محمدعلي توحيد
خصوصي سازي، سياست حاكم بر انديشه اقتصادي امروز است. بيش از دو دهه، از رواج اين تفكر در جهان مي گذرد.
در دهه ۹۰ سياست گذاران اقتصادي دركشورهاي مختلف جهان به صورت فراگير به اجراي اين سياست روي آوردند.
سازمان ها و نهادهاي بين المللي فعال در زمينه اقتصاد، از جمله صندوق بين المللي پول و بانك جهاني، خصوصي سازي را، راهكاري اصلي براي اصلاح ساختار اقتصادي كشورهاي بحران زده و رفع مشكلات مالي آن ها، پيشنهاد كردند.
خصوصي سازي با اتكا به نفع شخصي و مالكيت فردي و ايجاد بنگاه هاي بزرگ اقتصادي توسعه و رفاه، گروه هاي اجتماعي را هدف گرفته است. نخستين اصل براي اقبال عمومي به خصوصي سازي، احترام به مالكيت و نفع شخصي است. بر اين اساس، امنيت و ساز و كارهاي تضمين كننده حفظ حقوق و امنيت فردي، در اين زمينه از مهمترين عوامل به شمار مي آيد.
نفع شخصي شرايطي فراهم مي كند تا افراد همه خلاقيت و توانايي هاي خويش را براي كسب سود بكار گيرند و اين امر به كارآمدي اقتصادي و در نهايت افزايش درآمدهاي دولت از كسب ماليات منجر مي شود. توسعه نظام اقتصادي متكي بر بازار، به افزايش سرمايه گذاري و رشد و توسعه بنگاه هاي اقتصادي موجود مي انجامد، افزون بر آن، تحقق سرمايه گذاري هاي جديد، براساس خلاقيت هاي نوين متكي بر نيازهاي موردنياز و ضروري جامعه مي شود و سرانجام از اين رهگذر، منافع اغلب افراد جامعه تأمين مي شود.
با اين تفكر، خصوصي سازي نه بر سياست هاي كلان ،بلكه بر جزيي ترين امور اقتصادي در بنگاه اقتصادي متكي است.
تا زماني كه رقابت به عنوان يك اصل پذيرفته شده همراه مبارزه با انحصار در اقتصاد جاري نشود، نمي توان به موفق بودن سياست هاي خصوصي سازي اميدوار بود.خصوصي سازي به منزله يك تفكر اقتصادي از دهه گذشته در ايران رواج يافت، اما هنوز در مسير آن فراز و نشيب هاي مختلفي وجود دارد.
در سال ۷۰، در نخستين مرحله خصوصي سازي، فروش سهام شركت هاي دولتي آغاز شد. براساس برخي آمارها در اين دوره، ۲۶۵ ميليارد ريال از نهادهاي دولتي به بخش خصوصي واگذار شده است. ميزان واگذاري مايملك دولتي در يك دوره يازده ساله يعني تا سال ۸۱ به ۳۱۳۱ ميليارد ريال رسيد.
به اعتقاد برخي كارشناسان، خصوصي سازي در ايران در اين دوره موفق نبوده است. تشكيل نشدن شركت هاي مادر تخصصي، نبود سازوكارهاي مناسب براي قيمت گذاري مايملك دولتي، همكاري نكردن برخي مسئولان دولتي با برنامه هاي خصوصي سازي، اصلاح نشدن ساختار نهادهاي عرضه شده براي ايجاد جاذبه سرمايه گذاري، مناسب نبودن فضاي جامعه براي سرمايه گذاري بخش خصوصي به دليل نبود ثبات سياسي، و در نهايت عدم وجود يك اراده واقعي و متكي بر اقتصاد بازار آزاد، از جمله دلايلي است كه مدعيان عدم موفقيت اين سياست ها عنوان مي كنند.
از سوي ديگر برخي بر اين باورند كه خصوصي سازي در ايران بايد آرام و تدريجي صورت پذيرد، و از همين رو، روند آن را سريع ارزيابي مي كنند. طرفداران اين ديدگاه نيز بيش از هر چيز بر پيامدهاي اجتماعي ناشي از بيكاري پس از خصوصي سازي مايملك دولتي تأكيد مي كنند و اجراي طرح هاي حمايتي و فراگير و تأمين اجتماعي را ضروري مي دانند.
علاوه بر اين، منتقدان، نگرانند با خصوصي سازي شتابزده طبقه جديدي از سرمايه سالاران با ايجاد انحصار، ساختار جديد و مشابه ساختار اقتصادي دولتي تحت عنوان خصوصي تشكيل شود.
آنچه مسلم است خصوصي سازي يك فرايند مادي صرف نيست؛ فراهم بودن شرايط ذهني براي اجراي طرح هاي خصوصي سازي در جامعه از پيش زمينه هاي لازم است.
