بودجه مهمترين سند مالي دولت و بر همه شئون زندگي اقتصادي و اجتماعي و حتي فرهنگي و سياسي جامعه تاثيرگذار است .در آستانه رسيدگي نهايي به لايحه بودجه ۸۳ در مجلس شوراي اسلامي ، نگاهي به اهداف آن مي تواند در بررسي و تصويب آن و واقعي تر شدن اهدافي كه دراين لايحه طرح ريزي شده است، ياري رساند.
مركز پژوهشهاي مجلس با استفاده از توان كارشناسي خود از سال ۷۴ تاكنون به هنگام بررسي لايحه بودجه كل كشور مجموعه گزارشهايي را تهيه و در اختيار نمايندگان قرار مي دهد. از سال گذشته با توجه به ضروريات حاكم بر نحوه بررسي لايحه بودجه، تغيير و تحولاتي در اين خصوص صورت گرفت تا از يك سو امكان بررسي متغيرهاي بودجه اي امكان پذير باشد و از سوي ديگر گزارشهاي مكتوب به گزارشهاي صرفا بودجه اي معطوف شود. آنچه در پي مي آيد گزيده اي از تحليل مركز پژوهشهاي مجلس در مورد لايحه بودجه ۸۳ (ويرايش اول) است.
مركز پژوهشهاي مجلس گزارش خود را در خصوص لايحه بودجه در هفت بخش تنظيم كرده كه بخش عمده اي از آن به بررسي منابع، اعتبارات و بودجه شركتهاي دولتي اختصاص يافته است.
در اين گزارش با اشاره به اهداف برنامه سوم توسعه اقتصادي در خصوص لزوم كوچك شدن دولت آمده است: در كلان ترين سطح، منابع بودجه اي در سال ۸۳ با افزايش برخاسته از عوامل غير توليدي از نظر عدالت بين نسلي جايگاه نگران كننده اي دارد و از نظر ساختاري اين بودجه برخلاف هدف هاي اعلام شده در برنامه سوم، حتي در سالهاي پاياني نتوانست در مسيري حركت كند كه به كوچك  شدن دولت منجر شود. بزرگ شدن نسبي شركت هاي دولتي نشانه مشخصي از اين وضعيت محسوب مي شود.
بنابراين گزارش، در لايحه بودجه ۸۳، سهم واگذاري دارايي هاي سرمايه اي، يعني فروش ثروت و دارايي ملي، و نيز سهم دارايي هاي مالي، يعني تأمين مالي براي بودجه، نسبت به ارقام مشابه قانون بودجه ۸۲ افزايش يافته و به ترتيب ۰۹/۱۴ درصد (در مقابل ۱۰/۱۳ درصد) و ۲۵/۷ درصد (در مقابل ۶۳/۶ درصد) رسيده است. به اين ترتيب بودجه پيشنهادي بيش از گذشته به فروش ثروت ملي و عرضه اسناد مالي (قرض گيري) بستگي پيدا كرده است.
مطابق قانون اوليه برنامه سوم توسعه سهم درآمدهاي نفتي در كل بودجه بايد در سطح ۱۲ ميليارد دلار حفظ شود كه اين مسأله با توجه به اصلاحيه برنامه سوم در سال پاياني به حدود ۱/۱۶ ميليارد دلار افزايش يافت كه خود نشان دهنده حركت بودجه ۸۳ برخلاف اهداف اوليه برنامه سوم مي باشد.
همان طور كه ذكر شد يكي از محورهاي اصلي تحليل مركز پژوهشهاي مجلس بر لايحه بودجه ۸۳ تأكيد بر نقش شركتهاي دولتي در بودجه است. در گزارش مربوط به شركتهاي دولتي، كارشناسان مركز پژوهشهاي مجلس متذكر شده اند: به رغم آن كه مقرر بوده بودجه سال ۸۳ كل كشور معادل بودجه سال ۸۲ باشد اما بودجه شركتهاي دولتي از رشدي معادل ۲۳ درصد برخوردار است.
در اين گزارش ذكر شده است كه برخي كم نمائيهاي صورت گرفته در ماده واحده مربوط به شركتهاي دولتي بودجه كل كشور را معادل ۱۰۲ هزار ميليارد ريال كمتر نشان داده است. اقلام دو بار منظور شده در ماده واحده بودجه كل كشور به جاي ۲۱ هزار و ۳۲۰ ميليارد ريال معادل ۱۲۳ هزار و ۷۷۱ ميليارد ريال منظور شده كه به عقيده مركز پژوهشهاي مجلس اين امر باعث شده تا بودجه كل كشور معادل ۱۰۲ هزار و ۴۵۱ ميليارد ريال كمتر نشان داده شود.
