Hamshahri Newspaper

محمدعلي توحيد
كسري بودجه در ايران نيا ز به يافتن يك راهكار جدي در اقتصاد كشور را هر ساله گوشزد مي كند ، اما هنوز در اين باره هيچ اقدام نظام يافته و برنامه ريزي هدفمند ي آغاز نشده است. در باره كسري بودجه، دلايل ، ابعاد و نتايج آن با دكتر جمشيد پژويان گفت و گو كرده ايم كه
در زير مي خوانيد.
* كسري بودجه در ايران همه ساله رخ مي دهد و به يك رخداد عادي در هر دوره مالي كشور تبديل شده است. در بودجه سال جاري كسري به گفته رئيس كميسيون تلفيق مجلس شوراي اسلامي حدود ۶ هزار ميليارد ريال است. آيا در سال جاري ميزان كسري بودجه پيش بيني شده تحقق مي يابد و به طور اساسي اين كسري ناشي از چيست، آيا ضرورت ندارد براي حذف آن در بودجه هاي سالانه دولتي اقدامي صورت گيرد؟
- با نگاهي به درآمدهاي دولت در بودجه، مشكل ارائه بودجه را مي توان مشاهده كرد. در بودجه سال ۸۳، براي نمونه درآمد هاي فروش دارايي هاي دولتي، فروش اوراق مشاركت و غيره بخشي از درآمدها محسوب شده است. اگر به طور علمي به اين مسئله نگاه كنيم، در يك اقتصاد، دولت وظايفي برعهده دارد كه از انجام اين وظايف درآمد كسب مي كند.
بخش غالب اين درآمدها كه معمولاً بيش از ۸۰ درصد است از درآمدهاي مالياتي است. علاوه بر اين بخشي نيز شامل ساير درآمدها مي شود كه ناشي از فروش خدمات دولتي است. مثل درآمد ناشي از فروش تمبر، پست و مخابرات. غير از اين درآمدها دولت هايي ممكن است از برخي انحصارات برخوردار باشند كه اين انحصارات در واقع مالكيت آن با مردم و ملت است و دولت وظيفه دارد تا از آن بهره برداري كند و بديهي است كه اين بخش از درآمدها بايد صرف سرمايه گذاري، ايجاد ثروت براي جامعه و نسل هاي آينده شود.
در بودجه سال ۸۳، كمتر از ۲۵ درصد درآمدها از ماليات تأمين مي شود و بخش غالب آن از درآمدهاي نفتي است كه شامل بخش انحصارات مي شود و اين روند بدتر از گذشته است. اين روند زمان هاي دور در ايران رايج بوده و دولت ها متكي به درآمدهاي نفتي بوده اند.
علاوه بر اين در بودجه فروش دارايي ها به عنوان درآمد تلقي شده مثل فروش اوراق مشاركت كه يك قرض است به عنوان درآمد تلقي مي شود. اين يك خطا و اشتباه بزرگ است. اگر كسي پولي را به دليل نياز قرض مي كند آن را جزو درآمد خود تلقي نمي كند. يا اگر مجبور شويد وسيله اي را از ابزارهاي لازم منزل را به فروش برسانيد اين مبلغ جزو درآمد شما نيست.
اگر چيزي را فروخته ايد بايد وسيله اي را جايگزين آن كنيد.مگر اينكه آدمي باشيد كه ورشكسته باشيد، كسي كه ورشكسته است مجبور است دارايي هاي خود را بفروشد و به هزينه هاي ضروري تر اختصاص دهد.
ما به اين موارد اگر نگاه كنيم و آنها را محاسبه كنيم. كسري بودجه خيلي فراتر از اينها است و مشكل مالي دولت از نظر تنظيم درآمدها بسيار در اقتصاد ما جدي است. اين موضوع جدي بوده و هر سال بدتر مي شود. متأسفانه هيچگونه توجهي دولت و صاحب نظران دولتي به ديدگاه هاي كارشناسان اقتصادي ندارند، چون مي خواهند سال را پشت سر بگذارند و به طرح يك برنامه منظم و علمي براي تأمين درآمدها جدي نگاه نمي كنند.
* همانگونه كه اشاره كرديد مشكل عمده بودجه هاي سالانه در تأمين درآمدهاي مالياتي است. عليرغم اصلاح قانون ماليات ها هنوز در اين زمينه مشكلات جدي وجود دارد. در اين زمينه چه راهكارهايي
مي شناسيد؟
- آن اصلاحيه از ابتدا اشكال داشت و بارها در اين مورد تأكيد كردم كه اصلاحيه معكوس است و اشتباهات بزرگي در اين اصلاحيه وجود داشت.
