ادريس مرسلي (كارشناس ارشد امور اقتصادي)
۱- ملاحظات شرايط جهاني
گندم يكي از مهمترين محصولات غذايي است كه از جوانب متعدد سياسي، اقتصادي، اجتماعي و امنيت غذايي به عنوان كالاي اساسي و استراتژيك محسوب مي شود. اين كالا علاوه بر جنبه تجاري اقتصادي، سلاحي كارآمد در مناسبات جهاني است كه روز به روز بر اهميت آن افزوده مي شود. نگاهي به تحولات توليد، مصرف و ذخاير جهاني گندم حاكي از نقش اساسي آن در آينده است. براساس آمار ارائه شده توسط سازمان خواربار جهاني (FAO) مصرف جهاني گندم طي پنج سال اخير (۲۰۰۳-۱۹۹۹) از ۵۹۱ ميليون تن به ۶۱۳ ميليون تن رسيده و معادل ۷۲/ ۳ درصد افزايش يافته است. در صورتي كه ذخاير جهاني گندم نيز طي اين مدت از ۲۵۳ ميليون تن به ۱۷۴ ميليون تن رسيده و معادل ۲/ ۳۱ درصد كاهش يافته است. (۱)
از طرف ديگر طبق برآوردهاي مركز بين المللي سياستگذاري غذا، ميزان تقاضاي جهاني گندم تا سال ۲۰۲۰ ميلادي به ميزان ۴۰ درصد بيش از تقاضاي فعلي افزايش خواهد يافت. اين در حالي است كه منابع در دسترس براي توليد گندم با محدوديت هايي روبه رو است. بنابراين پيش بيني مي شود در سال مذكور حدود يكصد ميليون تن كمبود عرضه در بازار جهاني وجود داشته باشد و به طورطبيعي قيمت گندم به چند برابر افزايش يافته و خريد گندم از بازارهاي جهاني با قيمت هاي متعارف امكان پذير نباشد. (۲) با اين حال كشورهاي صادركننده گندم به منظور دستيابي به اهداف درازمدت خود با انواع سياست هاي حمايتي نظير اعطاي يارانه صادراتي، كمك هاي مستقيم و غيرمستقيم، قيمت شكني (دامپينگ) و غيره سعي در گسترش بازارهاي مصرفي خود و ايجاد وابستگي بيشتر كشورهاي در حال توسعه دارند. به عنوان نمونه با اين كه كل هزينه توليد هر تن گندم در آمريكا در سال ۱۹۹۸ معادل ۸/۱۸۰ دلار بوده قيمت صادراتي آن معادل ۲/۱۲۶ دلار عنوان شده يعني ۲۲/۳۰ درصد كاهش قيمت (نرخ دامپينگ) يا قيمت شكني وجود داشته است. (۳) يا ميزان حمايت از توليدكنندگان كشاورزي در كشورهاي عضو OECD بالغ بر ۳۱ درصد از درآمدهاي مزرعه است و اين رقم در اواسط دهه ۱۳۸۰ معادل ۵۸ درصد بوده كه در سال ۲۰۰۰ به ۳۲ درصد رسيده است.(۴) يكي از دلايل مهم موفقيت كشورهاي صادركننده محصولات كشاورزي اعمال سياست هاي قيمت با اهداف توليدي است. در اين كشورها سياست قيمت گذاري اهداف توليدي را تعقيب كرده و مداخله در قيمت ها به منظور تقويت انگيزه هاي توليد محصولات خاص جهت گيري شده و در مجموع رشد توليد، سودآوري محصول، خودكفايي، بهبود امنيت غذايي وگسترش صادرات و افزايش درآمد كشاورزان را به دنبال داشته است. در صورتي كه براساس بررسي هاي صورت گرفته تقريباً در تمام كشورهاي درحال توسعه مجموع تأثير سياست هاي حمايتي مستقيم و غيرمستقيم بر توليد محصولات كشاورزي منفي بوده است. كشاورزي در اين كشورها (نظير اندونزي، پاكستان، ايران، تركيه) اغلب بيش از آن كه با حمايت مثبت مورد تشويق و پشتيباني قرار بگيرد با حمايت منفي كيفر داده مي شود. يعني توليدكنندگان محصولات كشاورزي در اين كشورها قيمتي را دريافت مي كنند كه از معادل قيمت بين المللي آن كالا كمتر است. به عبارت ديگر ماليات ضمني براي توليد اين محصولات وضع مي شود. اين نوع قيمت گذاري كه بر انگيزه توليد اثر منفي دارد قيمت گذاري منفي ناميده مي شود. هدف اصلي از اين نوع قيمت گذاري پيگيري صنعتي شدن با قرباني كردن بخش كشاورزي و جامعه روستايي است. با توجه به اين كه در اين شرايط شهرنشينان يا مصرف كنندگان سود اصلي را مي برند اين نوع سياست قيمتي موجب تشديد مهاجرت از روستاها مي شود و پايه هاي اصلي استقلال و امنيت غذايي كشور دچار سستي و زوال مي شود در حالي كه روحيه مصرف و مصرف گرايي و بحران وابستگي به شدت افزايش مي يابد.
