صندوق بازنشستگي كارمندان دولت در واقع، صندوق بازنشستگي «مادر» در كشور ما محسوب مي شود و از اين رو، مسايل آن نه تنها مورد علاقه مشتركين- ۵/۱ ميليون نفر شاغل و ۵۰۰ هزار نفر بازنشسته- خواهد بود، بلكه براي ساير صندوق هاي بازنشستگي و سازمان هاي متولي تأمين اجتماعي و كارشناسان ذي ربط در دستگاه هاي اجرايي و بالاخره براي نمايندگان مجلس نيز جالب توجه تواند بود.
مضافاً اين كه در اين برهه از زمان، كه «لايحه تشكيل وزارت رفاه و تأمين اجتماعي» به مجلس شوراي اسلامي تقديم شده، به لحاظ اين كه سرنوشت صندوق هاي بازنشستگي را تحت تأثير خواهد داد، آگاهي يافتن از مسايل كلي بزرگترين صندوق بازنشستگي بخش عمومي، براي همه دست اندركاران، خالي از فايده نخواهد بود.
تحولات صندوق بازنشستگي كارمندان دولت
دوران حيات هشتادساله صندوق بازنشستگي كارمندان دولت را مي توان به سه دوره مشخص و متمايز تقسيم نمود:
۱- پيدايش و تثبيت مفاهيم و مقررات بازنشستگي در ايران:
اولين قانون استخدام كشوري در ۲۲/۹/۱۳۰۱ به تصويب رسيد و با وجود اين كه فقط ۵ درصد از مقرري ماهانه به عنوان كسور بازنشستگي از كارمند كسر و به حساب صندوق واريز مي شد و سهمي از اين بابت براي كارفرما (دولت) در قانون مذكور پيش بيني نشده بود، صندوق تا حدود سال ۱۳۴۰ از تعادل درآمد و هزينه برخوردار بود. دليل اين تعادل آن بود كه دارايي يك صندوق بازنشستگي در سالهاي اوليه تأسيس بر تعهدات آن فزوني دارد و به عبارت روشن تر اساساً زمان ايفاي تعهدات آن فرا نرسيده است. در واقع هزينه هاي صندوق از زماني آغاز مي شود كه نخستين نفرات به مرحله بازنشستگي مي رسند و تدريجاً با افزايش تعداد بازنشستگان، هزينه هاي صندوق نيز فزوني مي يابد. بدين ترتيب از حدود سال ۱۳۴۰ به بعد صندوق براي ايفاي تعهدات خود با كسري مواجه شد كه كمبود آن از اعتبارات عمومي كشور تحت عنوان كمك دولت به صندوق بازنشستگي تأمين و پرداخت مي شد و اين وضعيت تا زمان تصويب قانون جديد استخدام كشوري ادامه داشت.
۲- تمركز امور استخدامي و بازنشستگي در يك سازمان واحد بدون تحول در مباني اساسي بازنشستگي:
براي تدوين كنندگان قانون جديد استخدام كشوري، اين فكر پيش آمده بود كه صندوق مستقلي كه بي نياز از كمك دولت باشد و بتواند با درآمدهاي حاصل، هزينه هاي خود را تعهد نمايد، بوجود آيد. لكن اداره كل بازنشستگي نمي توانست در قالب مقرراتي كه جديداً به تصويب رسيده بود حتي پس از الحاق به سازمان اموراداري و استخدامي كشور چنين رسالتي را برعهده بگيرد. زيرا با وجود اين كه نرخ كسور بازنشستگي سهم كارمند از ۸ درصد به ۵/۸ درصد حقوق و مزايا افزايش يافته و براي نخستين بار سهم كارفرمايي به ميزان ۵/۸ درصد حقوق براي دولت پيش بيني شده بود، فقط سهم كارمندان همه ماهه به طور منظم از حقوق و مزاياي آنان كسر مي شد و پرداخت سهم كارفرمايي توسط دولت از روي كاغذ تجاوز نمي كرد. لذا بااصلاح ماده ۷۰ قانون استخدام كشوري در اسفند ماه ۱۳۵۳ صندوق بازنشستگي كشوري جايگزين اداره كل بازنشستگي گرديد و سازمان بازنشستگي كشوري تأسيس و از تاريخ ۱/۱/۱۳۵۴ اداره امور بازنشستگي كارمندان دولت را به موجب مقررات اصلاحي براساس اساسنامه مصوب ۸/۳/۱۳۵۴ برعهده گرفت.
