سيستم «ماليات بر ارزش افزوده» را نمي توان به يك كشور «هديه» كرد، بلكه لازم است با توجه به شرايط خاص هر كشور سيستم مربوطه طراحي و به مورد اجرا گذاشته شود. طراحي صحيح و نظارت دقيق بر اجرا نه تنها در مراحل اوليه كه براي ساليان دراز بايد همچنان مدنظر قرار گيرد
از - Finance and Development:ترجمه: ف.م.هاشمي
«ماليات بر ارزش افزوده» كه اكنون در اغلب كشورهاي توسعه يافته اروپا و آمريكا اعمال مي شود طي ۲۵ سال گذشته با استقبال وسيع كشورهاي در حال توسعه و در حال گذار جهان نيز روبه رو شده است. به موجب بررسي هاي انجام گرفته اجراي «ماليات بر ارزش افزوده» راهي مناسب براي افزايش منابع درآمد دولت ها و مدرنيزه كردن سيستم مالياتي كشورهاست. اما اين مهم فقط با طراحي دقيق و اجراي صحيح سيستم مزبور قابل حصول است.
مقاله زير كه نوشته ۳ تن از كارشناسان ارشد صندوق بين المللي پول و بانك جهاني است به ابعاد مختلف اين مسأله مي پردازد.
****
شايد بتوان پيدايش «ماليات بر ارزش افزوده» را مهمترين رويداد اقتصادي دهه هاي پاياني قرن بيستم ذكر كرد كه هر روز بر اهميت آن افزوده مي شود. تا چهل سال پيش بحث ماليات، يك بحث غيرنظري و صرفاً عملياتي تصور مي شد. اما امروزه بحث سيستم مالياتي يكي از محورهاي مهم بحث سيستم اقتصادي در جهان تصور مي شود. «ماليات بر ارزش افزوده» اكنون در بيش از ۱۲۰ كشور جهان كم و بيش اعمال و بيش از يك چهارم عوايد مالياتي جهاني به كمك اين روش جمع آوري مي شود.
«ماليات بر ارزش افزوده» (VAT) چيست؟ اين ماليات به نوعي از ماليات اطلاق مي شود كه بر فروش كالا در تمامي مراحل توليد آن وضع مي شود. شاخصه اصلي اين نوع ماليات آن است كه مالياتي كه بر مواد اوليه موردنياز هر بنگاه اقتصادي وضع مي شود، در مالياتي كه بر فروش محصول نهايي اين بنگاه تعلق مي گيرد، منظور شده است و مجدداً اخذ نمي شود. برخلاف ماليات بر خرده فروش(كه به موجب آن فقط ماليات در مرحله فروش كالاي نهايي اخذ مي شود)، عوايد مالياتي در سيستم «ماليات بر ارزش افزوده»، در تمامي مراحل توليد جمع آوري مي شود و نيز برخلاف سيستم ساده ماليات بر سرمايه برگشتي (كه ماليات بر فروش تمامي كالاهاي نهايي و واسطه تعلق مي گيرد) توليدكنندگان مي توانند مطمئن باشند كه ماليات بر مواد اوليه مورد نياز بنگاه، دوباره از ايشان اخذ نخواهد شد. از آنجا كه ماليات پرداختي بر مواد اوليه، در قيمت نهايي محصول بنگاه منظور مي شود، لذا تصميم گيري هاي توليدي صحيح تر انجام شده و از ماليات مرحله اي (مالياتي كه بر هر مرحله از فروش وضع مي شود) اجتناب مي شود. «ماليات بر ارزش افزوده»، بسيار شفاف است و تمامي بنگاه هاي اقتصادي را كه عوايد سالانه آنها از سطح معيني تجاوز مي كند، شامل مي شود. (و فقط بنگاه هاي فروشنده كالاي نهايي را دربر نمي گيرد). از آنجا كه درنهايت، اين ارزش كالاي نهايي است كه مبناي دريافت ماليات قرار مي گيرد، مي توان گفت كه ماليات بر ارزش افزوده درواقع ماليات بر مصرف نهايي است.