در خصوص بودجه شركتهاي دولتي يكي از ايرادات وارده افزايش سهم ماليات شركتهاي دولتي است كه اين مسأله باعث شده تا رسيدن به اهداف درآمدي بودجه مورد ترديد قرار گيرد. ماليات بر شركت هاي دولتي در سال ۸۳ نسبت به سال ۸۲ از رشدي معادل ۲۰ درصد حكايت مي كند و اين در حالي است كه ماليات مورد نظر در قانون بودجه ۸۲ تا پايان سال جاري تحقق نخواهد شد و اين مسأله خود از دلايل كسري بودجه در سال جاري است.
بنابر گزارش مركز پژوهشهاي مجلس هرچند بودجه شركتهاي دولتي در سال ۸۳ از رشدي معادل ۲۳ درصد حكايت مي كند اما اين ميزان براي كل منابع بودجه تنها در حد ۵/۱۰ درصد است كه اين مسأله نشان دهنده بالا رفتن سهم بودجه شركتهاي دولتي و پايين آمدن سهم بودجه عمومي در بودجه كل كشور است كه نشانه اي از جهت گيري نادرست گسترش ابعاد دولت است.
يكي از ايرادات مطرح در گزارش مركز پژوهشهاي مجلس به لايحه بودجه ۸۳ به مبحث درآمد هاي اختصاصي مي باشد. مطابق قوانين بودجه نويسي درآمد و اعتبارات هر دستگاه بايد در بخش درآمدها و هزينه هاي عمومي دولت منعكس شود كه اين اصل با توجه به رشد ۴۰ درصدي درآمدهاي اختصاصي بودجه زير سئوال است.
در گزارش مركز پژوهشهاي مجلس آمده است: برخي احكام و تبصره هاي بودجه مجوزي براي شريك كردن دستگاههاي اجرايي در منابع دولت و مجزا كردن درآمدها و اعتبارات مربوطه از درآمدها و هزينه هاي عمومي دولت تحت عنوان درآمد اختصاصي يا درآمد هزينه است و برخي احكام ديگر درباره خارج از شمول كردن اعتبارات بودجه است. به عنوان مثال در بند «ج» تبصره (۱۸) به سازمان تحقيقات كشاورزي اجازه داده شده كه درآمد ناشي از فروش دانش فني محصولات كشاورزي را جهت انجام تحقيقات كشاورزي صرف كند.
در اين گزارش ذكر شده است: هر چند سهم درآمدهاي اختصاصي در بودجه كل كشور طي سالهاي ۸۱ و ۸۲ كاهش يافت اما اين مسأله در لايحه بودجه ۸۳ ، ۷۹/۴۰ درصد افزايش نشان مي دهد كه در نوع خود رشد زيادي است و از آن جا كه منطق بودجه اي ايجاب مي كند كه مبلغ درآمدها و هزينه هاي اختصاصي در حد امكان كاهش داده شود، صعودي شدن دوباره روند اين درآمد، جهت گيري برازنده اي نيست.
براساس گزارش خبرنگار ما بخش پنجم از تحليل مركز پژوهشهاي مجلس در خصوص لايحه بودجه ۸۳ به تحليل اعتبارات بودجه اي اختصاص دارد.
بنابر گزارش مركز پژوهشهاي مجلس مجموع اعتبارات هزينه اي بودجه عمومي كشور از مبلغ ۳۶۱ هزار و ۷۷۲ ميليارد ريال در سال ۸۲ به ۴۱۴ هزار و ۴۹ ميليارد ريال در سال ۸۳ رسيده كه از رشدي معادل ۴/۱۴ درصد حكايت مي كند. به اين ترتيب نسبت هزينه هاي مزبور به كل بودجه عمومي كشور با كاهش ۶/۱ درصدي از ۹/۸۲ درصد در سال ۸۲ به ۳/۸۱ درصد در سال ۸۳ كاهش يافته است.
بنابراين گزارش، بخش عمده اعتبارات جاري مربوط به وزارتخانه هاي آموزش و پرورش، دفاع و پشتياني نيروهاي مسلح و بهداشت و درمان و آموزش پزشكي است كه وزارتخانه هاي مذكور به ترتيب ۲/۱۸ ، ۱۶ و ۸۳/۱۰ درصد و در مجموع ۵/۴۲ درصد از اعتبارات هزينه اي بودجه را به خود اختصاص داده اند.