۳- اداره صندوق بر مبناي اصول بيمه اي:
اين دوره، بنابه دلايلي كه خواهد آمد، خود به دو دوره مشخص تقسيم مي شود:
الف- دوره فعاليت صندوق بدون موجودي و پشتوانه:
مي دانيم كه منبع اصلي پرداخت حقوق بازنشستگي، كسور بازنشستگي يا حق بيمه اي است كه كارمند يا كارگر در زمان كار و اشتغال با نرخ معيني به صندوق بازنشستگي مربوط پرداخت مي كند. به همين دليل نرخ كسور بازنشستگي در زمان هايي كه تغيير و افزايش آن اجتناب ناپذير باشد، بايد به ميزاني تعيين شود كه پاسخگوي تأمين هزينه صندوق بازنشستگي باشد. نيازي به تأكيد نيست كه به منظور تقويت بنيه مالي صندوق و ايجاد توانايي براي ايفاي تعهدات در آينده و جلوگيري از كاهش ارزش پول، وجوه صندوق بايد به بهترين صورت ممكن در فعاليت هاي بدون ريسك و سرمايه گذاري هاي سالم، مورد بهره برداري اقتصادي قرار گيرد. به عنوان مثال به طوري كه نتايج يك تحقيق نشان مي دهد، در كشورهاي صنعتي پيشرفته، صندوق هاي بيمه و بازنشستگي حدود ۸۰ درصد منابع مالي خود را به سرمايه گذاري در بخش هاي اقتصادي اختصاص مي دهند. در حالي كه عدم تكامل بازار سرمايه در ايران، موجب شده كه قسمت عمده اي از منابع مالي آن ها به جاي اين كه به سوي بازار سرمايه گذاري هاي مولد هدايت شوند، راهي سيستم بانكي شوند.(۲)
برهمين اساس، نشانه موفقيت يك صندوق بازنشستگي اين است كه اولاً دارايي هاي صندوق بر تعهدات آن فزوني داشته باشد و ثانياً كسور بازنشستگي يا حق بيمه شاغلين فعلي براي دوران بازنشستگي خود آنان ذخيره شود. نظر قانون گذار در اصلاح ماده ۷۰ قانون استخدام كشوري، اين بود كه اصول صحيح اداره صندوق هاي بازنشستگي ايجاب نمي كند كه صندوق بازنشستگي كارمندان دولت نيز منحصراً از منابع خود تعهدات خود را انجام دهد و متكي به كمك هاي دولت نباشد. ولي لازم به توضيح است كه اين نظر در مورد صندوق هاي بازنشستگي جوان و تازه تأسيس كه از ابتدا براصول خودكفايي ايجاد و اداره مي شوند و تا زمان شروع تعهدات خود فاصله زماني زيادي دارند و در فواصل معين با كمك محاسبات «اكچوآري» به ارزيابي هاي دوره اي دست مي زنند، كاملاً صحيح، اصولي و علمي است. اما با واقعيت هاي گذشته و حال صندوق بازنشستگي كارمندان دولت وفق نمي دهد. زيرا با وجودي كه با اصلاح ماده ۷۰ قانون مورد بحث گام مؤثري در پايه گذاري صندوق برداشته شد، عدم اجراي مقررات مربوط مشكلات بسيار زيادي در مسير خودكفايي صندوق به شرح زير ايجاد نمود:
طبق تبصره ۱ ماده ۷۰ مقرر شد حساب كليه كارمنداني كه تا پايان سال ۱۳۵۳ بازنشسته شده بودند، از حساب كارمندان شاغل در ۱/۱/۱۳۵۴ و افراد جديد الاستخدام جدا و حقوق بازنشستگي آنان همه ساله از محل اعتبار خاصي كه به عنوان كمك به صندوق در بودجه كل كشور منظور مي شود، پرداخت شود. تعداد بازنشستگان و كارمندان متوفي در پايان سال ۱۳۵۳ فقط ۸۶۰۰۰ نفر و حقوق سالانه آنان بالغ بر ۱۸ ميليارد ريال بوده است.
