ظرف چهار سال از امضاي منشور،بزرگترين رقابت تسليحاتي در تاريخ كه سلاح هاي كشتار جمعي را دربرمي گرفت بين اعضاي دائمي شوراي امنيت جريان گرفت. آنها كه قرار بود نگهبانان صلح و امنيت باشند، خود به بزرگترين تهديد براي صلح جهان تبديل شدند
برايان اركهارت - مترجم: وحيد رضا نعيمي
سازمان ملل متحد از همان روزهاي نخست مجبور بوده است با يك رشته انگاره هاي اساسي و غلط زندگي كند. از آنجايي كه منشور آن پيش از پايان جنگ جهاني دوم نوشته شد، كار و عضويت در مهمترين ركن آن شوراي امنيت بر اساس اين انگاره قرار گرفت كه ائتلاف پيروز در جنگ جهت نظارت بر صلح جهان و در صورت لزوم توسل به زور براي برقراري صلح در جهان با هم خواهند ماند. رهبران ائتلاف پيروز در جنگ پنج عضو شوراي امنيت شدند. قرار بود اتفاق نظر آنها مبناي صلاحيت شورا براي اقدام باشد. اگر اين اتفاق نظر را همواره وتو نقض مي كرد، شورا تا حد زيادي فلج مي شد. حتي حالا كه پانزده سال از پايان جنگ سرد مي گذرد، اتفاق نظر پنج عضو دائمي را مانند آنچه پارسال در مورد عراق اتفاق افتاده ،نمي توان بديهي انگاشت.
نويسندگان منشور بر اين اعتقاد بودند كه رقابت تسليحاتي از عوامل اصلي جنگ در گذشته بوده است. يكي از انديشه هاي بنيادي منشور آن بود كه ايجاد يك نظام امنيت جمعي تا حد زيادي باعث خلع سلاح جهاني خواهد شد. قرار بود اين نظام از سوي پنج عضو دائمي شورا نظارت و در صورت لزوم با اعمال زور آنها پشتيباني شود. با اين حال، ظرف چهار سال از امضاي منشور، بزرگترين رقابت تسليحاتي در تاريخ كه سلاح هاي كشتار جمعي را دربرمي گرفت بين اعضاي دائمي شوراي امنيت جريان گرفت. آنها كه قرار بود نگهبانان صلح و امنيت باشند، خود به بزرگترين تهديد براي صلح جهان تبديل شدند.
اين تنها عنصر متناقض در تاريخچه شوراي امنيت نيست. امروزه، سلاح هاي متعارف بخصوص سلاح هاي كوچك تقريباً عامل تمام تلفات در مناقشاتي است كه هر لحظه در سراسر جهان در جريان است. اعضاي دائم شوراي امنيت ۸۰ درصد تجارت پردرآمد اسلحه را كه عامل تداوم اين جنگهاست، به خود اختصاص مي دهند.
پس از آنكه روياي اصلي سازمان ملل فرو ريخت، اين سازمان ناچار شد در خلال چهل سال جنگ سرد، راه خود را با پي جويي فرايندي از بداهه گري و تغيير حالت ادامه دهد. در بيشتر اين مدت، نبود اتفاق نظر بين اعضاي دائم، شوراي امنيت را فلج كرده بود. سرعت فرآيند استعمارزدايي در سان فرانسيسكو پيش بيني نشده بود و در نتيجه نقاط اصطكاك و مناقشه در چندين منطقه حساس پديد آمد، از قبيل كشمير، خاورميانه، جنوب شرق آسيا و بعداً در قبرس و كنگو و بخش هاي ديگر آفريقا. شوراي امنيت توانست بر سر ابزار مهار مناقشات منطقه اي بدون مداخله اتحاد شوروي و آمريكا اتفاق نظر داشته باشد- يا دست كم با آن مخالفت نكند- تا از تبديل اين قبيل نزاع هاي منطقه اي به آنچه همگان از آن بيم داشتند، يعني رويارويي هسته اي بين شرق و غرب جلوگيري كند. در نتيجه، روشي ابداع شد كه اكنون پاسداري از صلح ناميده مي شود يعني عمليات بدون اعمال زور كه توسط دبير كل زير نظر مستقيم شوراي امنيت اداره مي شود.