براي روشن شدن مطلب به ذكر يك مثال مي پردازيم. فرض كنيد شركت A محصول خود را به قيمت ۱۰۰ دلار به شركت B مي فروشد (براي آسان تر شدن بحث فرض مي كنيم كه شركت A مواد اوليه مصرفي نداشته است) شركت B نيز محصول خود را به ۴۰۰ دلار (باز هم بدون ماليات) به مصرف كننده نهايي مي فروشد. اكنون فرض كنيد كه نرخ ماليات بر ارزش افزوده ۱۰ درصد باشد. در اين صورت شركت A از شركت B مبلغ ۱۱۰ دلار طلب مي كند كه ۱۰ دلار آن ماليات پرداختي به دولت است شركت B نيز محصول خود را ۴۴۰ دلار به مصرف كننده نهايي عرضه مي كند كه ۳۰ دلار آن ماليات بر ارزش افزوده است. به اين ترتيب عوايد مالياتي دولت ۴۰ دلار مي شود كه درواقع معادل ۱۰ درصد بهاي فروش كالاي نهايي است. حال اگر به هر علتي، شركت A ماليات ۱۰ درصدي را از شركت B دريافت نكند، باز هم شركت B بايد ۴۰ دلار ماليات بر ارزش افزوده را بپردازد. حال فرض كنيد B خرده فروشي است كه از پرداخت ماليات طفره مي رود. در اين صورت، دولت ۱۰ درصد ماليات پرداختي توسط A را دريافت كرده و فقط ماليات B را از دست مي دهد در حالي كه در سيستم سنتي دريافت ماليات، هيچ چيز دست دولت را نمي گيرد.
قبل از رواج سيستم «ماليات بر ارزش افزوده»، ماليات غيرمستقيم بر گروه كوچكي از اقلام (از قبيل الكل، توتون و غيره) و ماليات مستقيم نيز بر درآمد كل تعلق مي گرفت. نابساماني هاي مربوط به جمع آوري ماليات از سرمايه برگشتي از يك سو و نياز دولت به افزايش درآمدهاي خود از سوي ديگر، (به ويژه در شرايطي كه دولت ها مجبور بودند به علت تبعيت از سياست ليبراليزه كردن اقتصاد، از بخش مهمي از عايدات تعرفه اي خود چشم بپوشند) موجب شد كه راه هاي ديگر براي جمع آوري ماليات جست وجو شود. اما اين روندي بسيار بطئني و كند بود. نخستين ابتكارات در اين عرصه، در دهه ۱۹۲۰ در فرانسه ظاهر شد. اما هيچ گونه اقدام عملي در اين زمينه تا سال ۱۹۴۸ انجام نشد. پس از فرانسه، برزيل نخستين كشور قاره آمريكا بود كه از سال ۱۹۶۷ «ماليات بر ارزش افزوده» را به مورد اجرا گذاشت. با گام گذاري دانمارك در اين عرصه به سال ۱۹۶۷، باب اعمال ماليات بر ارزش افزوده در اروپا گشوده شد (جدول يك) پس از آن، ماليات بر ارزش افزوده به سرعت در جهان صنعتي فراگير شد و از دهه ۱۹۷۰ به بعد كشورهاي در حال توسعه و در حال گذار نيز كم و بيش به آن روي آوردند. تنها در دهه ۱۹۹۰ تعداد كشورهاي آفريقايي كه روش «ماليات بر ارزش افزوده» را به اجرا درآوردند از ۲ كشور به ۳۰ كشور افزايش پيدا كرد.
قريب به ۳۰ سال است كه صندوق بين المللي پول (IMF)، كشورهاي جهان را در زمينه طراحي و اجراي سيستم «ماليات بر ارزش افزوده» ياري مي دهد. در عين حال بايد توجه داشت كه «ماليات بر ارزش افزوده» را نمي توان به يك كشور «هديه» كرد، بلكه لازم است با توجه به شرايط خاص هر كشور سيستم مربوطه طراحي و به مورد اجرا گذاشته شود. طراحي صحيح و نظارت دقيق بر اجرا، نه تنها در مراحل اوليه كه براي ساليان دراز بايد همچنان مدنظر قرار گيرد.
