مدتي است در محافل بين المللي عبارتي شنيده مي شود كه به عقيده برخي، سابقه آن به طور جدي به شروع زمزمه هاي جنگ در عراق باز مي گردد: اصلاحات در سازمان ملل. اين موضوع در صدر دستور كار نشست آينده سران گروه هشت در انگليس قرار دارد. اخيراً در نشست سازمان همكاري هاي اقتصادي آسيا و اقيانوسيه، اپك نيز درباره ضرورت اصلاحات در سازمان ملل سخن گفته شد.
«سازمان ملل شديدترين بحران تاريخ عمر خود را مي گذراند.» اين توصيف دبيركل سازمان از تحولات دو سال گذشته آن است، جورج بوش رئيس جمهور آمريكا نيز كه بسياري، زياده طلبي و سياست هاي توسعه طلبانه دولت او را دليل بي اثر شدن سازمان ملل مي دانند، هشدار داده است كه اين سازمان در معرض خطر گم شدن در تاريخ به عنوان يك مجمع غير مؤثر، نامربوط و پر از بحث و جدل قرار دارد.
كوفي عنان دبيركل آفريقايي اين سازمان اخيراً در گزارش سالانه خود به مجمع عمومي گفت: چنين دورنماهاي نااميدكننده اي درباره سازمان ملل پيش از اين به ندرت مطرح مي شد.سازمان ملل هنوز مانند سال تأسيس آن ، تعيين كننده است.
سازمان ملل در اين سال براي نجات نسل ها از موج جنگ و خشونت تأسيس شد اما طي اين مدت در اين زمينه موفقيتي به دست نياورده است. كشورها بارها و بارها عليه يكديگر دست به اسلحه برده اند و تنها بين سالهاي ۱۹۴۵ تا ،۱۹۸۹ ۶۸۰ بار با هم جنگيده اند.
از زمان ايجاد سازمان ملل، درباره ضرورت اصلاح آن حرف هايي زده مي شود، اما تاكنون كه تغيير چنداني ايجاد نشده است.
جنگ عراق در اين ميان مانند يك كاتاليزور عمل كرد و نقاط ضعف و نقص اين سازمان را بيش از گذشته مورد توجه قرار داد. طي سال ها بيش از ده قطعنامه عليه صدام حسين در شوراي امنيت به تصويب رسيده بود اما هيچ يك از آنها به طور كامل عملي نشد.
وقتي آمريكا براي حمله به كشوري كه آن را تهديدي براي حمله به كشوري كه آن را تهديدي براي خود و جهان مي دانست از شوراي امنيت مجوز خواست، به دليل مخالفت بعضي كشورها چنين مجوزي صادر نشد. به همين دليل به شيوه خود عمل كرد و« اتئلاف داوطلبانه » تشكيل داد.
عنان اخيراً اين اقدام را غيرقانوني و مغاير با منشور سازمان ملل خواند. اكثر حقوق دانان بين المللي با اين نظر هم عقيده اند. اما درست و غلط حقوقي اين حمله هر چه باشد مهم اين است كه خطر ناديده گرفتن سازمان ملل و زير سؤال بردن مشروعيت آن خطري عيني است. عنان سال گذشته در اين باره در مجمع عمومي سازمان ملل گفت، چنين اقدامي سابقه اي باقي مي گذارد كه به استفاده يك جانبه و بدون قانون از زور، چه با توجيه معتبر و چه بدون توجيه معتبر، منجر مي شود.
سال گذشته عنان كميته اي به رياست « آنا ند پانياراچان » نخست وزير پيشين تايلند و متشكل از ۱۶ چهره بين المللي تشكيل داد تا اين كميته درباره چگونگي به روز كردن سازمان ملل براي روبه رو شدن با چالش هاي قرن ۲۱ همچون تروريسم، كشورهاي ورشكسته، تكثير هسته اي، فقر، خشونت و نسل كشي جمعي و معضلات محيط زيست گزارش تهيه كند. برنت اسكوكرافت مشاور امنيت ملي جورج بوش پدر، لوگيني پريماكوف نخست وزير پيشين روسيه، جيان جي چن وزير خارجه پيشين چين، گرو هارلم برونت لند، نخست وزير پيشين نروژ و رئيس سابق سازمان بهداشت جهاني، ديويد هاني سفير سابق انگليس در سازمان ملل
ساتيش نامبيار از ژنرال هاي سابق در ارتش هند و عمر موسي دبيركل مصري اتحاديه عرب از اعضاي اين كميته ۱۶ نفره هستند كه يك گروه بين المللي متمايز و كم سابقه را تشكيل مي دهند. اما تركيب اعضاي اين كميته همه را تحت تأثير قرار نداده است. اين افراد همگي بازنشسته و با ميانگين سني بالاي۷۰ سال هستند. يكي از سفراي حاضر در سازمان ملل درباره اين كميته گفت: آثار باستاني براي اصلاح يك اثر باستاني تلاش مي كنند.