در اصل قرار بود دبير كل يك مقام عمدتاً اداري باشد. يك پيامد پيش يبني نشده ديگر جنگ سرد گسترش قابل توجه نقش سياسي دبير كل بود. با فلج شدن شوراي امنيت و معلق ماندن ابرقدرتها در توازن وحشت هسته اي، وجود يك مقام انتخابي بين المللي كه همه در سطح جهان وي را غيرحزبي و فقط در خدمت سازمان ملل مي دانند، در بسياري موارد اهميت حياتي در جامعه بين المللي پيدا كرد، از جمله در فيصله موقعيتهاي خطرناك بين شرق و غرب. اكنون نقش سياسي دبير كل بيشتر زمان و نيروي وي را به خود اختصاص مي دهد.
هنگامي كه جنگ سرد به طور غيرمنتظره به پايان رسيد، مدت كوتاهي به نظر مي رسيد شوراي امنيت بالاخره مي تواند به روشي كه منشور مقرر كرده بود، فعاليت كند. نقش مشروعيت بخش شورا در بيرون راندن نيروهاي صدام حسين از كويت نمونه كاربرد فصل هفتم اين منشور بود كه اعمال زور را براي رفع تجاوز تأييد كرد. با اين حال، در خلال سالهاي دهه ،۱۹۹۰ معلوم شد كه ماهيت مشكلاتي كه در برابر شوراي امنيت قرار مي گيرد، در حال تغيير است. نزاع بين كشورها بيشتر جاي خود را به بي نظمي در داخل ملل مستقل داده بود.
روش قديمي پاسداري صلح كه با هدف مهار نزاع ها بين كشورها اجرا مي شد، براي مواجهه با فروپاشي اقتدار دولت و خشونت و رنج گسترده مردم در داخل مرزهاي ملي مناسبت بسيار كمتري داشت، از قبيل نزاع در سومالي، بوسني، موزامبيك، كامبوج يا آنگولا. با اين حال، از هفده عملياتي از اين دست كه شوراي امنيت مجوز آن را صادر كرد، فقط سه مورد با ناكامي قطعي همراه بود يعني سومالي و بوسني و رواندا. شايد مهمترين تحول در دهه ۱۹۹۰ بخصوص پس از ناكامي سازمان ملل در توقف نسل كشي در رواندا، اين بود كه مسئله مداخله بشر دوستانه سازمان ملل ديگر نمي توانست ناديده گرفته شود. درواقع تا پايان اين دهه، به نظر مي رسيد اين مسئله مهمترين موضوع براي آينده نزديك است.
قرن بيست و يكم
رخدادهاي اوايل قرن بيست و يكم سازمان ملل و جهان را در مسيري بسيار متفاوت قرار داد. حملات تروريستي ۱۱ سپتامبر به نيويورك و واشنگتن، سياست هاي امنيت ملي سختگيرانه دولت جورج دبليو بوش، جنگ دوم عراق و تداوم تروريسم و حملات انتحاري در سراسر جهان فضاي سردرگمي و هشدار را حاكم كرده است كه تازه حالا در سال ۲۰۰۴ تدريجاً در قالب موافقتنامه ها، روابط بين المللي بهتر و اراده مشترك براي رويارويي جمعي با خطرات جديد به آن پرداخته مي شود.
