اشاره؛
بررسي الگوي حقوق مديريت شهري عنوان سخنراني كامبيز نوروزي در دفتر طرحهاي ملي وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي بود كه در ادامه از نظرتان مي گذرد.
مقدمه:
قبل از شروع بحث بايد دو نكته را متذكر شوم: نكته اول اين كه در نظام اجتماعي و فرهنگ حقوقي ما مفهوم قانون و حقوق دچار نقصان در ادراك عمومي است، به اين معنا كه در نظام اجتماعي، حقوق را امري عمومي تلقي نمي كنند كه الزاماً  در جامعه متعين و محقق مي شود و بنابر اين ديدگاه تنها چيزي كه ملاك كارهايي حقوقي بايد باشد نگاه حقوقي محض به مناسبات حقوقي است. اين نگاه دانش حقوق را به منطق حقوق و رويكرد دروني به قواعد حقوقي محدود مي كند و آن را از واقعيتهاي بيرون از حقوق منتزع نموده و در نهايت به دانشي تنزل مي دهد كه فقط به كار دعوا رسيدگي كند.
حقوق با اين رويكرد پيوند عميق و ژرفي با مباحث اجتماعي پيدا نمي كندو بدون ملاحظه  اين نوع امتزاج ما قادر به درك درست و تفسير صحيح از متون حقوقي و بخصوص منبع قوانين نخواهيم بود. به همين دليل يكي از مسائل نظام حقوقي ايران از ابتدا تاكنون وضع قوانين ناسازگار با نظام اجتماعي است. نوع نگاه من به قانون شهرداري مبتني بر اين رويكرد بوده و اگر چه قطعاً با متدولوژي حقوقي اين موضوع را بررسي  كرده ام.
نكته دوم، در تفسير كلي و عمومي قانون ضرورتاً بايد پيش از ورود به جزييات بحث، آنچه را كه از مباني نظري آن قانون مي دانيم ادراك كنيم. يك قانون منبع يك مدل نظم در مناسبات اجتماعي است و به صورت خودآگاه يا ناخودآگاه بر يك نوع مباني نظري مبتني است. يعني واضع قانون يا مباني نظري را طراحي كرده و بعد براساس آن قانون نوشته يا مباني نظري را از پيش طراحي نكرده و به شكل ناخودآگاه در ذهنيت او مستقر بوده و آن را به صورت قانون تنظيم كرده است، حال سؤال اينجاست كه مباني نظري در قانون شهرداري چه بوده و چگونه در قانون متجلي شده است؟
حقوق موضوعه در ايران با انقلاب مشروطه و تأسيس مجلس شوراي ملي در سال ۱۲۸۵ متولد شده بعد از وضع قانون اساسي مشروطه، يكي از نخستين قوانيني كه مورد توجه قانونگذار قرار مي گيرد قانون بلديه (شهرداري) است.
از زمان وضع اولين قانون شهرداري كه ۲۵ربيع الثاني ۱۳۲۵ قمري به تصويب  رسيد تا امروز بيش از ۴۵۰ عنوان قانون مرتبط با قانون شهرداري وضع شده است كه مشتمل است بر قوانيني كه عنوان مشابه دارد و يا مقررات قانوني مثل قانون بودجه در ارتباط با امور شهرداري . در مجموع مقررات شهرداري يكي از حجيم ترين و مفصل ترين موضوعاتي است كه براي آنها قانون تصويب شده است.
در سال ۱۳۳۱ مرحوم دكتر مصدق لايحه اي را به عنوان قانون شهرداري به تصويب رساند كه همين قانون بعد از ۳ سال در ۱۳۳۴ به تصويب مجلس وقت رسيد كه در نظام حقوقي ايران هنوز هم معتبر باقي مانده است، يعني قانون شهرداري ما همان قانون مصوب سال ۱۳۳۴ است. بعد از آن بيش از ۲۵۰ قانون در مورد موضوعات شهرداري نوسازي و شهري، اصلاحيه ها، تبصره ها و مقررات ديگر به تصويب رسيده كه بسياري از آنها نسخ شده است. اصولاً يكي از مشكلات نظام حقوق شهرداري تطبيق قوانين با همه است.
اگر به آن مباني نظري كه در قانون شهرداري سال ۱۳۳۴ به تصويب رسيد برگرديم، عمدتاً  مبتني است بر يك الگوي مديريتي غيرمتمركز محلي. قانون شهرداري عمدتاً  بر دو الگو مبتني است. يكي الگوي غيرمتمركز محلي و ديگري الگوي مديريت متمركز ملي.
