Hamshahri Newspaper

گفت و گو : دكتر عليرضا سلطاني

اشاره: لايحه بودجه سال ۸۳ كه تصوير كلي اقتصاد كشور را در سال آينده در قالب اقتصاد كلان شكل مي دهد، در مجلس شوراي اسلامي در حال بررسي است. كند و كاو در سازوكار بودجه ريزي كشور كه به اعتقاد بسياري از كارشناسان ضعف اصلي هر لايحه بودجه دولتي در ايران است در گفت و گو با دكتر جواد فرشباف ماهريان رئيس سازمان مديريت و برنامه ريزي استان تهران پي جويي شده است.
* به نظر شما بودجه ريزي در ايران با توجه به تئوريهاي مديريت سيستم ها و برنامه ريزي تا چه حدي مدرن و منطبق با شرايط اقتصادي كشور است؟
- بحث بودجه ريزي در ايران، نوسانات مختلفي را گذرانده. طي تاريخ ۵۵ ساله اي كه درواقع كشور ما داراي حالت نظام برنامه اي شده، برنامه ريزي فراز و نشيب هاي زيادي را گذرانده است. اصلي ترين فراز و نشيب اين گونه بود كه در ابتدا درواقع بودجه ها، صرفاً براي عمران و آباداني در اختيار دولت قرار مي گرفته و بعداً با بهبود وضعيت درآمد هاي نفتي از سال ۱۳۵۳ ساير هزينه هايي كه حتي منطق اقتصادي حكم نمي كرد كه اينها بر گردن دولت باشد، دولت وظيفه تأمين منابع آن را برعهده گرفت و اين روند ادامه پيدا كرده است؛ به طوري كه الان ما شايد بتوانيم بگوئيم كه تركيب عمراني و جاري بودجه به شدت به طرف هزينه هاي جاري دستگاه اجرايي كه يك تشكيلات گسترده و وسيع دولتي را به بار آورده حركت كرده و اعتباراتي كه براي تأمين سرمايه گذاري ها شده. شايد بيشتر از ۲۵ درصد و ۳۰ درصد در تركيب بودجه اي نقش ندارند. اگر واقع قضيه را بخواهيم درنظر بگيريم قسمت اعظمي از اين درآمدها به عنوان هزينه هاي جاري براي پرداخت حقوق و مزايا در دستگاه هاي اجرايي دولتي داده مي شود. تداوم اين روند الان شرايطي ايجاد كرده كه خود دولت در تأمين هزينه هاي بودجه هاي جاري واقعاً مانده است. الان تركيب درآمدها در حالتي است كه حدود ۲۴ درصد از درآمدهاي دولت را ماليات تشكيل مي دهد. برخلاف تركيبي كه اكثر كشورهاي دنيا قسمت اعظمي از هزينه هاي دولتي خودشان را از ماليات تأمين مي كنند. البته در خيلي از كشورهاي مختلف دنيا آنقدر بدنه دولت و تركيب دولت بزرگ نيست. در بعضي از كشورهايي كه قبلاً سوسياليستي بودند و يا اصلاً نظام سوسياليستي را در كشور خودشان دارند، باز هم حجم دولتشان مثلاً حداكثر ۵۰ درصد و يا ۵۵ درصد توليد ناخالص داخلي است. ولي طبق آخرين گزارشها، در ايران حداقل ۷۰ درصد از توليد ناخالص داخلي را، مديريتش را و هزينه هايش را بخش دولتي دارد انجام مي دهد. در حالي كه در كشورهاي مختلف اين ميانگين ۳۰ درصد است. هم دولت هايشان از يك طرف كوچك است و هم نقش ماليات آنقدر بالا است كه يك تركيب نسبتاً بهينه اي را به وجود آورده است. با اين حساب، ايران از لحاظ تركيب هزينه هاي دولتي ۵/۲ برابر بزرگتر از متوسط جهاني است. طبيعي است كه تأمين چنين هزينه اي يكي از دغدغه هاي اصلي خود دولت مي شود كه اول حقوق و مزاياي كاركنان را تأمين بكند و بعد هزينه رفاه عمومي كه بر عهده اوست. درواقع به جاي اينكه دولت به نوعي آن وظايف اصلي خودش را انجام بدهد. الان اول ابتدا، تأمين منابع مالي خودش را مي كند و بعد اگر چيزي باقي ماند براي ساير هزينه هايش در نظر مي گيرد. يك بحث ديگري در مورد تركيب درآمدها وجود درآمدهاي حاصل از نفت است. بيش از ۵۰ درصد درآمدهاي دولت ناشي از درآمدهاي نفت است. بقيه منابع هم اوراق مشاركت و فروش ارز و غيره است كه خيلي از اينها هم باز منعكس از درآمدهاي نفتي است.