يكي از واكنشهاي واشنگتن به واقعه غم انگيز ۱۱ سپتامبر، اعلام سياست امنيت ملي راديكال جديدي بر پايه پيشگيري يا حتي جنگ پيش دستانه يك جانبه بود. اين سياست با اصل اساسي تصريح شده در بند ۴/۲ اين منشور- اينكه تمام كشورها بايد از تهديد يا استفاده از زور عليه تماميت ارضي و يا سياسي هر كشور خودداري كنند- مغايرت داشت. به همين دليل و از آنجايي كه اتخاذ چنين سياستي به طور گسترده فاجعه بار است، اين امر باعث نگراني بين المللي جدي شد. وقايع متوالي برخي مشكلات عملي جنگ پيشگيرانه يا پيش دستانه را نشان داده است. عمليات ضد طالبان و القاعده در افغانستان و واضح تر در مورد اشغال عراق، نشان داده است كه حتي بزرگترين قدرت نظامي در مواجهه با مقاومت چريكي يا تروريستي و روي كار آوردن دولت نماينده يا پايان دهي رضايتبخش به عمليات پيشگيرانه مشكلات بي نهايتي خواهد داشت. همچنين معلوم شده است كه عمليات پيشگيرانه قدري به اطلاعات درست بستگي دارد كه البته در مورد جنگ دوم عراق وجود نداشت. به بيان ديگر، اقدام پيشگيرانه يك جانبه به هيچ وجه آن سياست واقع گرايانه و عملي نيست كه برخي دو سال پيش تصور مي كردند. وضعيت در عراق نيز تغيير كرده است. تهاجم ائتلاف به رهبري آمريكا در مارس ۲۰۰۳ به عراق بدون مشروعيت دهي شوراي امنيت، اختلاف عميقي را بين اعضاي سازمان ملل ايجاد كرد. پس از بيش از يك سال كه در آن پيروزي اوليه بر صدام حسين جاي خود را به اشغال خونين و پرهرج و مرج داده است، مرحله اي جديد آغاز شده است. با كمك اخضر ابراهيمي نماينده دبير كل، توانستند دولت موقتي را در بغداد تشكيل دهند كه آمريكا قدرت را به آن تحويل داده است. شوراي امنيت در قطعنامه اي جديد با اتفاق آرا اقدامات بعدي توسط سازمان ملل و اعضاي آن را جهت آينده عراق مشروعيت داده است. با وجودي كه هنوز مشكلات و خطرات عظيمي وجود دارد، دست كم اتفاق نظر در سازمان ملل بر سر عراق اعاده شده و آمريكا تا حدي از مخمصه اي غيرممكن رها شده است، هرچند كه سربازان آن هنوز عنصر اصلي امنيت در عراق هستند.
پس از تفرقه ها و سرخوردگي سال ،۲۰۰۳ سازمان ملل تا حدي جايگاه مناسب خود را در امور بين المللي پيدا كرده است، اما همچنان سؤالات جدي باقي است. آمريكا به اين علت سياست جنگ پيشگيرانه يا پيش دستانه يك جانبه را اعلام كرد چون واشنگتن معتقداست راه مؤثر ديگري براي رويارويي با خطرات جديد كه حملات ۱۱ سپتامبر نشان داده بود، وجود ندارد. تجارب اخير آن از جنگ پيشگيرانه در افغانستان و عراق شايد اين ديدگاه را تعديل كرده باشد، اما سازمان ملل در حالت فعلي خود چقدر مي تواند نقشي اصلي در تأمين صلح و امنيت بين المللي در جهان را ايفا كند كه بسياري كشورها به شدت ناامن تر شده يا اين گونه احساس مي كنند؟ آيا شوراي امنيت به رغم تمام قطعنامه هاي عالي در مورد تروريسم يا تكثير هسته اي ،از صلاحيت عملي براي كمك به كشورها به منظور مواجهه با چهره جديد خطر برخوردار است؟ يعني مثلث مرگبار عمليات انتحاري در جهان، گسترش احتمالي سلاح هاي كشتار جمعي و مشكل كشورهاي قانون گريز يا فروافتاده؟
سازمان ملل: نقاط قوت ، ضعف و چالشهاي جديد
دبير كل و نمايندگان ويژه اش در سراسر جهان بارها سودمندي خود را ثابت كرده اند. ديپلماسي آرام كوفي عنان و گروه وي چندان نمودي براي مردم ندارد. درواقع محرمانه بودن يكي از ويژگي هاي آن است. مثلاً اخضر ابراهيمي در افغانستان و عراق براي تأسيس دولت موقت و پيشبرد امور به سوي نگارش قانون اساسي و برگزاري انتخابات نقش مهمي داشت. با اين حال دبير كل و نمايندگانش فقط مهارت، درستكاري، اراده و شكيبايي دارند. اقدام با پشتيباني قدرت واقعي حتي زور بايد از شوراي امنيت سرچشمه بگيرد.