كارآيي و سلامت
آيا همان طور كه در بدو امر انتظار مي رفت، «ماليات بر ارزش افزوده» توانسته است به عنوان يك سيستم مالياتي سالم و كارآمد، موجبات افزايش درآمدهاي مالياتي كشورها را فراهم آورد؟ مشكل است بتوان به اين پرسش مستقيماً پاسخ داد، لذا نگارندگان اين نوشتار، معتقدند به پرسش مزبور بايد از طريق غيرمستقيم پاسخ داد و آن مقايسه سطح درآمدهاي مالياتي با توليد ناخالص داخلي (GDP) است.
از آنجا كه سيستم «ماليات بر ارزش افزوده» يك سيستم نسبتاً پيچيده مالياتي تلقي مي شود، برخي معتقدند كه براي كشورهاي در حال توسعه چندان مناسب نيست. زيرا اين كشورها فاقد يك سيستم مدرن آمارگيري و مالياتي هستند. اما مسأله اساسي اين نيست كه كشورهاي در حال توسعه كمتر از كشورهاي توسعه يافته از سيستم ماليات بر ارزش افزوده منتفع مي شوند و يا اين كه كشورهاي داراي سيستم اداري تكامل يافته تر بهتر مي توانند سيستم مالياتي مزبور را به مورد اجرا بگذارند، بلكه مسأله اين است كه آيا جايگزيني بهتر براي اين سيستم دركشورهاي رو به توسعه وجود دارد؟
البته به علت فقدان آمار و ارقام صحيح درباره هزينه جمع آوري ماليات در كشورهاي رو به توسعه، نگارندگان نوشتار حاضر فقط به مقايسه عوايد مالياتي شش كشور فرانسه زبان و شش كشور انگليسي زبان، قبل و بعد از اعمال سيستم ماليات بر ارزش افزوده بسنده كرده اند: ماليات بر سرمايه برگشتي در مدل فرانسوي و ماليات بر فروش محصول نهايي كارخانه ها در مدل استعماري انگليسي، قبل از اعمال سيستم «ماليات بر ارزش افزوده» در كشورهاي مزبور اجرا مي شد. اين سيستم هاي مالياتي داراي نرخ هاي فاصله فراوان، استثناهاي بي شمار و تبعيض هاي فراوان بود. بررسي انجام گرفته درباره اين كشورها نشان داد كه اعمال سيستم ماليات بر ارزش افزوده با تعيين يك آستانه ثبتي بالا بسيار ساده تر و كم هزينه تر از سيستم هاي جايگزين مالياتي است.
آيا اين مسأله در مورد كشورهاي كوچك نيز صدق مي كند؟ بايد توجه داشت كه بيش از يك چهارم اين كشورها را جزاير كوچكي تشكيل مي دهند كه جمعيت آنها كمتر از يك ميليون نفر است. در اينجا نيز مشاهده مي شود كه نسبت ماليات بر مصرف در اين كشورها بسيار بالاست و در حد كشورهاي اروپايي قرار دارد. بديهي است كه اعمال سيستم ماليات بر ارزش افزوده در كشورهاي كوچك به مراتب آسان تر و كم هزينه تر از كشورهاي بزرگ و پرجمعيت است.
چالش طراحي
اكنون سؤال اينجاست كه چالش هاي عمده در طراحي سيستم «ماليات بر ارزش افزوده» كدامند؟ بررسي هاي انجام گرفته بر روي ۳۷ كشور جهان نشان مي دهد كه همه مشكلات كشورها در اين مورد يكسان نيست اما مي توان به برخي موارد مشترك در ميان آنها نيز پي برد:
نرخ صفر، كه به موجب آن بر فروش ماليات وضع نمي شود بلكه از مواد اوليه مورد نياز براي توليد كالا ماليات اخذ مي شود. اين سيستم مالياتي براي كالاهاي صادراتي توصيه مي شود.
- اندوخته اعتباري براي خريد كالاهاي سرمايه اي، معمولاً كمتر به موقع و بجا مورد استفاده قرار مي گيرند و لذا، بايد مورد توجه دقيق قرار گيرند.