به نظر من تركيب هزينه درآمدها به مرحله اي رسيده كه اصلاً انطباقي با تئوريها و روشهاي نوين برنامه ريزي ندارد. درست است كه در سال ۸۰ مجلس، دولت را مكلف كرد كه نظام بودجه ريزي نويني را به جاي روش هاي بودجه ريزي سنتي ايجاد كند و در اين زمينه مطالعات و تحقيقاتي انجام شد. از لحاظ شكلي، تقسيم بندي منابع براساس روش بودجه ريزي نوين در حال انجام است. ولي اين روش بودجه ريزي نوين زماني مي تواند نهادينه شود كه بودجه ريزي عملياتي در همه دستگاه هاي اجرايي به اجرا گذاشته بشود. مثلاً وزارت راه و ترابري كه وظيفه سياست گذاري بخش حمل و نقل كشوري را دارد. براي يك امر سياست گذاري چقدر بايد هزينه كند؟ شايد بنا به شرايط توسعه نيافتگي بعضي از هزينه ها بر دولت تحميل بشود. اشكال هم ندارد ولي بايد دقيقاً براساس انجام عمليات و در وزارت خانه براساس شرح وظايف منابع تخصيص پيدا بكند. اگر چنين چيزي بتواند اتفاق بيافتد، ما مي توانيم بگوئيم كه سازمان تشكيلاتي بودجه ريزي نوين را توانستيم تحقق بدهيم. اگر نباشد، ما صرفاً در قالب نوشتاري و در قالب جداولي كه تفكيك مي كنيم، يك تعداد از هزينه هايمان را سرمايه حساب مي كنيم، يك تعداد از هزينه هايمان را هزينه اي حساب مي كنيم و ديگر عملياتي كار نمي كنيم. خود به خود ما عملاً روش بودجه ريزي سنتي را داريم ادامه مي دهيم و واقعاً به شكل بودجه ريزي نوين صورت نگرفته است.
در روش هاي بودجه ريزي-چه سنتي چه نوين- بيشتر بحث كارآمدي و بهره وري بودجه است. يعني ما بايستي كه به يك جايي برسيم؛ از هر روشي كه مي خواهيم استفاده بكنيم. آيا نظام بودجه ريزي ما كارآمد عمل مي كند، يعني مي تواند آن وظايف تحقق شده را سازمان بدهد؟ اگر انجام داديم خود به خود روشي تكنيكي است. كشورهاي ديگر هم همين را دارد انجام مي دهد.
* بخش قابل توجهي از مشكلات اقتصاد ايران به برنامه ريزي برمي گردد اما آيا واقعاً به نظر شما همه مشكلات اقتصاد ايران برنامه ريزي است؟ به نظر مي رسد مديريت سيستم و اجراي برنامه ها هم در اين زمينه بايد مورد توجه قرار بگيرند. علاوه اين مديريت و برنامه ريزي به الزامات ديگري نيز نيازمند است و بايد در واقع بستر هاي اين متغيرها هم فراهم شود.

- از ديدگاه توسعه اگر توسعه را تغيير تمدني بدانيم كه منجر به استقرار نهادهاي بهينه براي ساماندهي حركت توسعه تلقي كنيم و در اين راستا كارمزدهايي را به دولت براي مديريت توسعه در نظر بگيريم ايران اقتصادش از لحاظ زيربنايي به مراحلي رسيده كه آماده خيز اقتصادي باشد. بحثي كه وجود دارد اين است كه چه نوع سازماندهي و مديريتي در اين مرحله خيز لازم است كه اقتصاد ايران را به مدارهاي توسعه يافتگي برساند. چون بسياري از كشورهايي كه توانسته اند واقعاً اين فرايند را بگذرانند و از اين مرحله گذر به مدارهاي توسعه برسند، دولت هاي مقتدر و توسعه گرا داشته اند كه مشوق و حركت دهنده بودند. به نظر من به بحث مديريت در اقتصاد ايران خيلي بها داده نشده است. به تبع آن سازمان مديريت و برنامه ريزي نيز متأسفانه نتوانسته است سازماندهي مناسبي را براي اين بافت مديريتي كه با ساختارهاي سنتي شكل گرفته انجام دهد.
