محمد ابراهيمي
كليات بودجه ۸۴
براي آشنايي با كليات لايحه بودجه بايد به اين نكته توجه شود كه بودجه كل كشور از دو بخش كلي تشكيل شده است. بخش اول بودجه كه به بودجه عمومي دولت شهرت دارد به مباحث مربوط به هزينه ها و درآمدهاي دولت مي پردازد و بخش دوم بودجه نيز وضعيت شركتهاي دولتي را نشان مي دهد.
نگاهي به لايحه بودجه ۱۵۷ هزار ميليارد توماني سال آينده حاكي از آن است كه از اين مبلغ بودجه عمومي دولت بالغ بر ۵۲ هزار ميليارد تومان مي باشد و سهم بودجه شركتهاي دولتي نيز بيش از ۱۰۵ هزار ميليارد تومان خواهد شد.
در همين جا بايد گفت كه وقتي بودجه شركتهاي دولتي در لايحه بودجه ذكر مي شود نبايد اشتباه كرد كه اين شركتها از بودجه عمومي دولت استفاده خواهند كرد بلكه شركتهاي دولتي با استفاده از منابع و مصارف خود بايد به رتق و فتق امور مربوطه بپردازند و براي مثال هرگاه صحبت از كسري بودجه مي شود هيچ گاه منظور بودجه شركتهاي دولتي نمي باشد بلكه كسري بودجه در بودجه عمومي نمايان مي شود.
براي پي بردن به وضعيت عمومي بودجه دولت بايد خاطرنشان كرد كه چند سالي است بودجه هاي ساليانه براساس نظام GFS يا نظام طبقه بندي آمارهاي مالي دولت كه از جمله توصيه هاي صندوق بين المللي پول مي باشد تنظيم مي شود. براساس اين نظام بودجه عمومي دولت داراي چهار تراز جداگانه است.
تراز عملياتي، تراز سرمايه اي، تراز مالي و تراز كل چهار موردي هستند كه براي پي بردن به زير و بم بودجه لازم است مورد بررسي قرار گيرند و در همين جاست كه مي توان پي برد بودجه سال آينده داراي چه معايب و مزايايي است. براي مثال هر قدر تراز عملياتي كسري بيشتري داشته باشد، به معني وابستگي دولت به درآمدهاي غيرواقعي است و هرقدر اين تراز به صفر نزديك شود استقلال مالي دولت نمايان خواهد شد.
تراز عملياتي
تراز عملياتي از دو بخش درآمدها و هزينه ها تشكيل شده است. البته وقتي صحبت از درآمدها در تراز عملياتي مي شود منظور تمام درآمدها نمي باشد بلكه درآمدهاي واقعي از جمله درآمدهاي مالياتي مد نظر است. همين جا يكي از تفاوتهاي آشكار نظام بودجه ريزي بر مبناي GFS و ديگر نظامها مشخص مي شود. براي مثال در سالهاي گذشته فروش شركتهاي دولتي يا فروش اوراق مشاركت جزء درآمدهاي دولت محسوب مي شد كه در نظام جديد اين گونه نيست. براساس لايحه بودجه سال جاري درآمدهاي واقعي دولت حدود ۲۷ هزار ميليارد تومان در نظر گرفته شده است و اين در حالي است كه از اين مبلغ حدود ۱۲ هزار و ۵۰۰ ميليارد تومان به درآمدهاي مالياتي اختصاص دارد كه به عبارت ديگر حدود۴۰ درصد درآمدهاي واقعي دولت درآمدهاي مالياتي است.
نگاهي به بودجه سال جاري نشان مي دهد كه درآمدهاي واقعي دولت در سال ۸۳ حدود ۲۲ هزار ميليارد تومان است كه از اين ميزان ۸ هزار و۸۰۰ ميليارد تومان به درآمدهاي مالياتي اختصاص دارد.
قبل از مقايسه درآمدهاي واقعي دولت در سال ۸۳ و ۸۴ بايد خاطرنشان كرد كه درآمدهاي نفتي جزء درآمدهاي واقعي دولت نمي باشد.
به هر حال مقايسه دو رقم ۲۷ هزار ميليارد توماني درآمد سال آينده و ۲۲ هزار ميليارد توماني سال جاري حاكي از رشد ۲۲ درصدي اين درآمدها دارد.
نگاهي به درآمدهاي مالياتي به ظاهر حكايت از رشد خوب اين درآمدها در سال آينده دارد اما به دليل تغيير مداوم شيوه هاي بودجه نويسي در كشور نمي توان دو رقم ۸ هزار و۸۰۰ ميليارد توماني درآمدهاي مالياتي در سال جاري و۱۲ هزار و۵۰۰ ميليارد توماني سال آينده را با يكديگر مقايسه كرد زيرا در سال آينده پيش بيني شده كه حدود ۱۲ هزار ميليارد تومان از بخش نفت ماليات اخذ شود و اين در حالي است كه در سال ۸۳ بخش نفت از پرداخت ماليات معاف بوده است.