براساس بررسي هاي انجام شده در كشورهاي در حال توسعه افزايش قيمت محصولات كشاورزي و درآمدهاي جامعه روستايي، مي تواند آثار فزاينده چشمگيري بر درآمدهاي غيركشاورزي (صنعتي و خدماتي) بگذارد زيرا بخش مهمي از افزايش درآمد ناشي از فعاليت هاي كشاورزي و جامعه روستايي صرف كالاهاي صنعتي و خدمات محلي و ملي و باعث ايجاد اشتغال و افزايش درآمد و كاهش فقر و نابرابري نيز مي شود. به طور كلي تجربه تاريخي سال هاي پس از ۱۹۷۹ ثابت كرده كه دو ابزار اقتصادي موجب پيشبرد اقتصاد جامعه روستايي بوده است. يكي تعديل منطقي قيمت خريد محصولات كشاورزي و ديگري كاهش نرخ ماليات و گسترش معافيت هاي مالياتي توليدكنندگان غله.
۲- ملاحظات شرايط ملي
نگاهي به جايگاه محصول گندم در بخش كشاورزي، اقتصاد ملي و تأمين امنيت غذايي حاكي از اهميت استراتژيك اين محصول در كشور است، چرا كه گندم يكي از ضروري ترين مواد غذايي و قوت اصلي اكثريت عظيمي از مردم كشورمان بوده و به طور متوسط بيش از ۴۰ درصد انرژي مورد نياز بدن را تأمين مي كند.
نزديك به ۶۷ درصد از اراضي مزروعي كشور زير كشت گندم قرار مي گيرد و ارقام مختلف گندم در اقاليم متنوع كشور در شرايط گوناگون آب و هوايي قابل كشت و كار است. به طور متوسط در طول دهه گذشته سالانه حدود شش ميليون هكتار از اراضي زراعي كشور زير كشت گندم رفته است.(۵)
براساس آخرين آمار موجود، در سال ۱۳۸۱ ميزان توليد گندم در كشور حدود ۶/ ۸ ميليون تن و متوسط عملكرد در هكتار گندم آبي و ديم به ترتيب ۳۵۰۰ و ۱۰۶۵ كيلوگرم بوده كه در مقايسه با متوسط عملكرد جهاني حدود يك تن در هكتار كمتر است.
كشور ما با حدود يك درصد جمعيت جهان حدود ۵/۲ درصد از گندم دنيا را مصرف مي كند و يكي از عمده ترين واردكنندگان گندم در دهه گذشته در سطح دنيا شناخته شده است.
ميزان واردات گندم از ۲/ ۵ ميليون تن در سال ۱۳۶۸ به كمتر از دو ميليون تن در سال جاري كاهش يافته و نرخ خودكفايي از حدود ۵۴ درصد به ۸۵ درصد بهبود يافته است.