اما تصميم به عدم عضويت سياستمداران و مقامات مشغول به كار كنوني، در اين كميته، تصميمي عمدي بوده است. عنان با اين انتخاب اطمينان داشت كه اين «مردان خردمند» (و البته دو زن خردمند) درگير رقابت هاي داخلي و خارجي نمي شوند.
يكي از محورهاي اصلي اصلاحات سازمان ملل ،شوراي امنيت است، نهادي با ۱۵ عضو كه هنوز با اين تعداد، يادآور دنياي ۶۰ سال پيش است تا جهان سال ۲۰۰۴. اين شورا اصلي ترين نهاد اجرايي سازمان ملل است كه مي تواند قطعنامه هايي تصويب كند كه همه ۱۹۱ عضو سازمان ملل مجبور به اجراي آن هستند.
اما تركيب اين شورا قديمي و مربوط به جهان گذشته است. اختيار و اقتدار اين شورا يعني حق وتو، در دست قدرت هاي بعد از جنگ جهاني دوم يعني آمريكا، انگليس، فرانسه، روسيه و چين است و كشورهايي چون برزيل، آلمان، هند و ژاپن كه از سال ۱۹۴۵ تاكنون به جايگاه پرآوازه منطقه اي و اقتصادي رسيده اند حقي در اين زمينه ندارند. از آسيا فقط يك نماينده در اين تركيب اصلي و قدرتمند حضور دارد.
درخواست افزايش تعداد اعضاي شوراي امنيت به يك دهه پيش باز مي گردد و موضوع جديدي نيست. شوراي امنيت در گذشته نقش چنداني ايفا نمي كرد و به همين دليل منتقدان، آن را محلي براي گپ زدن مي خواندند. اما در سالهاي اخير اين شورا فعال تر شده و با اعمال تحريم يا دادن مجوز استفاده از زور، جايگاه خود را در عرصه جهاني محكم تر كرده است.
نخستين جلسه شوراي امنيت در سال ۱۹۴۶ در لندن برگزار شد. اعمال تحريم تسليحاتي عليه آفريقاي جنوبي در سال ،۱۹۶۳ اعزام نيروي صلح بان به قبرس در سال ،۱۹۶۴ دادن مجوز استفاده از زور براي عقب راندن نيروهاي عراقي از كويت در سال ،۱۹۹۰ اعمال تحريم عليه ليبي بعد از انفجار لاكربي در سال ،۱۹۹۲ تصميم به ايجاد دادگاه جنايات جنگي در لاهه در سال ،۱۹۹۳ اعزام نيروي صلح بان به تي مور شرقي در سال ،۱۹۹۹ مداخله در بحران كوزوو در سال ۱۹۹۹ و بالاخره حمايت از دولت موقت عراق كه با دخالت آمريكا تشكيل شده بود در سال ،۲۰۰۳ از جمله مهمترين اقدامات شوراي امنيت در تاريخ حياتش بوده است.
تركيب اين شورا و چينش آن از سال ۱۹۴۶ تغيير نكرده است و به همين دليل بيشترين انتقادها از سازمان ملل متوجه همين بخش است. كوفي عنان هشدار داده است كه عدم اصلاح ساختار شوراي امنيت جايگاه اين شورا را در جهان تضعيف مي كند.
بيشترين انتقاد ها از شوراي امنيت، از سوي كشورهاي عربي مطرح شده كه مي گويند، اسرائيل به راحتي قطعنامه هاي اين شورا را نقض مي كند، بدون آن كه ابزار اجرايي براي ممانعت از اين كار وجود داشته باشد. اين كشورها اميدوارند با تغيير تركيب اين شورا، رويه يك جانبه آن هم تغيير كند. اعضاي غير دائم كنوني شوراي امنيت را كشورهاي الجزاير، آنگولا، بنين، برزيل، شيلي، آلمان، پاكستان، فيليپين، روماني و اسپانيا تشكيل مي دهند.كميته ۱۶ نفره كه گروه كاري بدون محدوديت خوانده مي شود در گزارش ۶۰ صفحه اي خود در كنار موضوعاتي چون اصلاح منشور، دادن مجوز موردي، استفاده پيشگيرانه از زور به عنوان دفاع مشروع از خود، يا جست وجوي تعريفي براي اقدامات تروريستي براي متمايز كردن آن از مقاومت، به اصلاح وضعيت شوراي امنيت هم پرداخته است. به گفته ديپلمات هايي كه اين گزارش را ديده اند، اعضاي كميته ۱۶ نفره توسعه شوراي امنيت و افزايش اعضاي آن را به ۲۴ عضو توصيه كرده اند؛ به طوري كه از هر يك از قاره هاي آمريكا، آفريقا، آسيا و اروپا شش كشور در آن حضور داشته باشند. در حال حاضر، شوراي امنيت ۵ عضو دائم داراي حق وتو و ۱۰ عضو دوره اي دارد كه هر يك به مدت دو سال در اين شورا حضور دارند.