در اين گزارش در زمينه توزيع اعتبارات هزينه اي دستگاههاي اجرايي آمده است: رشد اعتبارات هزينه اي ۱۰ دستگاه اجرايي و رديف بودجه اي بين ۶۰ تا ۱۵۰ درصد، حدود ۲۴ دستگاه و رديف بين ۲۵ تا ۵۰ درصد، ۵۱ دستگاه صفر و براي حدود ۲۳ دستگاه منفي است.
بيشترين رشد اعتبارات هزينه اي معادل ۷۱۱ درصد متعلق به پژوهشكده حمل و نقل و ارتباطات است. اعتبارات هزينه اي وزارت نيرو نيز ۹/۱۵۷ درصد رشد داشته، اما اين ميزان براي نيروي انتظامي و دادگستري به ترتيب منفي ۸/۱۵ و منفي ۵/۷ درصد است.
يكي از نكات قابل توجه در لايحه بودجه ۸۳ سهم هزينه جبران خدمات كاركنان دولت به كل هزينه هاي جاري است. به گزارش مركز پژوهشهاي مجلس اين نسبت تنها در حد ۳۵ درصد است كه طي سالهاي ۸۲ و ۸۳ ثابت است به عبارت ديگر علي رغم اينكه گفته شده رقم قابل ملاحظه اي از رشد ۵/۱۰ درصدي بودجه متعلق به افزايش حقوق و مزاياي كاركنان دولت است اما با توجه به سهم كم آن در كل هزينه هاي جاري مي توان از كم اثر بودن رشد اعتبارات فصل اول كه به جبران خدمات كاركنان دولت اختصاص دارد در كل بودجه سخن گفت. كل اعتبارات مربوط به جبران خدمات كاركنان دولت با رشدي در حدود ۸/۱۶ درصد از ۶۳ هزار و ۶۳۹ ميليارد ريال در سال ۸۲ به ۷۴ هزار و ۳۲۶ ميليارد ريال در سال ۸۳ رسيده است.
بودجه عمراني كل كشور از جمله مباحثي است كه مورد توجه كارشناسان مركز پژوهشهاي مجلس قرار گرفته است. در تحليل مركز پژوهشهاي مجلس آمده است. نسبت اعتبارات سرمايه اي به كل بودجه عمومي دولت از ۵/۱۹ درصد در سال ۸۲ به ۷/۱۸ درصد در سال ۸۳ كاهش داشته است. در اين بين اعتبار مربوط به تملك دارائيهاي سرمايه اي (در بودجه عمراني) با رشدي معادل ۶/۱۱ درصد نسبت به سال ۸۲ از مبلغ ۸۵ هزار و ۲۰۶ ميليارد ريال به مبلغ ۹۵ هزار و ۸۱ هزار ميليارد ريال افزايش يافته كه در اين ميان اعتبارات طرحهاي عمراني ملي معادل ۵۰ هزار و ۸۵۸ ميليارد و اعتبارات طرحهاي عمراني استاني معادل ۲۲ هزار و ۵۵۷ ميليارد ريال است.
بنابراين گزارش براي ۲۶۶ طرحي كه قرار بود در سال ۸۲ خاتمه يابند در سال ۸۳ اعتباري در نظر گرفته نشده كه مي تواند نشاني از اتمام آنها باشد. در اين بين پايان عمليات اجرايي ۶۳ طرح با پيش بيني اعتباري حدود ۵ هزار و ۴۷۷ ميليارد ريال به سال ۸۳ موكول شده است.
در اين گزارش آمده است: تعداد طرحهاي ملي جديد در پيوست اعتبار طرحهاي تملك دارايي هاي سرمايه اي ۴۲ طرح است كه از ميان آنها، دو طرح مربوط به اعتبارات وام بانك جهاني است. بدون احتساب اعتبار طرحهاي وامي، براي طرحهاي جديد در سال ۸۳، معادل يك هزار و ۶۱۲ ميليارد ريال و براي سالهاي بعد آنها هفت هزار و ۶۳۸ ميليارد ريال اعتبار پيش بيني شده است. ميانگين اجراي اين گروه از طرحهاي جديد با احتساب تأمين اعتباري معادل سال جاري حدود ۷/۴ سال خواهد بود.
اين گزارش حاكي است، در لايحه پيشنهادي تعداد ۱۱۹ طرح ملي در قالب طرح استاني درآمده اند.
ابهامات حقوقي
يكي از مسايلي كه مورد توجه گزارش مركز پژوهشهاي مجلس قرار گرفته است ايراد برخي ابهامات حقوقي بر لايحه بودجه ۸۳ مي باشد در اين خصوص كارشناسان مركز پژوهشهاي مجلس معتقدند: در سال ۸۲ بدون توجه به اين كه سود سهام در اصل بايد توسط مجمع عمومي معين شود و اگر اساسنامه مسكوت باشد صرفا پرداخت ده درصد سود سهام الزامي است و علي رغم آن كه صاحب سهم در تمامي موارد دولت نيست، اما به دفاتر بخشي سازمان مزبور ابلاغ شده كه معادل ۴۰ درصد سود ويژه را تحت عنوان سود سهام در بودجه سال ۸۲ محاسبه و منظور كند.