* يكي از اين اشكالات مهم را بفرماييد؟
- يكي از مهمترين نكات اين بود كه بدون توجه به اينكه از كجا مي توانند درآمدهايي را جايگزين كنند نرخ ماليات بر شركت ها و برخي ديگر از نرخ ها را كاهش دادند. در رابطه با ثابت نگهداشتن و يكنواخت كردن و يك نرخه كردن ماليات بر شركت ها من ۱۵ سال است كه سخن گفته ام و بارها براي نمايندگان مجلس بحث كرده ام كه اين نرخ ها فشار زيادي را به بخش صنعت وارد مي كند. اما راهكار حل اين مشكل اين نيست كه بدون اينكه جايگزيني براي آن تأمين كنيد، با برنامه اي هدفمند اين نرخ ها را كاهش دهيد.

بدتر از آن حذف ماليات بر مجموع درآمد بوده است. ماليات بر مجموع درآمد ستون سيستم مالياتي در همه جاي دنياست و اگر ما در اقتصادمان اين قانون را عملاً اجرا نكرده بوديم يكي از نقطه ضعف هايي بود كه اصلاحيه بايد به تدريج اجراي ماليات بر مجموع درآمد را عملي مي كرد. حتي صحبت هايي كه در گذشته در مورد اصلاحات مالياتي شده بود بحث مهم آن اين بود كه اصلاحيه هاي مالياتي بايد به شكلي باشد كه به تدريج ماليات بر مجموع درآمد قوام بگيرد. ولي در اصلاحيه اين مورد را در قانون حذف كرده اند. اين يك خطاي بسيار فاحش و جدي كه اگر يك صاحب نظر اقتصادي در تدوين اين اصلاحيه وجود داشت، همچنين اتفاقي نبايد مي افتاد.
موارد ديگري هم مي توان اشاره كرد، نرخ هاي مالياتي بدون اينكه هيچ مطالعات دقيقي شده باشد تعيين شده است و همه اينها تقصير كسي نيست. سازمان مالياتي يا معاونت مالياتي در وزارت اقتصادي و دارايي به فكر اين افتاده است كه اين اصلاحيه را تهيه كند. اين يك سازمان اجرايي است، وظيفه اجرايي دارد و نبايد قانون تدوين كند. و من بارها اين مسئله را مثال زده ام. اين مشكل در همه سازمان ها و نهادهاي دولتي وجود دارد.
عين اينكه سازمان محيط زيست قوانين محيط زيستي را ارائه مي كند و همچنين وظيفه اي ندارد و براي آن تربيت نشده است، آنها اين مهارت را دارند و بايد داشته باشند كه آلودگي ها را اندازه گيري كنند، فرسايش ها را بررسي كنند، نيروي انتظامي داشته باشند كه اين موارد را كنترل كند. اما اينكه آنها به اقتصاد محيط زيست آشنا باشند، متخصصيني داشته باشند و برنامه ريزاني در اين زمينه داشته باشند كه به بحث هاي ماليات هاي محيط زيستي و غيره آشنا باشند، ندارند. شايد اصلاً در كشور حتي چهار نفر نباشند كه با اين مسائل آشنا باشند. عين همين مسئله در سازمان مالياتي و جاهاي ديگر است.
مشكل اساسي ما اين است كه در ايران يك ساختار سياست گذاري اقتصادي نداريم. در نتيجه چون چنين سيستمي وجود ندارد وقتي با مشكلات اقتصادي روبرو مي شويم سازمان اجرايي كه روبروي اين مشكلات قرار مي گيرد خودش به فكر راه حل مي افتد.
نخستين اشتباه و اشكال اين سيستم اين است كه ما دير به مشكلات پي مي بريم. در صورتي كه اگر يك سازماني مسئوليت سياست سازي را داشته باشد دائم اقتصاد را كنترل و نظارت مي كند و هر جا كه اشكالاتي را مشاهده مي كند كه وجود دارد از قبل به فكر برنامه ريزي براي آن مي افتد و با آن مقابله مي كند و اين قبل از اين است كه دير شود. دومين اشكال هم اين است كه سازمان اجرايي كه كار اجرايي انجام مي دهد و تخصص و وظيفه سياست سازي اقتصادي ندارد اگر وارد اين بحث شود طبيعي است كه اشتباه خواهد كرد. من تعجب مي كنم كه مسئله اي به اين شدت آشكار و شفاف را چرا دولت توجهي به آن نمي كند. سازمان برنامه و بودجه تا حدودي مي توان گفت كه چنين جايگاهي مي تواند باشد ولي تاكنون چنين وظايفي را اجرا نكرده و علاوه بر اين نمي تواند انجام دهد. چون اين سازمان در رأس هرم اقتصادي دولت قرار ندارد. بخش هاي مختلف اقتصادي در دولت خودشان عمل مي كنند و سازمان برنامه قدرتي در حدود سياست گذاري ندارد. در واقع فقط بودجه را كنترل مي كند. اين به معناي سياست سازي نيست. سياست ها هستند كه بودجه را تشكيل مي دهند، نه بودجه سياست ها را. بودجه نتيجه سياست گذاري هاست و اين سياست گذاري ها بايد در جايگاه مناسب تهيه و طراحي شود.
