقي، اقتصادي، اجتماعي و ساختاري ديگر، عدم شناخت و بهره گيري از راهكارها، روش ها و مكانيزم هاي رايج علمي، آزموده و به روز با توجه به نظريات و تجربيات جهاني (به خصوص در جوامع توسعه يافته كه ابداعگران چنين روش هايي محسوب مي شوند) چه در زمينه برنامه ريزي و چه در زمينه نظارت بر توسعه شهرها بوده است.
اغلب اين گونه روش ها، كه بايد از مراحل آغازين برنامه ريزي ها و تهيه طرح هاي جامع مورد سنجش، گزينش و آمايش قرار مي گرفته اند، نه تنها هيچ گاه در ايران به اجرا گذاشته نشده اند كه حتي مورد بررسي و تحليل هم قرار نگرفته و در واقع اساساً شناسايي نشده اند.
طبعاً وضعيت غيراصولي حاكم بر تنظيم مكانيزم ها و روش هاي برنامه ريزي و نظارت بر توسعه در چنين خلأ نظري، علمي و عملي و در غياب آگاهي هاي جامع و سازمان يافته، خود مي تواند پيامدهاي نامطلوبي از قبيل موارد زير داشته باشد:
- ابداع ضوابط و مكانيزم ها بدون شناخت كافي و پشتوانه نظري، علمي و عملي لازم در اين زمينه.
- برخورد اتفاقي با روشي خاص در يك منبع مطالعاتي و بهره گيري غيرصحيح يا ناقص از آن، به واسطه عدم شناخت كافي از اهداف، ويژگي هاي ماهيتي و اجرايي و قابليت ها و محدوديت هاي آن.
- اقتباس از ضوابط برخي از كشورهاي ديگر (به خصوص جوامع در حال توسعه) بدون توجه به اين امر كه در كشور مبدأ نيز اين روش ها به صورت صحيح اجرا نشده اند و احتمالاً خود اقتباسي ناقص و نامناسب از نحوه عمل در كشورهاي ديگر بوده اند.
- اقتباس از روش هاي مورد استفاده در كشورهاي توسعه يافته بدون در نظر گرفتن قابليت انطباق آنها با شرايط ملي و محلي.
- تصميمات غيرعلمي در زمينه تصويب ضوابط جديد، تحت فشار نيروهاي عامل توسعه و شرايط اقتصادي، سياسي و اجتماعي روز.
- سعي در حل سريع مشكلات از طريق دستيابي به فرمول هاي قطعيت گراي ناآزموده، غيرعلمي و غيرعملي.
- ايجاد تغييرات زود به زود و متناقض در رويكردها و روش هاي نظارت.
- گرايش به تجربه هاي درازمدت، به جاي تلاش براي پيش بيني و پيشگيري از وضعيت هاي نامطلوب و برنامه ريزي هاي ضروري.
- تكرار مستمر يا متناوب روش هاي غيرمنطقي، نامناسب و احتمالاً منسوخ، در خلأ علمي موجود، به صورت يك دور باطل.
- فقدان قابليت نقد و ارزيابي دقيق و اصولي نتايج اجراي روش هاي قبلي، به واسطه نبود الگويي منطقي و چارچوبي نظري، علمي، عملي و حقوقي براي بازنگري در اقدامات.