يكي از فرمول هاي مورد توصيه اين كميته آن است كه هشت عضو شبه دائم با دوره قابل تمديد چهار ساله و يك عضو دو ساله به شوراي امنيت اضافه شوند. فرمول ديگر آن است كه شمار اعضاي دائم از ۵ كشور به ۱۱ كشور افزايش يابد.
اما در هيچيك از فرمول هاي توصيه شده حق وتو به بيش از ۵ كشور موجود اعطا نشده است. اين موضوعي است كه بحث هاي زيادي را در مجمع عمومي به دنبال خود خواهد داشت. تغيير در تركيب شوراي امنيت بايد به تصويب دو سوم از ۱۹۱ عضو سازمان ملل برسد و بعد توسط قانونگذاران دو سوم اين دولت ها از جمله پنج كشور عضو دائم، تصويب شود.
آخرين بار، اعضاي شوراي امنيت با رأي مجمع عمومي در سال ۱۹۶۳ ، از ۱۱ عضو به ۱۵ عضو افزايش يافت. البته عملاً اين افزايش اعضا در سال ۱۹۶۵ محقق شد. در سال ،۱۹۷۱ چين كمونيست يك كرسي دائم در شوراي امنيت به دست آورد كه پيش از اين در اختيار چين ناسيوناليست بود.
اين موضوع براي بسياري از كشورهايي كه مي خواهند وارد شوراي امنيت شوند و آنها كه نمي خواهند اعضاي جديد به اين شورا بپيوندند اهميت زيادي دارد.بيل رامل يك مقام وزارت خارجه انگليس كه تابستان گذشته نظرات خود را در اختيار كميته اصلاحات سازمان ملل گذاشته است در اين باره مي گويد: هر كشوري كه نام ببريم براي خود حقي در اين شورا قائل است و اين نوعي رقابت منطقه اي ايجاد كرده است. در قاره آفريقا، آفريقاي جنوبي، نيجريه و مصر در صدر مدعيان هستند. در آمريكا مكزيك و آرژانتين درباره برتري برزيل در اين مورد ترديد دارند. در آسيا، پاكستان با حضور هند و چين با حضور ژاپن مخالف است.
مصر خواستار عضويت دايم اعراب و مسلمانان در شورا است در حالي كه اندونزي به دنبال آن است كه به قول وزير خارجه اش، صداي «اسلام ميانه رو» شناخته شود. ايتاليا نمي خواهد تنها كشور مهم اروپاي غربي باشد كه كرسي دائم در شوراي امنيت ندارد و آشكارا در پي خالي كردن جاي پاي آلمان است. ايتاليا به دنبال آن است كه اتحاديه اروپا يك كرسي دائم در شورا داشته باشد. اين در حالي است كه منشور سازمان ملل فقط كشورها را به رسميت مي شناسد نه گروهي از كشورها را. ژاپن تنها كشوري است كه آمريكا نامزدي آن را براي عضويت دائم تأييد مي كند. ماه گذشته كالين پاول وزير خارجه آمريكا در سخنراني كه در سائوپائولو ايراد كرد، به نظر رسيد كه از نامزدي برزيل حمايت مي كند اما مقامات وزارت خارجه آمريكا بلافاصله تصريح كردند كه سخنان او مشروط است.
در جريان ديدار اخير ولاديمير پوتين از برزيل روسيه از عضويت دائم برزيل در شوراي امنيت حمايت كرد.
آمريكا تأمين كننده مالي اصلي سازمان ملل است و ۲۲ درصد بودجه اين سازمان را تأمين مي كند. ژاپن با ۵/۱۹ درصد در رديف دوم و آلمان با ۷/۸ درصد در رديف سوم قرار دارند. انگليس ۱/۶ درصد، فرانسه ۶ درصد، چين ۱/۲ درصد و روسيه ۱/۱ درصد اين بودجه را تأمين مي كنند.
برزيل، آلمان، هند و ژاپن اخيراً يك لابي قدرتمند براي پيشبرد هدف خود در عضويت دائم شوراي امنيت تشكيل داده اند. آنها در پي به دست آوردن حق وتو هم هستند.