- بخشودگي يا معافيت به شرايطي اطلاق مي شود كه تحت آن ماليات بر توليد بخشوده مي شود اما ماليات بر منابع توليد همچنان باقي مي ماند. اين موارد بايد به حداقل كاهش پيدا كنند.
- برخي از كشورها از نرخ هاي متعدد مالياتي به جاي نرخ واحد استفاده مي كنند. بايد اين روش تغيير پيدا كند.
- گروهي از كشورها، آستانه ثبتي براي گردش سرمايه را بسيار پايين تر از حد توصيه شده در نظر مي گيرند. بايد آستانه ثبتي براي دريافت ماليات بر ارزش افزوده در اين كشورها، اصلاح شود.
تعيين آستانه ثبتي، در عمل از اهميتي بسيار زياد برخوردار است. تعيين سطح پايين براي اين آستانه در برخي از كشورهاي در حال توسعه، يكي از علل ضعف سيستم مالياتي تلقي مي شود. مثلاً يكي از علل شكست سيستم ماليات بر ارزش افزوده در غنا اين بود كه سيستم مزبور در بدو اجرا به سال ۱۹۹۵، سقف ثبتي ۲۰ هزار دلار را براي تعلق ماليات تعيين كرد، در حالي كه كشورهاي موفق همگي سطح مزبور را بالاتر از ۷۵ هزار دلار تعيين كرده بودند. بديهي است كه اگر هزينه هاي اداري و جنبي نبود، مناسب ترين آستانه براي اجراي ماليات بر ارزش افزوده، صفر بود. اما اين يك وضعيت آرماني است. سطح مناسب براي تعيين «آستانه مالياتي، سطحي است كه در آن، عوايد مالياتي و هزينه ها سر به سر شوند. مع هذا مي بينيم كه در اغلب كشورها، سنگ بناي ماليات بر ارزش افزوده، بر گروهي معدود از شركت ها و بنگاه هاي اقتصادي نهاده شده است و علت آن نيز تعيين سقف بالا براي اجراي اين سيستم مالياتي است. يكي از علل مقاومت كشورها در برابر اين سيستم مالياتي نيز همين مسأله است. آنها معتقدند كه از سويي معاف كردن بنگاه هاي كوچك از پرداخت ماليات، عادلانه نيست و از سوي ديگر دولت را از درآمدهاي مالياتي محروم مي كند. اگرچه برخي از اين نگراني ها منطقي به نظر مي رسند اما به نظر ما، مزاياي حاصل از متمركز كردن سيستم مالياتي بر گروهي اندك از
ماليات دهندگان متمكن و بزرگ، ايرادات مزبور را مي پوشاند.
ابزاري براي كاهش فقر
آيا سيستم ماليات بر ارزش افزوده به فقر كشاندن جامعه است يا برعكس، ابزاري در خدمت كاهش فقر در جامعه محسوب مي شود؟ گفته مي شود كه اجراي اين سيستم مالياتي به شدت بر توزيع درآمد در جامعه تأثير مي گذارد. در واقع اجراي اين سيستم مالياتي در كنار اصلاح ساختار هزينه هاي عمومي، نقش بسزايي در تعديل فقر در جامعه ايفا مي كند. در تئوري، ماليات نزولي بهترين راه براي تأمين هزينه برنامه هاي مبارزه با فقر تلقي مي شود.
تاكنون بررسي چنداني درباره نحوه اجراي سيستم ماليات بر ارزش افزوده در كشورهاي رو به توسعه انجام نگرفته، اما شواهد موجود حاكي از آن است كه ماليات بر ارزش افزوده را نمي توان يك «ماليات نزولي» خواند. بررسي هاي انجام گرفته در ساحل عاج، گينه، ماداگاسكار و تانزانيا نشان مي دهد كه فقرا نسبت به سهمي كه از مصرف مي برند ماليات كمتري مي پردازند. در هر حال بايد در نظر داشت كه وظيفه اول سيستم مالياتي، امحاي فقر نيست، بلكه افزايش درآمدهاي عمومي بدون از شكل انداختن و يا منحرف كردن فعاليت هاي سالم اقتصادي است.