* نمادهايي كه در اقتصاد مؤثرند و سياست گذاري و سياست سازي مي كنند در اقتصاد ايران زياد هستند و در واقع يكي از مشكلات، تعدد مراكز تصميم گيري در سياست سازي است.
- درست است، تعدد نهادهايي وجود دارد كه در اجرا سياست سازي مي كنند و يا به شكلي ستادي هستند و در سياست سازي نقش دارند.
ولي فراموش مي كنيم كه جايي كه در رأس سياست هاي اقتصاد كشور است بايد مجمعي از متخصصين مختلف و بهترين كارشناسان يك كشور باشند. اين محل نمي تواند جايگاه تعدادي كارشناس باشد و يا تعداد محدودي اقتصاددان كه تخصص هاي خاص دارند.
* در واقع سازمان مديريت و برنامه ريزي در جايگاه واقعي خود نيست؟
- بله اين سازمان در جايگاه خود نيست و اصولاً چنين جايگاهي از كارشناسان خبره كه وظيفه آنان به طور حرفه اي اين باشد وجود ندارد.
افرادي كه همه روزه كار آنان تحليل مسائل اقتصادي باشد و در اين مورد فكر كنند، نمونه سازي كنند، پيش گويي و پيش بيني كنند و اين پيشنهادات به صورت بسته هاي مشخص تحويل رئيس دولت بدهند ، ضروري است. رئيس دولت هم اين پيشنهادات را مي گيرد و مي برد در كابينه و وزرا در مورد اين طرح ها صحبت مي كنند. نه اينكه يك وزيري كه تخصص فني دارد بيايد بحث اقتصادي كند و يا يك پزشك كه در دولت حضور دارد. خود كساني كه در كابينه هستند و يا رئيس جمهور اگر يك مشكلي شخصي مثل بيماري پيدا كند به متخصص ترين پزشك مراجعه مي كند اما بيماري اقتصادي اين كشور را به دست متخصصان سپرده نمي شود. اين يك مسئله جدي است. البته از قديم وجود داشته است.
* در ايران همواره مشكل اين بوده است كه افرادي كه اعتبار و پول را در دولت در دست دارند خود سياست گذاري و اجرا مي كنند؟
- بله آنهائيكه در سمت اجرا هستند فكر مي كنند كه مشكلات را با مشورت با دو سه نفر و يا مراجعه كردن به نظرات برخي متخصصان در روزنامه ها و غيره مي توان حل كرد و بنابراين از آنها مي خواهم كه طرحي و راه حلي ارائه كنند.
چنين نمي توان عمل كرد. اگر دقت كنيد، سياست هايي كه اتخاذ مي شود ميلياردها تومان منافع و يا هزينه براي جامعه دارد و هزاران نفر را مي توان از زندگي ساقط كند و يا برعكس سود برساند. بنابراين متوجه مي شويد كه تصميم گيري شما اگر بدانيد كه مي توانيد به تعداد جزيي بهتر باشد و چنين نشود، خسارات زيادي به اقتصاد كشور وارد مي كند. وقتي كه از ابزارهاي لازم و كارشناسان اقتصادي استفاده بهينه نمي شود به طور قطع خطاها فراوان مي شود. زماني كه ساختاري منظم باشد و جمع متخصصان در آن جمع باشند و حلقه مفقوده اي نباشد، آنها پيشنهاداتي مي دهند كه نهايتاً تصميم گيرندگان

هيأت دولت و رياست جمهوري هستند. حال اگر اين افراد كه نمايندگي دارند از مردم اين سياست ها را به درستي به اجرا نگذاشتند و اگر انتخاب درست نكردند مردم آنها را عوض مي كنند و فرد بعدي مي فهمد كه بايد به خواسته هاي مردم توجه كنند و انتخاب هاي درستي انجام دهند.