بررسي هاي انجام شده حاكي از آن است كه در ۲۵ استان كشور مزيت نسبي توليد گندم وجود دارد يعني توليد در اين مناطق با هزينه كمتر از واردات به دست مي آيد. استان كردستان كمترين هزينه توليد و استان هاي يزد و سيستان و بلوچستان بالاترين هزينه توليد اين محصول را داشته اند. (۶)
۳- نقش قيمت بر ميزان خريد گندم داخلي
بررسي عوامل مؤثر بر توليد و عرضه گندم در كشور بيانگر آن است كه مهمترين عامل افزايش توليد آن در سال هاي اخير تغييرات مثبت، شرايط اقليمي و استفاده مناسب تر از نهاده ها بوده است. طي سال هاي ۸۰-۱۳۶۸ ميزان اعتبارات تخصيص داده شده توسط دولت در طرح هاي افزايش توليد گندم (به قيمت ثابت سال ۶۹) نه تنها افزايش نيافته بلكه با كاهش شديد از ۷ /۱۰ به ۹/ ۲ ميليارد ريال رسيده است. يارانه پرداختي به بخش كشاورزي كمتر از ۷ /۱۰ درصد كل يارانه در اقتصاد كشور است همچنين اگرچه قيمت اسمي گندم افزايش قابل توجهي داشته ليكن قيمت واقعي آن طي اين مدت تقريباً ثابت بوده است. (جدول ۱)
همان طور كه درجدول ملاحظه مي شود با اين كه قيمت اسمي (خريد تضميني) گندم در سال هاي ۸۲-۱۳۶۹ حدود ۱۵ برابر شده لكن قيمت واقعي آن تنها ۴/۶ ريال افزايش داشته كه اين در عمل ثبات قيمت به نفع مصرف كننده شهري و به ضرر توليدكننده يعني كشاورز گندمكار روستايي تمام شده است. بنابراين اگر دولت واقعاً درصدد افزايش توليد گندم و درآمد روستايي است بايد علاوه بر تخصيص اعتبارات لازم، ارائه آموزش هاي ترويجي، بيمه كردن محصولات كشاورزي و... قيمت خريد تضميني را لااقل در حد افزايش سطح عمومي قيمت ها (نرخ تورم) تعيين كند.
براساس قانون خريد تضميني محصولات اساسي كشاورزي مورخ ۲۱/۶/۶۸ و اصلاحيه مورخ ۳۰/۳/۷۲ دولت موظف است به منظور حمايت از توليد محصولات اساسي كشاورزي همه ساله خريد محصولات اساسي كشاورزي نظير گندم، برنج، جو و غيره را با رعايت هزينه هاي واقعي توليد و حفظ رابطه مبادله در داخل و خارج بخش كشاورزي تعيين و خريد آن را تضمين كند.(۷)
با بررسي اجمالي ماده واحده و تبصره هاي قانون ذكر شده ملاحظه مي شود كه قانونگذار با تصويب اين قانون به دنبال دستيابي به اهداف: ۱- حمايت از توليد محصولات اساسي كشاورزي ۲- ايجاد تعادل در نظام توليد ۳-جلوگيري از ضايعات محصولات كشاورزي و ۴- جلوگيري از ضرر و زيان كشاورزان بوده است.
دقت در اهداف ذكر شده نكات مهمي را مشخص مي سازد از جمله اين كه:
الف- قانونگذار ضرورت حمايت از توليد محصولات اساسي كشاورزي ونيز ضرورت جلوگيري از ضرر و زيان كشاورزان را پذيرفته است.
ب- قانونگذار با طرح اهداف ۲ و ۳ وجود مازاد عرضه در توليد محصولات ياد شده در قانون را پذيرفته و آن را هميشگي تلقي كرده و خريد تضميني محصولات كشاورزي را موجب ايجاد تعادل در بازار و جلوگيري از ضايعات آنها دانسته است.