حال اگر ماليات نفت در سال آينده را در نظر نگيريم، دولت در سال ۸۴ از محل مالياتها درآمدي در حدود۱۰ هزار و ۵۰۰ ميليارد تومان خواهد داشت كه نسبت به قانون بودجه سال جاري حدود ۱۷۰۰ ميليارد تومان رشد دارد اما از آن جا كه بخشي از درآمدهاي مالياتي سال جاري مسلماً محقق نخواهد شد لذا رشد درآمدهاي مالياتي در سال آينده بيشتر از اين ميزان خواهد بود و اين نكته در صورت تحقق درآمدها از خوبيهاي بودجه سال آينده مي باشد. هرچند كه اگر درآمدهاي مالياتي مانند سال جاري خيلي واقعي در نظر گرفته شده باشد خود از بديهاي بودجه ارزيابي مي شود.
در سال جاري دولت درآمد حاصل از ماليات بر واردات خودرو را۶۴۰ ميليارد تومان در نظر گرفته كه تاكنون درصد بسيار جزئي از آن محقق شده است.
بعد از درآمدهاي مالياتي، درآمد حاصل از مالكيت دولت بيشترين سهم را در بخش درآمدهاي واقعي دولت دارد؛ به طوري كه پيش بيني شده دولت از محل مالكيت بر دارايي هاي خود در حدود ۱۳ هزار و۲۰۰ ميليارد تومان درآمد داشته باشد.
دو بخش درآمدهاي مالياتي و درآمد ناشي از مالكيت دولت بخش اعظم درآمدهاي واقعي را تشكيل مي دهند و درآمد حاصل از فروش كالا و خدمات و جرايم و خسارات مابقي اجزاء درآمدهاي واقعي است.
در مقابل درآمدهاي واقعي، هزينه هاي واقعي دولت قرار دارند. به طور مسلم دولت بايد سعي كند تمام هزينه هاي واقعي خود كه همان هزينه هاي جاري است را از محل درآمدهاي خود تأمين كند كه متأسفانه در ساختار غلط بودجه كشور اين مسأله وجود ندارد.
هزينه هاي جاري دولت از هفت فصل كلي تشكيل شده است كه مهمترين آنها هزينه مربوط به پرداخت حقوق كاركنان دولت، هزينه يارانه و رفاه اجتماعي است.
براساس لايحه بودجه سال ۸۴ كل هزينه هاي واقعي ۳۶ هزار و۸۰۰ ميليارد تومان در نظر گرفته شده كه اين عدد در مقايسه با هزينه هاي سال جاري حدود ۵ هزار و۳۰۰ ميليارد تومان رشد دارد.
البته همان طور كه ذكر شد در ميان هزينه هاي دولت، پرداختي كاركنان و يارانه كالاهاي اساسي از اهميت فوق العاده اي برخوردار است اما نكته جالب اين است كه نسبت هر كدام از اين دو به كل هزينه ها چندان قابل  توجه نيست.
بر اساس لايحه بودجه دولت در سال آينده ۷/۷ ميليارد دلار يا ۷هزار ميليارد تومان از حساب ذخيره ارزي برداشت خواهد كرد كه مي توان گفت حساب ذخيره ارزي به صندوقي براي جبران كسري بودجه تبديل خواهد شد
براي مثال اعتبارات مربوط به پرداخت حقوق كاركنان كه تحت عنوان «جبران خدمت كاركنان» مطرح مي شود در بودجه سال آينده ۷ هزار و ۴۰۰ ميليارد در نظر گرفته شده است كه با توجه به رقم ۳۶ هزار و۸۰۰ ميليارد توماني هزينه ها تنها برابر۲۰ درصد اين هزينه ها مي باشد و به همين دليل است كه برخي صاحبنظران معتقدند با صرفه جويي در هزينه هاي غيرضرور مي توان سطح رفاه اجتماعي كاركنان را افزايش داد.
بعد از پرداختن دولت به كاركنان، خود يارانه ها از جمله اقلام هزينه بر بودجه است؛ به طوري كه در سال آينده دولت ۴۳ هزار ميليارد ريال به يارانه ها اختصاص داده و به اين ترتيب يارانه هاي سال ۸۴ نسبت به سال ۸۳ حدود ۳۰۰ميليارد تومان رشد دارد.
بخش مربوط به رفاه اجتماعي از جمله ديگر بخش هاي موجود در بودجه سال ۸۴ است كه حدود ۳ هزار و ۶۰۰ ميليارد تومان از هزينه  ها را به خود اختصاص داده است.