در اين ميان، گذشته از كمبودهاي اساسي موجود در مورد روش هاي برنامه ريزي و تهيه طرح هاي جامع، عدم بهره گيري از روش هاي منطقي و مطلوب جهاني با قابليت هاي قانوني در امر نظارت بر توسعه، كه در واقع جمعاً بازوي اجرايي برنامه ريزي ها را تشكيل مي دهند، موجب عدم امكان ايجاد هماهنگي بين نظام برنامه ريزي و نظام نظارت و در نتيجه عدم تحقيق اهداف هدايت توسعه منعكس در طرح ها مي شود. از شواهد فراوان در اين زمينه مي توان به تخطي مستمر از مفاد، الزامات و مصوبات طرح جامع تهران در موارد متعددي همچون واگذاري تراكم مازاد بر حد مجاز، تغيير كاربري اراضي از جمله در مورد باغ هاي موجود، كاهش تعداد و فضاي پاركينگ مورد نياز و كلاً مجاز شمردن تخلفات ساختماني، تماماً در برابر اخذ وجه (تحت عنوان عوارض يا جريمه) از طرف ادارات شهرداري و بدون هيچ گونه كنترل مؤثر علمي، حقوقي، كارشناسي يا قانوني اشاره كرد.
از سوي ديگر، اوج تبلور خلأ موجود در دانش و بينش عمومي نسبت به راهكارهاي علمي و منطقي جهاني نظارت بر توسعه شهري در ايران را مي توان در تأييد ضمني اين گونه اقدامات غيراصولي و اساساً مردود شهرداري، با مصوبه هاي بالاترين مراجع قانونگذار مانند شوراي عالي شهرسازي و معماري و كميسيون ماده ۵ و قانونمند كردن اين روش هاي غيرمنطقي مشاهده كرد. حال آن كه در جوامع توسعه يافته، فروش ضوابط به هر شكل و نحوي به لحاظ قانوني، حقوقي، اخلاقي، علمي و عملي مردودترين روش مديريت توسعه شهرها محسوب مي شود، چرا كه پيامدهاي منفي اجتماعي، اقتصادي و اخلاقي آن به مراتب بيش از عدم اعمال هرگونه مديريت است.
با توجه به اين نارسايي ها، در حال حاضر رويكردي بنياني در سطح ملي براي شناخت، بررسي، ارزيابي، تنظيم و اعمال روش هاي آزموده و مطلوب جهاني نظارت بر توسعه به نحوي سازمان يافته و بهره گيري از آنها در نحوه تنظيم مفاد طرح هاي توسعه (به خصوص در مراحل اوليه تهيه طرح هاي جامع) ضرورت دارد. از آنجايي كه كارآيي اعمال هرگونه روش و مكانيزم جديدي در گروه استقرار پيش زمينه هاي حقوقي و قانوني لازم است، اقدامات در اين زمينه بايد از طرف مراجع و نهادهاي قانونگذاري و اجرايي در سطح ملي آغاز شود.
چنين پيش نيازي هم اكنون با توجه به موضوع تهيه طرح هاي توسعه مناطق تهران كاملاً محسوس است، چرا كه هرگونه اقدام هدفمند و واقع بينانه در مسير دستيابي به اهداف نهايي و مطلوب مديريت توسعه شهري مانند تأمين آسايش، رفاه، ايمني و بهداشت شهروندان، صيانت از حقوق شهري بالقوه، رعايت اخلاق شهرسازي پذيرفته شده در جهان، توزيع عادلانه منابع، منافع و مخارج توسعه شهرها، ارتقاي كيفيت زندگي شهري و هدايت توسعه شهرها با روندي مطلوب و منطقي، بدون استقرار راهكارهاي ضروري و مناسب در زمينه هاي فوق ميسر نخواهد بود.
چنين رويكردي بايد لزوماً ناظر بر بررسي و واكاوي ابعاد و جوانب متفاوت راهكارهاي مورد بررسي در زمينه ماهيت، اهداف، قابليت ها، محدوديت ها، ويژگي ها، ظرفيت هاي قانوني، قابليت هاي اجرايي، پايه هاي نظري، مبناي حقوقي و اخلاقي، قابليت انطباق با شرايط ملي و محلي و كاربرد و نقشي كه مي توانند در كل ساختار نظام هاي برنامه ريزي و نظارت بر توسعه شهري ايفا نمايند، انجام پذيرد.