همه افراد جامعه بايد به نتيجه بخش بودن و ضرورت اتكا به فعاليت و خلاقيت فردي اعتقاد داشته باشند تا سياست هاي خصوصي سازي به معني واقعي موفق شود.
در واقع خصوصي سازي انتقال مالكيت يك تأسيسات مادي از دولت به يك فرد نيست. خصوصي سازي اعتقاد به تأييد و اهميت فعاليت و خلاقيت فردي براي كسب سود و نفع شخصي است. مشاركت عمومي قشرهاي جامعه در فرايندهايي كه منافع آنان را تأمين مي كند مي تواند خصوصي سازي را عملي سازد. تا زماني كه بخش هاي بزرگي از مردم به اين امر اعتقاد نداشته باشند و اين تفكر بر جريان زندگي روزمره آنان حاكم نباشد سياست هاي خصوصي سازي موفق نخواهد بود.
در واقع خصوصي سازي يك كالا و يا يك ساختار تزئيني نيست كه آن را در اقتصاد يك كشور ايجاد كنيم، خصوصي سازي يعني كارآمدي اقتصادي و بالا رفتن كميت و كيفيت توليد، خدمات و فرايندهاي اقتصادي و افزايش بهره وري در نهادهاي گوناگون اقتصادي و در نهايت رشد توليد ناخالص ملي.
اقتصاد دولتي
در حال حاضر، حدود ۷۰ درصد توليد ناخالص ملي ايران تحت كنترل دولت است و سهم دولت از هزينه هاي بودجه جاري كشور ۸۰ درصد است. اين آمارها از فربهي دولت حكايت دارد. اين دولت بزرگ حاصل سياست هايي است كه طي نيم قرن از سوي غرب طراحي و براي نوسازي جوامع گوناگون اجرا شد. سياست هايي كه بيش از هر چيز بر حمايت مالي دولت ها از توده هاي بيشتري از مردم متكي بود.
اين سياست ها كه براي مقابله با بلوك شرق و رشد ايدئولوژي كمونيستي طراحي شده بود براي ربودن ميدان از دست رقيب بيش از آنكه متكي بر ديدگاه هاي غرب باشد ،متكي بر ديدگاه هاي سوسياليستي و چپ گرايانه بود. پرداخت سوبسيد، سازمان هاي عريض و طويل دولتي با تعداد بي شماري كارگر كه تنها حقوق دريافت مي كنند و مديران آن تنها براساس روابط و ضوابط تعيين مي شوند؛ از دست آوردهاي اين سياست هاست. برخي از دولت ها اين سياست ها را دقيق و صحيح اجرا كرده و دست آوردهاي بهتري داشته اند و برخي دست آوردها ناكارآمدبوده است .
اما همه اين دولت ها، بزرگ و فربه بوده اند. در ايران پس از انقلاب اسلامي، سياست دولتي سازي با شدت بيشتري پيگيري شد و برخي نهادها كه پيش از اين خصوصي بودند نيز دولتي شدند.
اين اقدام، سهم دولت را از اقتصاد در ۲۰ سال گذشته افزايش داد و دولت بيش از پيش فربه گرديد. حال تغيير اين روند كاري دشوار است و صرف وقت و نيروي بيشتري را طلب مي كند.
بيمه و بانك
از جمله نهادهايي كه پس از انقلاب و به اصرار دولت موقت و خصوصا آن وزرايي كه وابسته به نهضت آزادي بودند، به حوزه دولت و نهادهاي دولتي پيوست، شركت هاي بيمه و بانك بود.
براساس قانون برنامه سوم توسعه، دولت به خصوصي سازي موظف شده است. اما در مدت چهار سال گذشته، هرچند در راه آزادسازي فعاليت هاي خصوصي در بخش بانك و بيمه گام هايي برداشته شده، ولي هنوز انحصار نهادهاي بانكي و بيمه اي دولتي از اين بازار حذف نشده است.
اقدام دولت براي واگذاري برخي شركت هاي بيمه و بانك با مخالفت نهادهاي قانوني مواجه شده و روند پيوستن اين نهادها به بخش خصوصي متوقف شده است. يكي از دلايل اصلي ضرورت خصوصي شدن بانك ها و بيمه هاي دولتي، حذف انحصار بانك ها و بيمه هاي دولتي است. با وجود بانك ها و بيمه هاي دولتي كه سهم بزرگي از مبادلات مالي اين نهادها را در شرايط امروز به خود اختصاص داده اند،رقيبان خصوصي آن ها امكان رقابت در اين بازار را نخواهند داشت.اگرچه به دليل حاكم بودن دولت بر بانك ها و بيمه هاي بزرگ كشور، حجم و توان مالي اين بازار نيز بسيار كوچك تر از توان بالفعل و بالقوه آن است، اما با توجه به نبود اطمينان كافي از اراده دولت از خصوصي سازي و رفع انحصار از اين بازار بخش خصوصي داخلي و خارجي گام هاي اوليه را براي حضور در اين بازار با همه توان بر نخواهد داشت. علاوه بر اين، يكي از ضرورت هاي پيشرفت و موفقيت سياست هاي خصوصي سازي در هر كشور، وجود نهادهاي بانكي و بيمه اي قدرتمند و كارآمد است.