نگاهي به فصول هزينه اي بودجه نشان مي دهد كه ظاهراً پرداختي هاي دولت بابت حقوق كاركنان در سال ۸۳ و ۸۴ چندان فرقي نكرده است. به عبارت ديگر در سال ۸۳ دولت ۷ هزار و ۴۰۰ ميليارد تومان به كاركنان خود پرداخت كرد، كه همين عدد تقريباً در سال ۸۴ تكرار شد. اما اين مسئله را بايد در نظر داشت كه با توجه به برخي تغييرات در ساختار بودجه، بايد گفت كه كاركنان بخش آموزش عالي از كل كاركنان دولت جدا شده و حقوق پرداختي به اين افراد در فصل رفاه اجتماعي ذكر شده است. اما با توجه به اين نكته يكي از نكات منفي بودجه ۸۴ كاهش رشد حقوق و مزاياي كاركنان دولت نسبت به سالهاي گذشته است كه به گفته مدير كل دفتر اقتصاد كلان سازمان مديريت حقوق كاركنان در سال ۸۴ نسبت به سال ۸۳ حدود ۵/۸ درصد رشد دارد در حالي كه اين ميزان در سال ۸۳ بيشتر از ۱۳ درصد بوده است.
با توجه به موارد ذكر شده در خصوص درآمدها و هزينه هاي واقعي دولت مي توان پي برد كه دولت در سال ۸۴ با تراز عملياتي برابر منفي ۹ هزار و ۸۰۰ ميليارد تومان مواجه است و اين در حالي است كه اين كسري در سال ۸۳ برابر ۹ هزار و ۳۰۰ ميليارد تومان بوده است.
دولت در سال آينده نه تنها نتوانست كسري تراز عملياتي را كاهش دهد، بلكه اهداف برنامه چهارم را نيز محقق نكرد.
بر اساس جداول پيوست برنامه چهارم كسري  تراز عملياتي بودجه در سال ۸۳ برابر ۷ هزار و ۵۰۰ ميليارد تومان در نظر گرفته شده است كه كسري ۹ هزار و ۸۰۰ ميليارد توماني از عدم تحقق اين هدف حكايت مي كند.
تراز دارايي هاي سرمايه  اي
در نظام GFS ما با تراز دارايي هاي سرمايه اي كه برابر اختلاف بين واگذاري دارايي هاي سرمايه اي و تملك دارايي هاي سرمايه اي است مواجه هستيم. براي آشنايي بيشتر با اين اصطلاحات بايد گفت از آنجا كه فروش نفت قرار نيست جزء درآمدهاي واقعي دولت محسوب شود بنابر اين جايگاه آن در بودجه بايد مشخص گردد كه براي تعيين اين جايگاه از عبارت واگذاري دارايي هاي سرمايه اي استفاده شده است.
واگذاري دارايي هاي سرمايه اي داراي دو جزء است كه بخش اعظم آن را فروش نفت و بخش ديگر را فروش اموال منقول و غيرمنقول تشكيل مي دهد.
بر اساس لايحه بودجه سال آينده كل مبلغ واگذاري دارايي هاي سرمايه اي يا همان فروش نفت معادل ۱۳ هزار و ۲۰۰ ميليارد تومان مي باشد كه در مقايسه با رقم ۱۴ هزار و ۶۰۰ ميليارد توماني سال جاري كاهش داشته است و در ظاهر مي توان حكم كرد كه كاهش وابستگي به درآمدهاي نفتي از خوبي هاي بودجه ۸۴ است اما در ادامه توضيح داده خواهد شد كه اين مطلب صحت ندارد.
در بودجه هاي گذشته ما همواره با عبارتي به نام «بودجه هاي عمراني» مواجه بوديم كه در بودجه سالهاي اخير اين عبارت ديگر وجود ندارد و بودجه هاي عمراني جاي خود را به «تملك دارايي هاي سرمايه اي» داده است.