امكان طرح حتي اجمالي همه مكانيزم هاي رايج در اين زمينه ها در اين مقاله مقدور نيست، با اين حال فقط اشاراتي مختصر به برخي ويژ گي هاي اصلي سه روش رايج مكانيزم هاي كنترلي (صرف نظر از مكانيزم هاي تشويقي، مالي، حقوقي و مشاركت عمومي) در مورد نحوه نظارت بر توسعه، به خصوص كاربري اراضي، مي شود.
هدف از اين اشاره جلب توجه دست اندركاران نظارت بر توسعه شهري، به ضرورت شناخت و بهره گيري مطلوب و سازمان يافته از مكانيزم هاي نظارت در جهان و آگاهي از تنوع و تمايزهاي موجود، به خصوص پيش از اقدام به تهيه طرح هاي توسعه شهري است.
هيچ كدام از سه روش مورد بحث كه به عنوان نمونه در اين مقاله مطرح شده اند و علاوه بر كنترل كاربري اراضي، ناظر بر ساير جوانب توسعه شهري هم هستند، در ايران مورد استفاده قرار نگرفته اند، حتي ضوابط منطقه بندي سنتي كاربري و تراكم كه بيش از هشت دهه سابقه اجرايي در كشورهاي ديگر دارد. طبعاً روش هاي جديدتر و ابداعي تر منطقه بندي نيز در كشورمان كلاً ناشناخته باقي مانده اند. اين روش ها، كه نياز به بررسي هاي جداگانه دارند، شامل موارد زير هستند:
- منطقه بندي قابل انعطاف
- منطقه بندي تشويقي
- منطقه بندي شناور
- منطقه بندي شمولي
- مناطق خاص
- مناطق ترويج توسعه اقتصادي
- مناطق حفاظتي و حساس
- توسعه واحدهاي شهري برنامه ريزي شده
ضوابط منطقه بندي سنتي
در بسياري از كشورها از روش منطقه بندي سنتي، به عنوان يكي از اصلي ترين ابزار نظارت بر نحوه توسعه، كاربري و تراكم اراضي شهري، بهره گرفته مي شود. در اين روش سطح شهرها به موزاييكي از مناطق تعريف شده، با اهداف و عملكرد مشخص، تقسيم مي شوند. در هر كدام از اين مناطق، با توجه به ويژگي هاي فضايي، طبيعي، اقتصادي، اجتماعي و عملكردي مورد نظر و بنابر نقش و عملكردي كه براي هر كدام از اين مناطق نسبت به كل مجموعه شهر تعيين شده، ضوابط خاصي در مورد جزئيات دقيق نحوه احداث ساختمان، كاربري و تراكم تعيين مي شود، كه بايد به صورت عادلانه، يكنواخت، هماهنگ و بدون استثنا در داخل محدوده مربوطه اعمال شوند.
نقشه ها و ضوابط منطقه بندي سنتي، كه در بسياري از كشورها بدنه اصلي طرح هاي تفصيلي مناطق شهري را تشكيل مي دهند، رايج ترين و در عين حال قديمي ترين نحوه نظارت بر كاربري و به طور كلي توسعه اراضي شهري هستند. اين روش به واسطه تنظيم ضوابطي معين بر مبناي مناطق كاربري، از قابليت زيادي در مورد پيش بيني جهات و روند توسعه برخوردار است، كه اين امر خود يكي از مهم ترين انگيزه هاي حاميان اين مكانيزم و از دلايل دوام آن در هشت دهه گذشته در جهان بوده است، چرا كه اين مقررات قابليت جلوگيري از تغيير جهت هاي شديد در نحوه توزيع كاربري ها، تراكم ها و توسعه شهر و وقوع فعل و انفعالات غيرمترقبه در ساختار شهر، به خصوص در مناطق مسكوني را دارد. اين امر، كه از طريق جداسازي كاربري ها و تراكم هاي ناهمگون صورت مي گيرد، از نوسانات شديد و آني در ارزش و مرغوبيت زمين هاي شهري به نحو مؤثرتري جلوگيري مي كند. از همين روست كه اين روش به صورت هاي مختلف، در كشورهاي گوناگون از جمله آلمان، استراليا، كانادا، آمريكا، هلند، فرانسه، ايتاليا، چين و هنگ كنگ اجرا مي شود. حتي در انگلستان نيز، كه نظام نظارت بر توسعه كلاً متكي به روش بررسي موردي (صلاحديدي) است، مناطق ترويج توسعه اقتصادي، كه يكي از انواع منطقه بندي است، در بعضي نواحي آن، در سال هاي اخير به اجرا گذاشته شده است.