در الگوي غيرمتمركز محلي، شهر يك واحد مديريتي است كه توسط نهادهاي محلي مورد مديريت قرار مي گيرد. يك نوع از اين الگوي مديريت همان چيزي است كه در سيستم هاي فدراتيو مشاهده مي شود و براساس آن هر استان يك واحد مستقل است. حتي در امور سياسي ملايم تر از آن الگويي در كشورهاست كه در آن شوراهاي محلي بنابر اصل ۱۰۰ قانون اساسي در كليه امور در نظام مديريت كشور همكاري دارند. به جز امور سياسي و امنيتي.
در واقع نظام مديريت محلي اصولاً فدراتيو نيست اما به نظر مي رسد با خصوصياتي كه يك نظام محلي و غيرمتمركز دارد نزديك است ،اما در الگوي مديريت ملي و متمركز كليه امور محل مثل شهر توسط دولت تحت مقررات كاملاً واحد به صورت سراسري و ملي مديريت مي شود. در اينجا شهر بخشي از سازمان دولتي تلقي مي شود و سازمانهاي اداره كننده شهر هم بخش هايي از سازمان دولتي هستند.بايد ببينيم نظام مديريتي كه قانون شهرداري براساس آن طراحي شده بيشتر از كدام يك از دو الگو تبعيت مي كنند و آيا مي توانيم به يك الگوي واحد برسيم يا خير؟ قانون شهرداري (ماده ۳) به نظر مي رسد بيشتر الگوي اول را انعكاس مي دهد، شهرداري شخصيت حقوقي مستقل دارد، از لحاظ حقوقي شهرداري به عنوان شخصيت حقوقي اقداماتي حقوقي را انجام مي دهد مثل معاملات، طرح دعوي و ...
اما يك لايه كه پايين تر برويم معناي عميق تر اين است كه شهرداري دولت نيست ،دولت خودش شخصيت مستقل دارد. به تعبير ديگر سازمانهاي فراواني داريم كه داراي شخصيت حقوقي مستقل از دولت هستند كه به آنها مي گوييم سازمانهاي عمومي غيردولتي مثل سازمان تأمين اجتماعي، اما براي پي بردن به ماهيت حقوقي شهرداري بخصوص نسبت آن با دولت بايد به نحوه انتخاب شهردار مراجعه كنيم. اصولاً شهردار از طريق شوراي شهر و به صورت دو درجه اي از طريق مردم انتخاب مي شود. انتخاب يك درجه يعني مقامي را مردم با رأي مستقيم خودشان انتخاب مي كنند. مثل رئيس جمهور، ولي در انتخاب دو درجه ابتدا جمعي را انتخاب مي كنند. سپس آن منتخبين شخصي را با رأي گيري انتخاب مي كنند مثل رهبري كه انتخاب دو درجه است. در نظام حقوقي شهرداري در ايران شهردار هم انتخاب مردم است به صورت دو درجه.
شهردار به نوعي جزو آن دسته از مقاماتي است كه بنابر حاكميت ملت بر سرنوشت خودشان انتخاب مي شود. اولين زاويه اگر نگاه كنيم اگر چه شهرداري موقعيت سياسي ندارد اما شهرداري جزو مظاهر اعمال حاكميت ملي است. ما در ايران چند نهاد بيشتر نداريم كه با رأي مردم انتخاب مي شوند. شامل: رئيس جمهور، مجلس شوراي اسلامي، مجلس خبرگان كه انتخاب يك درجه هستند.
شهردار هم به رأي مردم انتخاب مي شود و مردم اعمال حاكميت انجام مي دهند. وقتي در ماده ۳ قانون شهرداري گفته مي شود شهرداري شخصيت حقوقي مستقلي است و شهردار نماينده حاكميت مردم است ، كه معناي عميق در ذهن ما ايجاد مي كند و يك گستره وسيعي را در پيش روي ما مي گذارد، بخصوص زماني كه معنا را در كنار نهادي مثل شوراها بگذاريم كه آنها هم خودشان مبتني بر رأي مردم هستند، يعني از لحاظ ماهيت حقوق اساسي و مبناي مشروعيت، تفاوتي بين شورا ولو شوراي يك شهر كوچك با دولت با تمام عظمتش نيست و همطراز هستند.
در ماده ۵۵ قانون شهرداري كه خيلي هم تغيير كرده و من فقط به متن خاص قانون استناد مي كنم راجع به وظايف شهرداري آمده است:
( وظايفي كه در اين ماده آمده حداقل ۲۸ بند است كه بيش از ۳۰، ۴۰ وظيفه مختلف احصاء شده است.)