به موجب تبصره ۲ ماده ۷۰ نيز مقرر گرديد كسور بازنشستگي مدت خدمت گذشته شاغلين ۱/۱/۱۳۵۴ تعيين و از محل اعتباري كه در قوانين بودجه كل كشور منظور مي شود، به صندوق پرداخت شود. تعداد شاغلين در ۱/۱/۱۳۵۴ برابر ۰۰۰/۳۲۰ نفر و كسور بازنشستگي آنان جمعاً ۲۱۵ ميليارد ريال پيش بيني شده بود.
بدين ترتيب، ملاحظه مي شود كه هدف قانون گذار، ايجاد يك صندوق بازنشستگي خودكفا براي كارمندان شاغل در ۱/۱/۱۳۵۴ و افراد جديدالاستخدام بوده است به نحوي كه اين صندوق بتواند در آينده تعهدات خود را راسا و بدون تحميل بر بودجه كل كشور ايفا نمايد و به همين منظور مقرر نمود كه : اولا كسور بازنشستگي جاري آنان صرف پرداخت حقوق بازنشستگان قبلي نشود و ثانياً دولت كسور بازنشستگي سوابق خدمت گذشته آنان را با صندوق پرداخت نمايد و ثالثاً به موجب ماده ۱۰۱ قانون استخدام كشوري از مجموع وجوه مزبور به منظور حفظ ارزش پول و تأمين هزينه ها و تعهدات آينده مرجحا از طريق تأسيس بانك بهره برداري اقتصادي به عمل آيد.
اما متأسفانه مفاد تبصره هاي ۱ و ۲ ماده ۷۰ از طرف دولت هاي وقت به مرحله اجرا در نيامد و بانك بازنشستگي كه در ماده ۱۰۱ قانون مذكور و در تبصره ماده ۱۰ اساسنامه سازمان بازنشستگي كشوري پيش بيني شده بود و ۲۱۵ ميليارد ريال كسور بازنشستگي سوابق خدمت كارمندان شاغل در ۱/۱/۱۳۵۴ سرمايه اوليه بانك محسوب مي شد، تأسيس نگرديد. حساب بازنشستگان قبل از سال ۱۳۵۴ از حساب كارمندان شاغل در ۱/۱/۱۳۵۴ و افراد جديدالاستخدام از هم تفكيك نشد و در نتيجه وجوهي در صندوق وجود نداشت كه مورد بهره برداري اقتصادي قرار گيرد.
ب- پيدايش صندوق داراي موجودي و پشتوانه:
دولت علي رغم تكليف پرداخت سهم كارفرمايي موضوع ماده ۷۳ برابر ۵/۸ درصد حقوق كارمندان تا پايان سال ۱۳۶۳ كسور بازنشستگي سهم خود را به صندوق پرداخت نمي كرد و در عوض به موجب ماده ۱۰۰ قانون استخدام كشوري، همه ساله كمبود اين صندوق را از محل درآمد عمومي تأمين و پرداخت مي نمود. از تاريخ ۱/۱/۱۳۶۴ تا پايان سال ۱۳۷۳ سهم تقريبي دولت در بودجه كل كشور پيش بيني و طي سال به صندوق واريز مي شد كه البته رقم تعيين شده در بودجه كل كشور با رقم واقعي كسور بازنشستگي سهم كارفرمايي دولت تطبيق نداشت.
به منظور اين كه سهم كارفرمايي دولت دقيقاً محاسبه و از مجراي صحيح به صندوق واريز شود و از افزايش بدهي دولت نيز جلوگيري به عمل آيد،  براي اولين بار در طول حيات صندوق، بند «س» تبصره ۱۰ قانون بودجه سال ۱۳۷۴ كل كشور مقرر نمود كه ذي حسابي هاي دستگاههاي دولتي مشمول قانون استخدام كشوري همزمان با پرداخت كسور بازنشستگي سهم كارمندان، سهم كارفرمايي را نيز محاسبه و به اداره كل خزانه اعلام دارند تا از طريق اداره كل مذكور حداكثر تا پايان خرداد ماه سال ۱۳۷۵، جمع رقم سهم كارفرمايي بابت سال ۷۴ به صندوق واريز شود و ضمناً  ذي حسابي ها مكلف شدند از اول سال ۱۳۷۵ كسور بازنشستگي سهم كارفرماي دولت را همراه با سهم كارمندان به صندوق پرداخت كنند.