بررسي نكات ياد شده روشن مي سازد كه قانونگذار با توجه به شرايط توليدي محصولات كشاورزي نظير بالا بودن هزينه هاي توليد، پايين بودن قيمت و عدم فروش مقداري از محصولات ياد شده در قانون سعي كرده، با اتخاذ تدابير حمايتي لازم، توليدكننده كشاورز را مورد ترحم و شفقت قرار دهد. اما در اينجا دو پرسش اساسي مطرح است: نخست اين كه اگر از توليد محصولات اساسي كشاورزي حمايت نشود چه اتفاقي خواهد افتاد؟ آيا اين تنها كشاورز توليدكننده است كه متضرر خواهد شد يا كل اقتصاد كشور مختل مي شود؟ و استقلال اقتصادي كه يكي از مهم ترين شعارهاي حياتي انقلاب اسلامي است، متزلزل و شكننده خواهد شد و پرسش دوم اين كه آيا در عمل به اين قانون و تعيين قيمت خريد تضميني، كشاورز به ويژه گندم كار واقعاً مورد حمايت قرار گرفته است؟
در پاسخ به پرسش نخست كه اساساً قانونگذار مي بايستي به تشريح آن بپردازد مي توان گفت كه تنها متضرر از عدم حمايت از توليد محصول اساسي گندم كشاورز نيست و اگر او مدتي مورد حمايت واقع نشود به علت شرايط حاكم بر بازار و عمل و عكس العمل نيروهاي مؤثر بر آن وي تصميم به اقدام عقلايي خواهد گرفت و در اين راستا ممكن است به توليد محصول ادامه دهد (درصورت به صرفه بودن)، ممكن است كشت جايگزيني انتخاب كند (درصورت امكان) و يا دست از فعاليت كشاورزي برداشته و ديار غربت را بر بقاي در وطن ترجيح دهد! كه تمام اين شرايط به عوامل مختلف محيطي، اجتماعي و اقتصادي تأثيرگذار بر تصميم وي بستگي خواهد داشت. اما آنچه دچار خسران و ضرر و زيان ابدي خواهد بود اساس استقلال و خوداتكايي ملي و به اجبار باز كردن درهاي واردات از طريق صدورماده حياتي و تمام شدني نفت و در نهايت بحران و تشديد وابستگي است.
در پاسخ به پرسش دوم يعني ميزان عمل به قانون خريد تضميني محصولات اساسي بررسي ها حاكي از عدم اجراي آن در سال هاي گذشته است. بررسي سياست هاي قيمت گذاري محصولات كشاورزي در ايران نشان مي دهد كه سياست دولت در زمينه خريد و تضمين قيمت محصولات اساسي مانند گندم بر مبناي دخالت گسترده به منظور پايين نگه داشتن قيمت توليدكننده و تأمين نيازهاي مصرف كننده (شهرنشينان) از راه واردات بوده است، چنين دخالتي منجر به تشديد نابرابري درآمد درون بخش كشاورزي و خصوصاً بين بخش هاي اقتصادي كشور و باعث عدم تعادل و توازن درآمدهاي شهري و روستايي شده و پيامدهاي ناشي از آن يعني مهاجرت روستاييان، افزايش شديد قيمت مسكن، آلودگي شديد محيط زيست، ايجاد آلونك نشيني و
به طور كلي بحران هاي وابستگي، زيست محيطي، بيكاري و... را همزمان به بار آورده است.
از آنجا كه در عمل تنها به قسمت تعيين قيمت گندم براساس هزينه هاي توليد اكتفا شده، تصويب و تعيين قيمت هاي تضميني همواره پايين تر از متوسط قيمت بازار بوده و روند افزايش سطح عمومي قيمت ها (نرخ تورم) يا رابطه مبادله خارجي بخش و رابطه مبادله داخلي بخش مطرح نبوده و اخيراً معيار قيمت براساس واردات گندم مورد توجه واقع شده است. درصورتي كه براساس قوانين مصوب ياد شده مجموعه چهار معيار بايد مورد توجه قرار گيرد كه بالاترين قيمت به دست آمده از آنها ملاك عمل خواهد بود.
در تعيين قيمت خريد تضميني گندم براساس هزينه توليد كه همان قيمت حسابداري است نيز مشكلاتي وجود دارد به لحاظ نظري اين قيمت بر پايه هزينه عوامل و نهاده هاي مورد استفاده در فرآيند توليد (از مرحله كاشت تا برداشت)، به علاوه هزينه هاي فروش و همچنين درصدي بابت سود (۲۵ درصد) محاسبه مي شود. بنابراين در اين روش ميزان تقاضاي جامعه براي محصول گندم، نقشي در تعيين قيمت ها ندارد و هزينه هاي فرصت عوامل توليد در محاسبات منظور نمي شود. در اين روش هزينه هاي سرمايه صرفاً هزينه استهلاك است كه در شرايط تورمي نرخ استهلاك كمتر از ميزان استهلاك واقعي به حساب مي آيد و صاحبان عوامل توليد و توليدكنندگان متضرر مي شوند.