بانك و بيمه در واقع پيش نياز رشد و توسعه سرمايه گذاري است.در هفته هاي اخير، دولت لايحه اي براي اصلاح قانون برنامه سوم با قيد يك فوريت به مجلس شوراي اسلامي تقديم كرد كه در جهت چنين اقدامي بود.
نمايندگان مجلس شوراي اسلامي به يك فوريت لايحه استفساريه ماده (۱۱) قانون برنامه سوم توسعه رأي مثبت دادند.
دولت در اين لايحه از مجلس استفساريه كرده است كه آيا استثناي ماده (۱۱) قانون برنامه سوم توسعه در مورد بانكها و مؤسسات اعتباري و شركت هاي بيمه موجود ناظر به سهام شركتهاي وابسته به بانكهاو مؤسسات اعتباري و شركت هاي بيمه دولتي موجود است و واگذاري سهام دولت در بانكها و مؤسسات اعتباري و بيمه دولتي به استناد صدر ماده يادشده مجاز است و يا اينكه نظر مجلس بر اين بوده كه سهام دولت در بانكها و مؤسسات اعتباري و شركتهاي بيمه نيز جزء مستثنيات ماده يادشده و تبصره (۲) آن است؟
در ماده ۱۱ قانون برنامه سوم توسعه سهام متعلق به وزارتخانه ها، مؤسسه هاي دولتي، شركت هاي دولتي موضوع ماده (۴) قانون محاسبات عمومي كشور مصوب ۱/۶/۱۳۶۶ و اصلاحات بعدي و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت و ساير شركتهايي كه بيش از ۵۰ درصد سرمايه و يا سهام آنها منفردا يا مشتركاً متعلق به وزارتخانه ها، مؤسسات دولتي و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت كه شمول قوانين و مقررات عمومي به آنها مستلزم ذكر نام يا تصريح نام است كه در اين ماده بيان شده مشمول مقررات اين فصل خواهند بود.»
براساس تبصره (۲) اين ماده، مشاركت و سرمايه گذاري بانكها، شركتهاي بيمه و مؤسسات اعتباري در شركتها، از شمول مقررات اين فصل مستثني است.
طهماسب مظاهري وزير امور اقتصادي و دارايي در اين لايحه براي رفع تفسير دوگانه ديوان عدالت اداري و دفتر حقوقي رياست جمهوري ارائه شده است. به گفته وي در اين ماده پيش بيني شده است كه دولت چگونه بعد از پيشنهاد دستگاه هاي مربوط، تأييد هيأت واگذاري و تصويب هيأت وزيران، شركت هاي دولتي را به بخش خصوصي واگذار كند.وي با بيان اينكه براي اين كار ابتدا بايد سهام زمان بندي و نحوه فروش اين شركت ها از طريق بورس يا مزايده اعلام شود، گفت: پس از اين مرحله، سهام شركت هاي دولتي مشخص شده از طريق سازمان خصوصي سازي فروخته مي شود.
وزير امور اقتصادي و دارايي شركت هايي را كه سهام آنها متعلق به شركتهاي بيمه و بانك هاست، از اين قاعده مستثني دانست و افزود: چون بخش اصلي سرمايه بانك ها و بيمه ها به مردم تعلق دارد شركت هايي كه سهام آنها متعلق به شركتهاي بيمه و بانك هاست، دولتي محسوب نمي شود.
مظاهري به اختلاف نظر دفتر حقوقي رياست جمهوري و ديوان عدالت اداري در اين زمينه اشاره و تصريح كرد: براساس ماده ۱۱ برنامه سوم توسعه، برخي از حقوقدانان ديوان عدالت اداري معتقدند كه اصولاً سهام شركت هاي بيمه و بانكها نبايد فروخته شود، اما دفتر حقوقي رياست جمهوري، دفتر قوانين مجلس و وزارت امور اقتصادي و دارايي معتقدند استثنايي كه در ماده ۱۱ برنامه سوم توسعه مشخص شده براي شركتهاي وابسته به بيمه ها و بانك هاست.
مظاهري ،هدف از ارائه اين لايحه را به مجلس رسيدن به تفسيري واحد در اين باره ذكر كرد و گفت: اين قضيه مي بايست زودتر مشخص مي شد و به همين دليل آن را با يك فوريت به مجلس داديم كه فوريت آن نيز به تصويب رسيد.وي تاكيد كردباتوجه به مهلت حقوقي دوماهه اي كه ديوان عدالت اداري دراين زمينه داده است ، ما اين مسئله را ازمجلس استفساريه كرده ايم .