«ساده» بهترين است
مشكلات اجرايي سيستم ماليات بر ارزش افزوده كدامند؟ موفقيت اين سيستم در گرو وجود يك سيستم متمركز مالياتي، استفاده از روش هاي پيشرفته مالياتي و اقناع ماليات دهندگان به مشاركت داوطلبانه و فعال در پرداخت ماليات است. برخي نقاط ضعف مشترك در اجراي سيستم ماليات بر ارزش افزوده در كشورهاي رو به توسعه به قرار زير است:
- عدم هماهنگي ميان نحوه جمع آوري ماليات مستقيم و غيرمستقيم.
- دشواري اجراي سيستم هاي خود اعلام مالياتي كه به موجب آن ماليات دهنده خود ميزان ماليات را محاسبه و پرداخت مي كند.
- پرداخت سوبسيد به برخي ماليات دهندگان (به ويژه صادركنندگان).
به نظر نگارندگان نوشتار حاضر، مسأله سرمايه گذاري مجدد را بايد پاشنه آشيل سيستم ماليات بر ارزش افزوده تلقي كرد. فقدان مكانيسم نظارتي، علت اصلي بروز اين مشكل است. سرمايه گذاري مجدد فقط بايد براي صادركنندگان بزرگ و واردكنندگان كالاهاي سرمايه اي عمده مجاز شناخته شود.
مسائل آينده
مسائل آينده در رابطه با سيستم «ماليات بر ارزش افزوده» عبارتند از نحوه اجراي اين سيستم در كشورهايي كه سابقاً داراي سيستم متمركز بوده اند، نيز بلوك هاي تجاري كه فاقد كنترل هاي مرزي مي باشند، تطبيق سيستم مالي با سيستم ماليات بر ارزش افزوده و محدود كردن نرخ هاي چند گانه مالياتي. مبحث ديگري كه هنوز بايد مورد بررسي دقيق و كارشناسانه قرار گيرد رابطه ميان ماليات بر ارزش افزوده و ماليات بر درآمد است كه از نظر داخلي و بين المللي حائز كمال اهميت است. علي رغم دستاوردهاي بزرگي كه سيستم ماليات بر ارزش افزوده به آن نائل شده، توانايي هاي اين سيستم هنوز كاملاً بازشناخته و موردبهره برداري قرار نگرفته است.
جدول يك- جذابيت ماليات بر ارزش افزوده جدول يك- جذابيت ماليات بر ارزش افزوده
|
جزاير كوچك
|
آمريكا
|
آفريقاي شمالي و خاورميانه
|
اروپاي مركزي
|
اتحاديه اروپايي
|
آسيا و پاسيفيك
|
حاشيه صحراي آفريقا
|
سال
|
|
۸
|
۲۲
|
۶
|
۲۵
|
۱۷
|
۱۸
|
۲۷
|
۲۰۰۱
|
|
۱
|
۱۶
|
۴
|
۱
|
۱۵
|
۶
|
۴
|
۱۹۸۹
|
|
۰
|
۱۲
|
۱
|
۰
|
۱۲
|
۱
|
۱
|
۱۹۷۹
|
|
۰
|
۲
|
۰
|
۰
|
۵
|
۰
|
۱
|
۱۹۶۹
|
|
جدول ۲- كارآيي سيستم ماليات بر ارزش افزوده
|
جزاير كوچك
|
شمال آفريقا و خاورميانه
|
اروپاي مركزي
|
اتحاديه اروپايي
|
آمريكا
|
آسيا و پاسيفيك
|
حاشيه صحراي آفريقا
|
|
|
۴۸
|
۳۷
|
۳۶
|
۳۸
|
۳۷
|
۳۵
|
۲۷
|
نسبت كارآيي (VAT/GD}
|
|
۸۳
|
۵۷
|
۶۲
|
۶۴
|
۵۷
|
۵۸
|
۳۸
|
نسبت ماليات بر ارزش افزوده برسطح مصرف (VAT/C)
|
|