عملاً اينگونه شده كه نظام سنتي وزارتخانه اي و بخش نگري بر نظام هاي برنامه اي حاكم شده و سازمان مديريت آن وظايف ذاتي و واقعي خودش را نتوانسته آن طوري كه در برنامه هاي توسعه مي خواسته تحقق بدهد.
در برنامه سوم قرار بر اين بود كه بتوانيم از اين تشكيلات بخشي نگر وزارتخانه هاي مختلف ۵ درصد نيروي انساني را تعديل بكنيم. براساس آخرين گزارشي كه برنامه سوم ارائه كرده، ضمن اين كه اين ميزان كاهش پيدا نكرد بلكه ۳ درصد هم با تمام كنترل ها افزايش پيدا كرده. اين خود نشان مي دهد كه بافت سنتي و ساختاري درون بخش هاي وزارتخانه ها حاكم است. بنابر اين جراحي هاي اساسي بايستي در سيستم دولتي و حتي نظام برنامه ريزي صورت بگيرد كه ذهن ها را معطوف بكند به كارآمدي نظام. شاخص هاي مديريت توانايي افزايش بازدهي را مي توانند به وجود بياورند. الان ديگر دوره ساخت و ساز نيست. دوره تحول است. دوره تغيير است. دوره اعمال مديريت براي افزايش بهره وري. بانك جهاني در گزارشي كه در مورد كيفيت مديريت منتشر كرده، شاخص كيفيت دولت را به ۲ تا شاخص تقسيم كرده شاخص پاسخگويي عمومي و شاخص كيفيت مديريت. در واقع ما در شاخص كيفيت مديريت از خيلي از كشورها پايين تر هستيم. عربستان سعودي در اين شاخص ۹/۴۷ است. كشور ما ۷/۲۹ است. مصر ۹/۳۷ است. ميانگين كشورهايي كه با درآمد پايين و متوسط هستند در دنيا شاخص كيفيت مديريتشان ۲/۴۱ است؛ در حالي كه ايران ۷/۲۹ است. اين نشان مي دهد كه واقعاً در پارامترهاي همين شاخص كيفيت مديريت را اگر حساب بكنيد. حدود ۱۰ شاخص ذهني و عيني وجود دارد.
* بخش عمده اي از مشكلات اقتصادي كشور به ماهيت برنامه ريزي در ابعاد مختلف باز مي گردد. به نظر مي رسد كه در فرايند بودجه ريزي ما از روندهاي تجربه شده نوين عقب باشيم. شايد بخش عمده اين مشكل به ناسازگاري منطقي بين بودجه ريزي و برنامه ريزي ميان مدت و بلند مدت مربوط باشد. به نظر شما چگونه مي توان اين دو متغير را با همديگر سازگار كرد به گونه اي كه رابطه اي تكميلي بين آنها باشد؟
- به نظر من از ابتدا بايد ساختار فكري ما عوض شود. تا در تنظيم بودجه هاي سالانه دچار بررسي هاي خاص نشويم. ما مثلاً يك برنامه ۵ ساله تدوين مي كنيم. منطق اين گونه است كه بودجه هاي سالانه دقيقاً در قالب برنامه هاي ۵ ساله تحقق پيدا مي كند. اگر در برنامه هاي كوتاه مدت و بلند مدت نگرش اصلاح ساختار و نگرش تجديدنظركنندگي نسبت به شرايطي نداشته باشيم، در بالا بردن كيفيت بودجه ريزي ره به جايي نخواهيم برد. شايد اين هم بهتر است حساسيتي كه براي تنظيم بودجه ۸۳ صورت مي گيرد، براي تنظيم برنامه به كار ببريم. در واقع با ذهنيت هاي پاسخگوگرا برنامه ها را تنظيم بكنيم. درست است كه اصلاحات يك سال به تأخير مي افتد اما به نظر من اشكالي ندارد كه ما تفكرمان را درست كنيم. اصلاح ساختارهايمان را در تنظيم برنامه هايمان ببينيم و بعد بودجه را متناسب با آن ساختار تنظيم بكنيم.
در سال ۸۲ خود را موظف كرده بوديم سهم درآمدهاي مالياتي مان افزايش پيدا بكند، با افزايش در مثلاً واردات خودرو. ولي تنش ها بين وزارتخانه هاي مربوطه، كه مشكل مديريتي است باعث شده كه اين مسأله تحقق نيابد.