در سير تحول صندوق به سوي ايجاد يك صندوق داراي پشتوانه و موجودي، اين موضوع نيز شايان ذكر است كه به استناد ماده ۷ قانون اصلاح مقررات بازنشستگي و وظيفه مصوب ۱۳/۱۲/۶۸ مقرر گرديد كليه مؤسسات مشترك صندوق از تاريخ ۱/۱/۶۹ معادل ۵/۱ برابر سهم كارمند كسور بازنشستگي به صندوق پرداخت نمايند. همچنين در اجراي ماده ۱۲ قانون اصلاح پاره اي از مقررات مربوط به حقوق بازنشستگي و ... مصوب ۱۳/۲/۷۹ سهم كارمند به ۹ درصد و سهم كارفرمايي دولت معادل ۵/۱ برابر آن يعني ۵ /۱۳ درصد افزايش يافته است . از طرف ديگر، دولت از سال ۱۳۶۶ به بعد در ازاء بدهي هاي خود به صندوق از بابت سهم كارفرمايي و بدهي هاي مربوط به تبصره هاي ۱ و ۲ ماده ۷۰ قانون استخدام كشوري كه جزييات آن در سطور بالا تشريح گرديد. بخشي از اموال و دارايي خود و تعدادي موسسه و شركت را از طريق دفتر اجرايي تبصره ۸۲ قانون بودجه سال ۱۳۶۲ كل كشور (بعداً  سازمان جمع آوري و فروش اموال تمليكي) به نام صندوق انتقال داده كه به اضافه مطالبات وصولي از سازمان تأمين اجتماعي، طبق ماده ۴ اساسنامه سازمان بازنشستگي كشوري، دستمايه اوليه فعاليت هاي اقتصادي صندوق به صورت هاي مختلف واقع شده است. مجموعاً  تاكنون فقط ۱۵۰ ميليارد ريال از بدهي دولت به صورت اموال منقول و غيرمنقول، شركت و موسسه به صندوق واگذار شده و طي چهار سال گذشته نيز حدود ۴۰۰۰ ميليارد ريال از طريق دريافت اموال و سهام شركت هاي دولتي وصول گرديده است.(۳) با وجود اين، بدهي دولت به صندوق در پايان سال ۱۳۸۰ رقمي در حدود ۱۳ هزار و ۲۵۰ ميليارد ريال برآورد شده است.(۴)
ملاحظه مي شود كه فقط در دوره اخيرالذكر است كه مفاهيم و مصاديق اساسي يك صندوق داراي موجودي و پشتوانه تحقق پيدا كرده و مع الوصف صندوق تا مرحله خودكفا شدن - اگر امكان پذير باشد- فاصله زيادي دارد. زيرا كه هنوز نه تنها دولت مبالغ هنگفتي به صندوق بازنشستگي كشوري بدهكار است، بلكه همه ساله كماكان رقم قابل ملاحظه اي به بدهي هاي دولت افزوده مي شود كه من باب مثال فقط در سال ۱۳۸۰ رقم افزايش بدهي دولت حدوداً معادل ۵۵۰ ميليارد ريال بوده است.(۵)
رسول كاظم الوندي
كارشناس مسائل استخدامي و بازنشستگي


زيرنويس ها:
۱- گزارشي از دومين سمينار مسائل نيروي انساني و اشتغال، روزنامه اطلاعات، ۱۵/۱۲/۴۹
۲- ثمر، نشريه سازمان بازنشستگي كشوري، شماره ۵۷، ص ۴
۳- ثمر، نشريه سازمان بازنشستگي كشوري، شماره ۵۲، ص ۲
۴و ۵- ثمر، نشريه سازمان بازنشستگي كشوري، شماره ۶۶، ص ۳ و ۴