از آنجايي كه هر شهري داراي شرايط خاص خود است، تعداد مناطق كاربري مي تواند در شهرهاي مختلف كاملاً متفاوت باشد. به عنوان نمونه لس آنجلس در آمريكا داراي چهل نوع دسته بندي در مبناي كاربري (دوازده نوع كاربري مسكوني تك واحدي، يازده نوع كاربري مسكوني چند واحدي، هفت نوع كاربري تجاري و تجاري- صنعتي مختلط، پنج نوع كاربري صنعتي سبك و سنگين، دو نوع كاربري پاركينگ و سه نوع كاربري كشاورزي) است.
علاوه بر تقسيمات مربوط به نوع كاربري، نقشه هاي منطقه بندي شامل مناطق تقسيم و تعريف شده مستقل ديگري بر مبناي ارتفاع مجاز است، كه در آنها صرف نظر از مرزبندي ها مناطق كاربري، ضوابط مربوط به ارتفاع مجاز، حداكثر تعداد طبقات، حداكثر تراكم مجاز با توجه به نوع كاربري اعمال مي شود. لس آنجلس داراي هفت منطقه ارتفاعي- تراكمي است.
گذشته از كاربري و تراكم، مقررات منطقه بندي ناظر بر مواردي چون ويژ گي هاي كالبدي و نحوه استقرار بنا در سطح زمين است. يكي ديگر از جنبه هاي نظارتي ضوابط منطقه بندي تعيين حداقل پاركينگ مورد نياز هر ساختمان است كه بر مبناي نوع كاربري و زيربنا محاسبه مي شود. مقررات پاركينگ در هر شهر، طبعاً مطابق شرايط آن شهر و به تبع عواملي چون درصد مالكيت اتومبيل، وضعيت ترافيك، ساختار كالبدي، عملكردي، اجتماعي، فرهنگي و اقتصادي شهر و قابليت دسترسي به وسايل نقليه عمومي و با توجه به كاربري و منطقه كاربري تعيين مي شود.
يك نكته مهم در مورد نحوه تنظيم ضوابط منطقه بندي و اصولاً هرگونه مقررات شهرسازي از پيش انديشيده، توجه به قابليت ضوابط براي شكل دادن به سيماي شهر، بافت و ساختار كالبدي مناطق شهر است. اين ضوابط مي توانند از طريق كنترل زيربنا، ارتفاع، نحوه قرارگيري ساختمان، عقب نشيني ها، فضاهاي پاركينگ و نحوه جداسازي يا تركيب كاربري ها و تراكم ها، تأثير زيادي بر سيماي خيابان، امتداد يا انقطاع خط خيابان، كيفيت خط آسمان، مقياس شهري و ساير جوانب بصري، ادراكي و هويتي شهر از جمله كيفيت فضايي و ايجاد تنوع، يكنواختي يا اغتشاش بصري بگذارند.
مهم ترين انتقاد از ضوابط منطقه بندي سنتي، به خصوص به نحوي كه در آغاز اعمال مي شده، غيرقابل انعطاف بودن آن در مقابل تغييرات اقتصادي و اجتماعي است. به همين جهت به مرور در كشورهاي گوناگون روش هايي اجرا شده اند كه بر اساس آنها تحت محدوديت هاي قانوني مشخص و شرايط كاملاً كنترل شده و دشوار مي توان بر ميزان قابليت هاي انعطاف اين ضوابط افزود. به عنوان نمونه در آمريكا رايج ترين اين روش ها به شرح زير هستند.