علاوه بر اين در محاسبات سال هاي گذشته نيز تعيين قيمت براساس هزينه توليد انجام گرفته كه به ضرر توليدكننده گندم بوده است، زيرا بعد از مشخص شدن قيمت تمام شده، متوسط قيمت با احتساب ۶۰ درصد هزينه توليد گندم آبي و ۴۰ درصد هزينه توليد گندم ديم محاسبه شده و در اين شرايط چون قيمت متوسط به دست آمده از هزينه تمام شده گندم آبي كمتر است، از اين رو توليدكننده گندم آبي متضرر مي شده است. همچنين در محاسبه متوسط هزينه توليدكننده متوسط هزينه استان ها مدنظر قرار مي گرفته و در اين صورت توليدكننده در استان هايي كه با هزينه بالا توليد كرده اند، ضرر مي ديده اند. به عنوان مثال براساس محاسبات انجام شده قيمت خريد گندم مطابق هزينه توليد متوسط آبي و ديم براي سال ۱۳۸۳ معادل ۱۷۵۰ ريال و براي گندم آبي ۴/۱۸۱۲ ريال و براي گندم ديم ۲۴/۱۶۳۱ ريال به دست مي آيد و اگر قيمت مصوب كمتر از ۴/۱۸۱۲ ريال باشد، توليدكننده گندم آبي متضرر خواهد بود.
براساس ماده ۴۷ قانون برنامه سوم مقرر شده قيمت خريد داخلي كالاهاي اساسي كشاورزي باهزينه خريد آنها از خارج برابري كند. براساس اين قانون و لحاظ كردن قيمت نرخ ارز آزاد و هزينه هاي تبعي تخليه، بارگيري و حمل حداقل قيمت خريد تضميني گندم معادل ۲۲۰۰ ريال برآورد مي شود. محاسبه براساس شاخص مبادله داخلي بخش نيز حدود همين قيمت را به دست مي دهد كه اگر اين قيمت تصويب و ابلاغ شود، عملاً از توليدكننده گندم داخلي هيچ حمايتي صورت نمي گيرد.
اما اگر محاسبه قيمت خريد گندم براساس معيار چهارم كه شاخص مبادله خارجي (محاسبه قيمت براساس افزايش سطح عمومي قيمت ها) است صورت پذيرد، در اين حالت محاسبات انجام شده قيمت حدود ۲۶۰۰ ريال را به دست مي دهد كه در اين وضعيت توليدكننده كشاورز از فشار افزايش نرخ تورم و پايين آمدن سطح درآمد واقعي نجات مي يابد، اما باز هم عملاً حمايت نمي شود زيرا حمايت داخلي زماني است كه قيمت بالاتر از ۲۶۰۰ ريال باشد و در اين صورت است كه توليدكننده گندم با تأمين هزينه ها از كاهش قدرت خريد رها مي شود و به ميزان اختلاف قيمت مصوب با عدد ۲۶۰۰ ريال سود واقعي به دست مي آورد. بنابراين قيمت حمايتي نيز بايد بالاتر از عدد ۲۶۰۰ باشد تا گندمكار با به دست آوردن درآمد حاصل از توليد، علاوه بر جبران هزينه هاي امرار معاش توانايي پس انداز، سرمايه گذاري، استفاده از فناوري و بالابردن بهره وري نهايي عوامل توليد را نيز داشته باشد و در اين صورت است كه جامعه روستايي امكان انباشت سرمايه را خواهد داشت و با ايجاد اشتغال در بخش كشاورزي كه بزرگترين بخش خصوصي است، بحران مهاجرت، بحران محيط زيست، بحران وابستگي، بحران بيكاري و ساير بحران هاي اجتماعي اقتصادي به شدت تخفيف خواهد يافت.