تملك دارايي هاي سرمايه اي يا بودجه عمراني از جمله مهمترين سرفصل هاي بودجه است كه توجه به آن يعني توجه به رشد اقتصادي، توليد ملي و مقابله با بيكاري. بنابر اين انتظار مي رود تملك دارايي هاي سرمايه اي از جايگاه مناسبي در بودجه برخوردار باشند. تملك دارايي هاي سرمايه اي در بودجه سال آينده كمي بيش از ۴/۱۰ هزار ميليارد تومان مي باشد و اين در حالي است كه اين ميزان در قانون بودجه سال جاري ۹ هزار و ۹۰۰ ميليارد تومان مي باشد كه از رشد بسيار ناچيزي برخوردار است و اگر بخواهيم رشد تورم را نيز به اين محاسبه اضافه كنيم بايد گفت كه بودجه عمراني كشور در سال آينده و به صورت حقيقي با كاهش مواجه است كه اين نكته از جمله نكاتي است كه بودجه ريزان بايد به آن توجه كنند. البته برخي استدلال مي كنند كه بايد بودجه سال آينده را با ارقامي از بودجه عمراني سال جاري كه محقق شده مقايسه كرد. به عبارت ديگر چون بودجه عمراني ۹/۹ هزار ميليارد توماني سال جاري محقق نخواهد شد. بنابر اين رقم ۴/۱۰ هزار ميليارد تومان نبايد با عدد ۹/۹ مقايسه شود. در جواب بايد گفت تجربه سالهاي اخير نشان داده همان طور كه بودجه عمراني در سال جاري به طور كامل تخصيص نيافته مي توان پيش بيني كرد كه در سال آينده نيز به صورت كامل تخصيص داده نمي شود. با توجه به اين مطالب براي پي بردن به تراز دارايي هاي سرمايه اي بايد واگذاري دارايي سرمايه اي(فروش نفت) را از تملك دارايي سرمايه اي (بودجه عمراني) كم كرد كه با توجه به ارقام فوق الذكر تراز دارايي  سرمايه اي كشور مثبت ۲ هزار و ۷۰۰ ميليارد تومان خواهد شد كه البته اين رقم نيز با ارقام مصوب در برنامه چهارم همخواني ندارد.
كسري بودجه
بر اساس تعاريف جديد اختلاف بين تراز عملياتي و تراز سرمايه اي برابر كسري بودجه است. لذا اگر رقم منفي ۹ هزار و ۸۰۰ ميليارد تومان تراز عملياتي را از رقم ۲ هزار و ۷۰۰ ميليارد توماني تراز دارايي سرمايه اي كم كنيم كسري واقعي بودجه برابر ۷ هزار و ۱۰۰ ميليارد تومان خواهد شد كه فراتر از ارقام پيش بيني شده در برنامه چهارم است.
مدير كل دفتر اقتصاد كلان سازمان مديريت و برنامه ريزي معتقد است كه اين كسري بودجه را بايد كسري بودجه جبران شده ناميد. زيرا به وسيله اقلامي چون اوراق مشاركت يا فروش شركت هاي دولتي پوشش داده خواهد شد. بخش آخر بودجه مربوط به تراز دارايي هاي مالي است. همان طور كه ذكر شد چون قرار است كسري بودجه به صورت جبران شده باشد لذا بايد پيش بيني كرد و تراز دارايي  مالي دقيقاً برابر كسري بودجه باشد و نگاهي به بودجه ۸۴ اين نكته را اثبات مي كند.
در بخش تراز مالي، بودجه با حرف و حديث هاي فراواني مواجه است كه مهمترين آن مربوط به حساب ذخيره ارزي است.
قبلاً گفته شد كه نگاه اوليه به لايحه بودجه از كاهش سهم درآمدهاي نفتي حكايت مي كند، اما نگاهي به حساب ذخيره ارزي اين فرضيه را ابطال خواهد كرد.
بر اساس لايحه بودجه دولت در سال آينده ۷/۷ ميليارد دلار يا ۷هزار ميليارد تومان از حساب ذخيره ارزي برداشت خواهد كرد كه مي توان گفت حساب ذخيره ارزي به صندوقي براي جبران كسري بودجه تبديل خواهد شد.
زيرا همان طور كه ذكر شد كسري بودجه واقعي نيز برابر برداشت از حساب ذخيره ارزي است كه اين مسأله از نكات بحث برانگيز لايحه بودجه است و اين در حالي است كه تجربه سالهاي اخير حاكي از آن است كه دولت معمولاً بيش از آنچه در لايحه پيش بيني مي كند از حساب ذخيره ارزي برداشت خواهد كرد.
لذا در پايان مي توان گفت كه براي بررسي بودجه آن را بايد به دو بخش بودجه عمومي و بودجه شركتهاي دولتي تقسيم كرد.براي بررسي بودجه عمومي دولت نيز نياز است ترازهاي سه گانه آن مورد بحث قرار بگيرند و از بررسي ترازهاي سه گانه به نتايجي در خصوص تراز كل دست خواهيم يافت كه چون كسري بودجه به صورت جبران شده مطرح مي شود، لذا تراز كل برابر صفر است.
رشد بودجه  جاري كه بيانگر هزينه هاي اضافي است، كاهش رشد حقوق و دستمزد كاركنان دولت، كسري بودجه، برداشت از حساب ذخيره ارزي از جمله نكات منفي است كه با عدد و رقم در اين گزارش مورد بررسي قرار گرفت و از سوي ديگر رشد درآمدهاي مالياتي و رشد ارقام مربوط به رفاه اجتماعي از جمله نكات مثبتي است كه در بخش بودجه عمومي دولت ديده مي شود.