كليه شركتهاي دولتي مندرج در پيوست شماره ۳ لايحه بودجه ۸۳ كل كشور موظف شده اند در سال ۸۳ معادل ۳۰ درصد «سود ابرازي» خود را به عنوان «سود» به حساب درآمد عمومي كه به عنوان سود سهام شركتهاي دولتي است منظور كنند كه: مسأله داراي ايرادات قانوني فراوان است.
يكي از ايرادات حقوقي مركز پژوهشهاي مجلس به شركتهاي واگذار شده باز مي گردد به طوري كه اين مركز معتقد است: از آن جا كه شركتهايي كه براي واگذاري انتخاب شده تابع قانون تجارت هستند لذا در اصل بودجه اين گونه شركتها نبايد به تصويب مجلس برسد.
در نهايت، مركز پژوهشهاي مجلس ايرادات ساختاري را متوجه لايحه بودجه كرده است، به طوري كه در گزارش اين مركز به طور مشروح در خصوص تبصره هاي بودجه بحث شده است.
در اين زمينه در گزارش مذكور آمده است: در ادبيات بودجه، تبصره ها احكامي درباره اخذ درآمدها و ساير منابع تأمين اعتبار و نحوه هزينه اعتبارات هستند. در واقع تبصره ها توضيحي بر رديفهاي بودجه هستند. اما در ايران تبصره ها از كاركرد اصلي خود خارج و به محلي براي قانونگذاري تبديل شده اند كه تعداد تبصره هاي سالانه و تكرار آنها ناشي از چنين نگرشي است.
براساس اين گزارش در حالي كه در سال ۱۳۸۰ تعدادي از احكام تبصره ها برداشته شد اما تبصره هاي لوايح بودجه سال ۸۱ ، ۸۲ و ۸۳ كاهش نيافت.
براساس اين گزارش بيش از ۸۰ درصد از تبصره هاي بودجه ۸۳ تكرار احكام بودجه ۸۲ است. علاوه بر اين برخي از احكام ناقص و مبهم است. براي مثال مشخص نشده كه وزارت آموزش و پرورش هزينه مشاركت در تاسيس مدارس نمونه مردمي را از چه رديف هزينه اي يا برنامه اي پرداخت كند.
بنابراين گزارش برخي از احكام تبصره ها نه تنها توضيحي بر رديف  هاي بودجه اي نيستند، بلكه ماهيت ارتباطي با بودجه ندارد. درواقع قانونگذار از طريق تبصره براي رفع مشكلات اجرايي و حقوقي دستگاههاي اجرايي استفاده كرده است براي مثال در بند(س) تبصره (۱) حكم شد.
كه بانكها موسسات اعتباري غيربانكي اطلاعات موديان مالياتي را در اختيار وزارت اقتصاد قرار دهند. چنين حكمي ارتباطي با بودجه ندارد.
براساس گزارش مركز پژوهش هاي مجلس، برخي از احكام بودجه منجر به اغتشاش در مسئوليتهاي محاسباتي شده است زيرا به جاي تجميع اعتبارات در قالب برنامه هاي معين و ذيل دستگاههاي مشخصي كه ارزيابي برنامه ها و ارزيابي عملكرد دستگاه ها را امكان پذير مي كند اعتبارات از طريق يك دستگاه واسطه ميان دستگاه ها توزيع مي شود.
اين گزارش حاكي است برخي تبصره ها اصل نظارت مجلس را مخدوش كرده است. از جمله اين موارد مي توان به بند (ت) تبصره (۱۱) اشاره كرد كه به موجب آن ۵۰ درصد از مازاد درآمد كنسولي موضوع رديف درآمدي ۵۱۹۹۰۱ به صورت خارج از شمول در اختيار وزارت خارجه قرار مي گيرد.
اين گزارش حاكي است مركز پژوهشهاي مجلس در پايان گزارش خود به پيش بيني برخي متغير هاي اقتصادي پرداختند كه اين پيش بيني به صورت زير است:
نرخ رشد توليد ۳/۶ درصد نرخ تورم ۵/۱۹ درصد نرخ رشد سرمايه گذاري ۷/۶ درصد نرخ رشد واردات ۸/۱۷ درصد نرخ ارز ۸۵۱۰ ريال نرخ رشد پول
۵/۲۴ درصد.