پي نوشت ها:
۱ Food out look. N.3, July, 2002. FAO -
۲- روزنامه آسيا، شماره ۱۵۸، ص ۷
۳- گزارش «دامپينگ (قيمت شكني) ريشه در ساختار سياست هاي كشاورزي آمريكا دارد»، مؤسسه پژوهش هاي برنامه ريزي و اقتصاد كشاورزي، وزارت جهاد كشاورزي، ۱۳۸۲ ص ۱۰
۴- بررسي هزينه توليد و پيشنهاد قيمت تضميني خريد محصولات زراعي براي سال ۱۳۸۲، همان مؤسسه، ص ۱
۵- بررسي عوامل مؤثر بر توليدگندم در ايران، مجري طرح گندم، دي ماه ۸۱، ص ۱
۶- مصطفي حداد و مهناز ربيعي، مزيت نسبي محصول گندم در استان هاي كشور، مؤسسه پژوهش هاي برنامه ريزي و اقتصاد كشاورزي، وزارت جهاد كشاورزي ۱۳۷۷، ص ۲۰
۷- مجموعه قوانين و مقررات كشاورزي ۱۳۰۲ تا ۱۳۷۴، چاپ دوم، معاونت امور حقوقي، امور مجلس و اطلاع رساني كشاورزي ۱۳۷۵، ص ۴۶۶.
جدول ۱: مقايسه روند قيمت خريد تضميني، قيمت متوسط بازار و قيمت داخلي گندم طي سال هاي ۱۳۸۲-۱۳۶۹
(ريال)
|
اختلاف قيمت بازار با تضميني
|
قيمت واقعي گندم
|
شاخص بهاي عمده فروشي
|
متوسط قيمت بازار
|
قيمت خريد تضميني
|
سال
|
|
۳/۳-
|
۱۰۰
|
۱۰۰
|
۳/۱۰۳
|
۱۰۰
|
۱۳۶۹
|
|
۲/۶-
|
۷/۱۰۲
|
۶/۱۲۶
|
۲/۱۳۶
|
۱۳۰
|
۱۳۷۰
|
|
۱/۹-
|
۹/۸۲
|
۹/ ۱۶۸
|
۱/۱۴۹
|
۱۴۰
|
۱۳۷۱
|
|
۴/۰-
|
۳/۱۰۶
|
۷/ ۲۱۱
|
۴/۲۲۵
|
۲۲۵
|
۱۳۷۲
|
|
۹/۵-
|
۳/۸۶
|
۴/ ۳۰۱
|
۹/۲۶۵
|
۲۶۰
|
۱۳۷۳
|
|
۵/۰-
|
۴/۶۸
|
۷/۴۸۲
|
۵/۳۳۰
|
۳۳۰
|
۱۳۷۴
|
|
۶/ ۱۱-
|
۹/۶۷
|
۶۰۴
|
۶/ ۴۲۱
|
۴۱۰
|
۱۳۷۵
|
|
۶/۴-
|
۳/۷۲
|
۶/۶۶۳
|
۶/۴۸۴
|
۴۸۰
|
۱۳۷۶
|
|
۵/۳
|
۵/۷۷
|
۳/۷۷۴
|
۵/۵۹۶
|
۶۰۰
|
۱۳۷۷
|
|
۰
|
۹/۶۹
|
۸/ ۹۶۱
|
۶۷۲
|
۶۷۲
|
۱۳۷۸
|
|
۴/۰-
|
۳/۷۹
|
۱۵/۱۱۰۴
|
۴/۸۷۵
|
۸۷۵
|
۱۳۷۹
|
|
۴/ ۱
|
۵/۹۰
|
۴۶/۱۱۶۰
|
۶/۱۰۴۸
|
۱۰۵۰
|
۱۳۸۰
|
|
-
|
۱/۱۰۲
|
۱۲۷۳
|
-
|
۱۳۰۰
|
۱۳۸۱
|
|
-
|
۴/۱۰۶
|
۵/۱۴۱۰
|
-
|
۱۵۰۰
|
۱۳۸۲
|
|
مأخذ: وزارت جهاد كشاورزي، بانك مركزي و مركز آمار ايران