در گزارش كميته اصلاحات كه شامل بيش از يكصد پيشنهاد براي اصلاح ساختار سازمان ملل است، توصيه هايي هم درباره اصلاح منشور سازمان ملل در زمينه حق دفاع از خود ارائه شده است. در اين گزارش شرايط و معيارهاي اقدام عليه يك تهديد تروريستي يا مداخله بشردوستانه براي دفاع از غيرنظاميان تعريف شده است. اين بخشي از كار كميته ۱۶ نفره مستقيماً در واكنش به اقدام آمريكا در حمله به عراق و ديگر برنامه هاي احتمالي اين كشور در ادامه «جنگ با تروريسم» صورت گرفته است.
گفته مي شود كه آمريكا در اين زمينه طرفدار ايجاد يك نظام دووجهي است كه در آن كشورهاي غيردموكراتيك به اندازه كشورهاي دموكراتيك از حق و قدرت دفاع از خود در برابر اين تهديدات برخوردار نيستند. اين كار مستلزم اعمال تغييراتي در شيوه كار مجمع عمومي است، مثلاً اينكه تصميم گيري هاي مهم به رأي اكثريت دو سوم اعضا مشروط شود.بخش ديگري از اصلاحات پيشنهادي اين كميته به تسهيل مداخله سازمان ملل در مورد كشورهايي چون افغانستان و عراق است تا احتمال يكجانبه عمل كردن كشورهاي عضوي چون آمريكا كاهش يابد. اين كميته پيشنهاد كرده است كه سازمان ملل با كنار گذاشتن رويه سنتي خود در عدم دخالت در امور داخلي كشورهاي عضو، مداخله خود را بيشتر كند.براساس پيشنهاد كميته اصلاحات، كشورهاي عضو متعهد به قبول تعهد و وظيفه جديدي مي شوند كه آن «مسئوليت حفاظت و حمايت از شهروندان» خودشان است. اگر هريك از حكومت ها در انجام اين مسئوليت به خوبي عمل نكند، آن وقت مداخله شوراي امنيت امري بديهي خواهد بود. در شرايط كنوني و طبق رويه فعلي سازمان ملل، شوراي امنيت وقتي مي تواند وارد عمل شود يا دستور مداخله را صادر كند كه تهديد فوري وجود داشته باشد. شورا مي تواند يك تهديد را براي امنيت بين المللي خطرناك اعلام كند اما تعريف آن مبهم و نامشخص است. در گزارش كميته اصلاحات توصيه شده است كه شورا در صورت وجود پنج شرط مي تواند اقدام پيشگيرانه انجام دهد:
۱) تهديد مورد نظر كاملاً تعريف شده باشد
۲) هدف مداخله روشن باشد
۳) مداخله آخرين راه حل باشد
۴) ابزار مداخله بايد متعارف باشد
۵) عواقب و پيامدها بايد بررسي شود.
اينكه شورا اقدام به مداخله كند يا نه ،به نوع بحران و البته رأي گيري اعضاي شورا بستگي دارد. اعضاي كميته اصلاحات همچنين خواستار آن شده اند كه سازمان ملل براي خود نيروي صلح بان داشته باشد.
از جمله مواردي كه از نظر اعضاي اين كميته در چارچوب تعريف يك تهديد بين المللي قرار مي گيرند، فقر، بيماري هايي چون ايدز و بلاياي محيط زيستي در كنار سلاح هاي كشتار جمعي و كشورهاي سقوط كرده هستند.تروريسم نيز اين طور تعريف شده: هر اقدامي كه هدف آن غير نظاميان و غيرجنگجويان باشند.
درباره كميته حقوق بشر سازمان ملل توصيه شده كه اين كميته مورد بازبيني قرار گيرد و به جاي ديپلمات ها، تعداد بيشتري فعال حقوق بشر در اين كميته وارد شوند.
در بروكراسي پيچيده اي چون سازمان ملل كه آن را بزرگترين بروكراسي بين المللي مي خوانند، عملي شدن چنين اصلاحاتي زمان بسياري مي برد. اما در شرايط جديد دنيا و وقتي ابرقدرت توسعه طلبي چون آمريكا سازمان ملل را مانند ديگر نهادهاي بين المللي يا اصلاً نمي خواهد و يا ابزاري در اختيار مي خواهد، در صورت عدم تجديد ساختار سازمان ملل، همان طور كه بوش گفته است، اين سازمان در تاريخ محو مي شود.
منابع: بي. بي .سي و اكونوميست
ترجمه: نيلوفر قديري