- ايجاد خيابانها و كوچه ها
- تنظيف سطح معابر
- ايجاد برق براي شهرهاي فاقد نيروگاه
-گردش امور اقتصادي شهر مثل: نصب برچسب قيمت روي اجناس كه بعدها به وزارت بازرگاني محول شد.
- يك سري كارهاي تأمين اجتماعي مثل احداث شيرخوارگاه، نگهداري از گدايان و ...
-وظايف فرهنگي
- حفظ محيط زيست و فضاي سبز
- نظارت برساخت و ساز شهري و پروانه ساختمان و...
- جلوگيري از آلودگي محيط شهري كه بسيار هم مهم است. پاره اي از وظايف شهرداري كه در قانون شهرداري منعكس است دقيقاً مبتني است بر همان حق حاكميتي كه شهرداري از طريق رأي مردم دارد و در غير اين صورت اين امر به راحتي ممكن نيست. مثلاً شهرداري مي تواند واحدهاي صنفي آلاينده  محيط زيست را رأساً تعطيل كند، اگر يك دادگاه بخواهد اين كار را بكند مراحل قضايي پيچيده اي را بايد در زمان طولاني طي كند.
- وظايف بهداشتي جلوگيري از شيوع امراض
- صدور پروانه براي كليه ساختمانها
- احداث بناهاي عمومي مورد نياز مثل: حمام عمومي، باغ كودك، سرويس هاي بهداشتي و ...
تقريباً جز امر سياست و امور امنيتي آنچه را كه در زندگي روزمره با آن سروكار داريم جزو وظايف شهرداري است. بهداشت،  مسكن، فرهنگ و تأمين اجتماعي و ...
كمتر پيش مي آيد كه امور زندگي متداول شهري از شمول قانون شهرداري خارج باشد به جز مواردي مثل ثبت احوال/ ثبت اسناد و آموزش و پرورش كه جزو وظايف نبوده است.
بحث تأمين مالي شهرداري
ماده ۲۶- در مورد وضع عوارض: پيشنهاد برقراري و الغاي عوارض از كالاهاي صادراتي و وارداتي كشور و محصولات داخلي و ... تبصره هاي اين ماده از لحاظ كشف نوع ديدگاه قانونگذار به اين نهاد قابل بحث هستند.
تبصره ۱: به منظور تشويق صادرات كشور بيشتر از يك درصد قيمت كالا نبايد عوارض وضع شود.
تبصره ۲: كالاهايي كه عبوري از شهرها حمل مي شود از پرداخت هر گونه عوارض شهرداري عرض راه معاف مي شود ،اين قانونگذار يك واحد مستقل مي بيند كه اين مقررات را وضع كرده اند.
اين مجموعه نشان دهنده آن است كه نوع نگاه قانون شهرداري از لحاظ الگوي مديريتي غلبه دارد و بيشتر به الگوي مديريت محلي غيرمتمركز نزديك است. قانونگذار مي گويد هر شهر خودش، خودش را بگرداند و براي مديريت شهرهم منابع مالي را كه لازم است تأمين كند و به اقتضاي وضعيت شهر مديريت آن را به انجمن برساند. اما اين ديدگاه به جهاتي آرام آرام تغييرات جدي پيدا كرده است. يك نكته در قانون شهرداري وجود دارد كه كمي با اين ديدگاه متفاوت است و آن اين كه در زماني كه انجمن شهر وجود ندارد وزارت كشور مي تواند جانشين انجام شهر باشد (طبق ماده ۴۲).
اين قائم مقامي كه بخش عمده اي از طول عمر قانون شهرداري حكومت مي كرده با آنچه كه در مباني وجودي قانون و شهرداري است مغايرت دارد .خود شوراي شهر و شهرداري نهادهاي منتخب و مستقل از دولت اند.
معمولاً زماني كه شخصيتي مي خواهد جانشين شود بايد از همان جنس و ماهيت باشد مثلاً هيچگاه يك صغير نمي تواند جانشين يك فردي شود كه به سن قانوني رسيد. وزارت كشور متعلق است به يك ماهيت حقوقي ديگر كه دولت است ،علاوه بر اين هدف قانونگذار از وضع اين قوانين توسعه حاكميت ملت بوده است. اين اجازه كه متأسفانه در قانون شورا پيش بيني شده ذاتاً با فلسفه و اهداف نهادهايي مثل شوراها مغايرت دارد.
اين در واقع نشانگر اين است كه دولت يك جاهايي مايل نيست الگوي مديريت محلي در نظام حقوقي مديريت شهري مستقر شود.
وضعيت تغيير تدريجي نوع نگاه حاكم بر قانون شهرداري به دو دليل آرام آرام دچار تغييراتي مي شود كه بيشتر بلاتكليفي ايجاد مي كنند تا جايگزيني الگوي ديگر.