«بهيار سليماني» نماينده مردم كنگاور در مخالفت بافوريت اين لايحه در سخناني اظهار داشت : مي توان سهام بانكها را فروخت و بانكها راخصوصي كرد به جز بانك ملي .
«رجبعلي مزروعي» نماينده مردم اصفهان نيز در موافقت با فوريت اين لايحه گفت : وزارت امور اقتصادي و دارايي به عنوان مجري خصوصي سازي براي عرضه سهام بانك رفاه كارگران در حال اقدام است، ولي ديوان عدالت اداري مي گويد نمي توانيد اين كار را انجام دهيد و مهلتي دوماهه دراين زمينه داده است . پس از سخنان مخالف و موافق ، راي گيري درمورد فوريت اين لايحه انجام شد ونمايندگان به يك فوريت آن راي مثبت دادند.
ناتواني بخش خصوصي
با تصويب يك فوريت اين لايحه دولت، علاوه بر اين كه اميد به تسريع در خصوصي سازي و حذف انحصار در بازار بيمه و بانك كشور افزايش يافت، زمينه جذب سرمايه هاي بيشتر و رشد اندوخته مالي در بخش صنعت بيمه و بانكداري در كشور نيز فراهم مي شود.
برخي بر اين باورند كه بخش خصوصي در ايران ناتوان و غيركارآمد است اما در واقع اين ناكارآمدي به دليل نامناسب بودن فضاي سرمايه گذاري در كشور است. چرا كه به طور طبيعي بخش خصوصي در ايران وجود دارد و فعال است؛ اما بخش اعظم اين فعاليت ها زيرزميني و در خارج از چارچوب هاي معمول و جاري اقتصادي صورت مي گيرد. در اين زمينه يك عضو كميسيون برنامه و بودجه مجلس شوراي اسلامي گفت: بخشي از بودجه امسال كشور براساس پيش بيني ها بايد از محل فروش شركت هاي دولتي محقق مي شد كه اين امر به دليل بروز برخي مشكلات و توانايي پايين بخش خصوصي تاكنون تحقق نيافته است.
«شهربانو اماني» در گفت و گو با خبرنگار ايرنا، تأسيس سازمان خصوصي سازي را ناشي از نگراني هاي دولت براي اجراي درست و دقيق قوانين خصوصي سازي در كشور ذكر و اضافه كرد: وزارتخانه ها تاكنون استقبال خوبي براي واگذاري شركت هاي وابسته خود به بخش خصوصي انجام نداده اند.
اما روند خصوصي سازي، روندي پيوسته و هماهنگ است. اجراي دقيق و صحيح آن نياز به هماهنگي و همكاري همه نهادها دارد و تحقق عملي آن، با اراده قوي و عزم راسخ دولت ميسر است.
بخش خصوصي به دنبال نفع شخصي است و سرمايه خود را در جايي سرمايه گذاري مي كند كه در زمان كوتاهتر سود بيشتري به دست آورد. به طور قطع سرمايه داران ايراني از اندوخته پولي مناسب برخوردارند، اما تا زماني كه شرايط سرمايه گذاري در كشور فراهم نشود و تحولات سياسي و اقتصادي و اجتماعي كشور از ثبات و پايداري كافي برخوردار نشود سرمايه هاي خود را در بخش هاي مختلف اقتصاد كشور به كار نخواهند گرفت.
شرايط و كيفيت خصوصي سازي در هر كشور به طور قطع متفاوت است. در ايران، خصوصي سازي در سال هاي اخير و پس از سال ۷۹ از سرعت بهتري برخوردار بوده و در اين زمينه گام هاي مثبتي برداشته شده است. يكسان سازي نرخ ارز، تعرفه اي كردن بازرگاني، كاستن از مقررات دولتي براي كاهش بوروكراسي، حذف رانت و حركت به سوي اقتصاد آزاد از جمله اين گام ها است. اما شرايط سياسي و اجتماعي هنوز به اصلاحات بيشتري نياز دارد.
بايد شرايط به گونه اي تغيير كند كه سرمايه بيشترين بهره وري را داشته باشد و دولت تا حد ممكن كوچك شود. علاوه بر اين، كاهش وابستگي دولت به نفت و افزايش نقش درآمدهاي نفتي در سرمايه گذاري هاي عمراني مي تواند در جذب سرمايه هاي بخش خصوصي مؤثر باشد. يكي از گام هاي اصلي در راه خصوصي سازي ايجاد فضاي فعاليت سرمايه هاي سرمايه داران در بخش بانك و بيمه است كه خود، زمينه ساز سرمايه گذاري در ديگر بخش هاي اقتصادي است.