بايد ساختار تصميم گيري و سياست سازي در كشور اصلاح شود. در همه جاي دنيا تغييرات دولت ها و احزاب بر روي استراتژي هاي اقتصادي اثر نمي گذارد اين به رفاه و نيازهاي كل جامعه بستگي دارد و همه به دنبال آن هستند. اختلاف ها در اين زمينه جزيي است.
دليل اين نزديكي هم اين است كه نظام هاي سياسي در دنيا به دنبال جذب ديدگاه طبقه متوسط اند و همه احزاب و گروه ها تعهدات و وعده هايي مي دهند كه به خواسته طبقه ميانه مردم نزديك است و شعارها به هم شبيه است.
* طبق پيش بيني شما به نظر مي رسد كسري بودجه در سال جاري بيش از ميزان پيش بيني ها باشد؟
- بله هر سال بدتر از سال قبل مي شود، من تصور مي كنم كه نسبت به سال ۸۲ كسري بودجه ۲۰ درصد افزايش يابد.
البته اگر درآمدهايي را كه از فروش اوراق مشاركت و دارايي هاي دولتي هم به آن اضافه كنيم كسري بودجه واقعي دولت بيش از اين خواهد بود.
* در ايران هر دولتي وارث مشكلات و چالش هاي دولت قبلي است، در هر صورت با اين ساختار اقتصادي چه بايد كرد؟
- اگر چه دولت فعلي موفقيت هاي فراواني داشته است. ولي شرايط اقتصادي بدتر از آن است كه پيش از اين بود. ما حدوداً هفت سال از پردرآمدترين تاريخ درآمد نفتي خود را داشته ايم. اگر اين درآمدها نبود اوضاع وحشتناك بود.
كاهش تورم و ثبات قيمت ارز و كاهش بدهي خارجي ناشي از همين بود نه سياست سازي و تصميم گيري هاي اقتصادي. اين درآمدها امكان مي دهد كه نيازها را تأمين كنيم و مواد اوليه مورد نياز كارخانه ها را تأمين كرد و رشدي هم وجود داشته باشد. ولي اگر در اين مقطع درآمدهاي نفتي ما كاهش بيابد و اگر حساب ذخيره ارزي هم وجود نداشته باشد اقتصاد فرو خواهد نشست.چون هيچ طراحي و برنامه ريزي براي اين موارد نشده است. در برنامه سوم اين استراتژي بود كه دولت بيشتر به درآمدهاي مالياتي متكي شود و اتكا به درآمدهاي نفتي كاهش يابد. ولي در طول برنامه سوم شاهد بوديم كه اين مسئله شديدتر و بدتر شده است. اگر يك دولتي با كاهش درآمدهاي نفتي روبرو شود و مشكلات محاسبه اقتصادي روبرو شود، موفقيت و عدم موفقيت معلوم مي شود.
* اگر چنين اتفاقي رخ دهد چه بايد كرد، به نظر مي رسد كه در سال جاري كاهش درآمد هاي نفتي رخ دهد، در اين زمينه چه پيش بيني مي كنيد؟
- مشكلات جدي خواهيم داشت، چرا كه هيچگونه برنامه ريزي و طراحي در اين زمينه نشده است. دولت همواره مماشات كرده است و تنها به هزينه كردن درآمدهاي نفتي روي آورده است.
حتي احتمال دارد كه حساب ذخيره ارزي نيز به طور كلي هزينه شود و چيزي باقي نماند.
در نهايت تنها چيزي كه مي تواند به عنوان يك راه حل اساسي مطرح شود تشكيل يك جايگاه سياست سازي در اقتصاد و تغيير ساختار تصميم گيري اقتصادي در كشور است. تا زماني كه اين ساختار تغيير نكند همواره مشكلات وجود دارد و ادامه مي يابد.
وجود چنين جايگاهي مي تواند با اتكا به منابع غني كه از نظر انساني و طبيعي وجود دارد بر مشكلات اقتصادي غلبه كند و يك مسير شفاف و مناسبي براي اقتصاد كشور بوجود آورد. هر اتفاقي غير از اين راه حل مقطعي و زودگذر است و يك راه حل اساسي نيست.
مشكلاتي كه در كشور ما وجود دارد در همه كشورها وجود داشته است، حل مشكل ماليات ها از جمله اين مسائل است كه وجود داشته و حل شده است. بنابراين اگر ساختارهاي اقتصادي اصلاح شود اين راه حل ها نيز يافته مي شود و مشكلات بر طرف مي شود.