دليل اول سياسي است كه اصولاً دولت تمايل به تقسيم قدرت با ديگران نداشته است. پيش از انقلاب هم گاه گاهي يك چيزهايي به عنوان انتخابات شهر بوده ولي در عمل وزارت كشور و استانداري ها انجام وظيفه مي كردند. از سال ۵۸ به بعد هم همين وضعيت ديده مي شود، اولين قانون تشكيلات شوراها درسال ۶۱ به تصويب رسيد اما تا سال ۱۳۷۷ يعني اولين انتخابات شوراي شهر اين قانون معطل باقي ماند و به طرق مختلف دولت تلاش داشته بخش هاي مختلفي از حوزه اختيار شهرداري ها و شوراي شهر را با همان نگاه تمركز گرايي از نظر سياسي به خودش اختصاص دهد. دليل دوم به يك سلسله اقتضائات اجرايي برمي گردد. در واقع برخي تسامحات نظري. خوب جامعه ايران و نظام شهري ايران در سال ۳۴ تغييرات وسيعي كرده، از قبيل: افزايش جمعيت، تحولات عظيم در شناخت قدرت، پيچيدگي ساخت اجتماعي و اداري از جمله تغيير در تشكيلات اداري دولت ،در اين شرايط نگاه تمركز گرا قدرت مي گيرد به اين شكل كه دولت اولاً نهادها و سازمان هاي جديد ايجاد مي كند و دوم اين كه اين سازمان ها تماماً متعلق به خود دولت هستند و دولت است كه ايجاد و اداره اينها را به عهده مي گيرد و هزينه هاي آنها را خودش تقبل مي كند. وزارت مسكن و شهرسازي تشكيل مي شود ،يكي از وظايف وزارت مسكن و شهرسازي، شهرسازي است كه دقيقاً همان بند ۱ ماده ۵۵، يعني ايجاد خيابان ها، ميدان ها و باغ هاي عمومي، مجاري آب و توسعه شبكه معابر است.
بخش هايي از وظايف شهرداري جزو وظايف شهرسازي است كه مقرراتي بعد از قانون شهرداري به تصويب مي رسد اين وظايف را به دستگاه هاي دولتي محول مي كند، به طور كلي سازمان هاي متعددي كه در اين شرايط تشكيل مي شود مثل سازمان بهزيستي و تأمين اجتماعي بخشي از وظايف شهرداري در حوزه امداد اجتماعي است مثل ايجاد شيرخوارگاه و... و بخش ديگر نيز براي حفظ محيط زيست شهري است كه عمدتاً از وظايف شهرداري هاست. در مجموع به نظر مي رسد بزرگ شدن و تمركز دولت فضايي را ايجاد مي كند كه آن مدلي را كه مورد نظر قانون شهرداري است تغيير مي دهد و به سمت يك الگوي متمركز ملي هدايت مي كند.
مجموعه اين فرآيند باعث نمي شود كه الگوي مديريت شهري در ايران به عنوان الگوي متمركز ملي در بيايد. از نظر عملياتي مشكل اينجاست كه يك الگوي واحد جايگزين نمي شود به جهت اين كه خود قانون شهرداري يك نظام واحدي است كه خوب نوشته شده و نظم منطقي قابل قبولي را ايجاد كرده است اين سلسله تغييرات باعث مي شود كه يك الگوي متمركز محلي كنار برود و يك الگوي متمركز ملي جاي آن را بگيرد. بلكه يك وضعيت دوگانه و مبهمي ايجاد مي شود كه نظم منطقي حاكم بر نظام مديريت شهري را مختل مي كند، به نوعي كه شما نمي توانيد بگوييد كه الان شهر ما با چه الگويي دارد مديريت مي شود. بنابر اين براي طراحي ها و برنامه ريزي ها به مشكل برمي خوريم .من به چند مورد از نمونه هاي دو گانگي اشاره مي كنم:
۱- شوراي شهر قابل انحلال است. مواد ۷۹ به بعد قانون تشكيلات شوراها طي تشريفاتي اجازه انحلال شورا را دارد ،هيأتي كه اجازه انحلال را دارد نمايندگان دولت از سه قوه قضائيه، مجريه و مقننه هستند. امكان عزل عضو شوراي شهر توسط دولت فراهم شده اگر شهرداري و شوراي شهر نهادهاي محلي هستند مداخله نهاد ملي در امور آنها توجيه حقوقي نمي تواند داشته باشد خصوصاً كه گاهي منافع هم ممكن است معارضه پيدا كند.
ادامه دارد