در اين زمينه ما ناچار هستيم كه مجوز واردات خودرو را به تدريج بدهيم.
تأمين مالياتها در طول سال ۸۲ با مشكل روبه رو شده است. ما احتمالاً بيش از ۲۰ درصد عدم تحقق درآمدهاي مالياتي را داريم. لايحه بودجه سال ۸۳ سهم مالياتها از۱۹ درصد به ۲۱ درصد رسيده است .پرواضح است كه امكان تحقق آن مقدور نخواهد بود. بنابراين يعني من اعتقاد دارم كه ما خيلي نبايد روي بحث بودجه مانور بدهيم و يا اصلاح ساختار را از بودجه انتظار داشته باشيم. به نظر من ما بايد انتظار اصلاح ساختار را از برنامه ها داشته باشيم. حتي بودجه را هم خيلي عميق بررسي نكنيم. بودجه را مطابق با چارچوب برنامه مديريت كنيم. اين احتمالاً ما را به مقصد خواهد رساند.
اين به نظر من كسري و يا عدم تحقق در آمدها- خب حالا اسمش را عدم تحقق درآمدها مي گذارند- قطعاً به نظر من در سال هاي آينده هم ادامه پيدا خواهد كرد. چرا؟ چون ما ساختار مالياتي مان را سازماندهي و مديريت نكرديم براي تأمين منابع مالي آن. به اين صورت در سال ۸۳ هم با مشكل روبه رو مي شويم. در تنظيم برنامه چهارم دنبال يك راهكاري بوديم كه وزارتخانه ها و تشكيلات دولتي را پاسخگو بكند در مقابل وظايفي كه دارند. ما وظايف را تنظيم كرديم. مشكلي كه وجود دارد اين است كه بودجه اي در اختيار وزارتخانه اي قرار مي گيرد اما در قبال اين بودجه پاسخگويي براي هزينه وجود ندارد. براي حل اين مشكل در برنامه چهارم قرار شد هر بخش سند توسعه تنظيم شود. يعني وزارتخانه ها با سازمان مديريت قرارداد مي بندند. با اين كار وزارتخانه ها و بخشها در قبال اعتباراتي كه مي گيرند، برنامه مي دهند و در پايان موعد زماني خاص بايد جوابگو باشند.
در مورد هر استاني قرار شده كه هر استاني سند توسعه داشته باشد. در واقع اهداف ۵ساله، ميزان منابعي كه دولت و منابعي كه در خود استان تأمين مي شود، مشخص باشد. استانداران براساس اين برنامه تعيين شوند. يعني در واقع مشخص بشود كه آيا استاندار كه حكم مي گيرد و براساس برنامه اي خاص فعاليت كند. به نظر من اگر ما در سيستم برنامه ريزي متغير پاسخگويي وجود داشته باشد، آن وقت آن بودجه اي كه بر مبناي اين برنامه مي شود، كاملاً حالت عملياتي پيدا مي كند و دستگاه اجرايي همان سال اول مشخص مي شود كه آيا اين مي تواند تحقق اهداف دولت را در طي ۵ ساله داشته باشد يا نه؟ اگر نداشته باشد طبيعي است كه مجلس، ارگان ها، رسانه هاي فراگير مي توانند مسئولين امر را مورد بازخواست قرار بدهند و در چنين شرايطي مي توانيم ارزيابي منطقي از عملكرد هاي بودجه سالانه داشته باشيم.
* آيا اين به معني تمركز زدايي در بودجه ريزي نيست؟
-يك بخش از موضوع در اين سياست گذاري ها دنبال اين قضيه است. يعني اين گونه مطرح مي كند كه ما يك مسئوليت هايي را به ستاد داديم. ستاد وظيفه برنامه ريزي، سياست گذاري و نظارت را دارد. استان ها به عنوان صف هاي اين ستاد موظف هستند كه اجرا كننده برنامه ها باشند. توسعه استاني هم در قالب همين است. به اين ترتيب به نوعي، نظام پاسخگويي سازمان مي يابد. اگر وزارتخانه هاي ما كه بر اساس مصوبه هاي شوراي عالي اداري موظف هستند كه سياست گذاري، برنامه ريزي را در مركز داشته باشند، بيش از اين در واگذاري اختيارات به استان ها مقاومت به نظر مي رسد كه اين اسناد توسعه مي تواند اسناد كيفي براي وزارتخانه ها باشد. اگر چنين كاري تحقق پيدا كند امكان پاسخگويي را مطمئناً ما خواهيم داشت.