تصويب مشروط
به طور كلي اكثر مفاد مقررات منطقه بندي سنتي بر مبناي تعيين وضعيت قاطع و ايجاد قابليت پيش بيني روند و نحوه توسعه شهري تدوين شده اند و براي تقاضاي ساخت هر پروژه ساختماني، كه عرضه مي شود، پاسخي مثبت يا منفي، كه از پيش تعيين شده وجود دارد. ولي شهرهاي مختلف به مرور مواردي را براي تعيين وضعيت مشروط در ضوابط خود گنجانيده اند كه علاوه بر مقررات از پيش تعيين شده، بررسي صلاحديدي كميسيون شهرسازي هم در حضور اهالي ناحيه و در جلسات عمومي ضرورت مي يابد.
هدف اصلي در اين روش ايجاد امكان احداث ساختمان ها و كاربري هايي است كه اگر چه ظاهراً با محيط اطراف خود هماهنگي دارند، در عمل بايد تحت اعمال شرايط و محدوديت هايي، تأثيرات منفي آنها به حداقل برسد.
تغيير گروه منطقه بندي
در اين مكانيزم به تقاضاي مالك و به توصيه كميسيون شهرسازي و با تصويب مراجع قانوني، كه معمولاً شوراي شهر است، بعد از بررسي هاي دقيق موردي و مطرح شدن تقاضا در جلسات عمومي با حضور كارشناسان مخالفين و موافقين، اهالي ناحيه و شوراهاي مردمي، در صورت وجود دلايل بسيار محكم در جهت لزوم تغيير ضوابط و تطابق آن با پيش بيني هاي طرح جامع و اهداف كلان برنامه ريزي توسعه، امكان تغيير گروه كاربري وجود دارد.
علاوه بر محدود بودن تعداد مواردي كه تصويب مي شوند، موارد غالباً تنها در قالب بررسي تغييرات در طرح هاي جامع مطرح مي شوند كه محدوديت هاي بسيار دارد؛ مثلاً در ايالت كاليفرنيا تنها چهار بار در سال مي توان تقاضاي تغيير مقررات در اين زمينه را بررسي كرد و در هر حال از تغيير گروه منطقه بندي يك ملك، به نحوي كه با كاربري هاي اطراف هماهنگي نداشته باشد، همواره جلوگيري مي شود.
تعديل مقررات
در اين مكانيزم مالك مي تواند تقاضاي تعديل مقررات را طرح كند كه معمولاً شامل تقاضاي عدم لزوم تطابق با ضوابط كاربري و عدم لزوم تطابق با ساير مقررات و استانداردهاست. هرچند كه در بسياري از شهرها جنبه اول به واسطه قابليت تأثيرگذاري منفي آن بر محيط اطراف مجاز نيست. اين مكانيزم براي مواردي پيش بيني شده كه شرايط خاص و غيرمعمول در قطعه زميني وجود دارد كه تطابق با مقررات منطقه بندي را غيرممكن يا غير عملي مي سازد. معمولاً وجود موانع اقتصادي براي مالك، مبنايي براي تصويب عدم تطابق با ضوابط محسوب نمي شود.
اين مكانيزم نسبت به روش قبلي از حساسيت قانوني نسبتاً كمتري برخوردار است، معمولاً احتياج به تصويب مرجع قانونگذاري ندارد و كميسيون شهرسازي مي تواند آن را، با حضور كارشناسان و اهالي ناحيه، در جلسات عمومي بررسي كند، مگر اينكه تصميمات، مورد اعتراض قرار گرفته و براي تجديد نظر به دادگاه ارجاع شود.
بهرام عبدالله گرجي
فصلنامه شهر - تابستان ۸۲
ادامه دارد