تصميم گيري بهنگام اغلب در گذشته مشكلي براي شوراي امنيت بوده است. حتي پس از نسل كشي رواندا و ناكامي كامل شورا در اتخاذ اقدام به موقع، هنوز توافق كلي در مورد مداخله بشر دوستانه وجود ندارد. مثلاً صرف نظر از تلاش هاي دبير كل، تا به حال هيچ اقدام عملي براي مهار پاكسازي نژادي بي رحمانه بيش از يك ميليون نفر در منطقه دارفور در سودان صورت نگرفته است.
اين امر قطعي به نظر مي رسد كه اتخاذ اقدام آني لازم براي مواجهه با تهديد هاي تروريسم كه احتمالاً با خطر گسترش هسته اي همراه است، براي شورا دشوارتر خواهد بود. در گذشته، شورا معمولاً نسبت به رخدادها واكنش نشان داده است، نه آنكه آنها را پيش بيني كند. در شرايط عادي، قطعاً اين امر بهتر از دست روي دست گذاشتن است، اما با توجه به تهديد تروريسم و تكثير هسته اي، روشن است صرف واكنش نسبت به فاجعه كافي نيست. اين قبيل تهديد ها از گروهي نشأت خواهد گرفت كه كاملاً خارج از جامعه بين المللي سنتي قرار دارند- گروه هايي كه فشار ديپلماتيك، اقتصادي يا نظامي بازدارنده آنها نخواهد بود. اغلب فقط اقدام سريع احتمال موفقيت دربرخواهد داشت. بنابراين چه بسا كارايي شوراي امنيت در آينده به تغييري جدي در برخورد آن با مداخله پيشگيرانه اضطراري بستگي داشته باشد. اين يكي از دشوارترين سؤالاتي است كه شورا تا به حال با آن روبه رو شده است.
در گذشته شورا با مشكلات ديگري برخورد كرده است كه باعث تأخيردر تصميم گيريها مي شود و تصور نبود اقتدار را ايجاد مي كند. در گذشته اغلب تلاش براي پرهيز از وتو باعث تأخيرهاي طولاني در دستيابي به تصميم شده و به قطعنامه هاي سازشي ضعيف در بحران انجاميده است كه نيازمند اقدام سريع و قاطع است. افزون بر اين، اعضاي دائم فعلي شورا مبين ساختار قدرت جهان در سال ۱۹۴۵ است و اكنون تا حد زيادي ناهنجار به نظر مي رسد. جنوب شرق آسيا، آفريقا و آمريكاي لاتين حضور دائم در اين شورا ندارند. اگر قرار باشد اقتدار و جايگاه شورا تقويت شود، اين مشكل ديگري است كه نيازمند توجه است.
مشكل جدي ديگر در حال حاضر فقدان قابليت فيزيكي سازمان ملل براي اقدام است. سازمان ملل هيچ قابليت آماده قابل اعتمادي براي اتخاذ اقدام اضطراري ندارد. گردآوري و استقرار نيروي پاسدار صلح در حال حاضر سه ماه طول مي كشد. دولتهاي عضو تا به حال پيشنهادهاي مربوط به ايجاد نيروي واكنش سريع كوچك و آماده سازمان ملل را رد كرده اند. در نتيجه وقتي به اقدام آني نياز است، جهان بايد چشم به جاي ديگري بدوزد. اين يكي از بزرگترين نقاط ضعف سازمان است و اتفاقاً يكي از قوي ترين استدلال ها براي اقدام پيشگيرانه يك جانبه است، هر چند همان طور كه گفتم، تجربه نشان مي دهد اين رويكرد هم مؤثر نيست. اغلب از ناتو، انواع ائتلاف هاي كشورهاي مايل، سازمانهاي منطقه اي و گاه كشورها- مثلاً استراليا در تيمور شرقي- مي خواهند تا وظايف اضطراري پاسداري از صلح را بر عهده بگيرند تا بعداً سازمان ملل بتواند نيروي پاسدار صلح را سازمان دهد. در خطرناكترين بحرانها مانند رواندا، سازمان ملل نتوانست حتي يك كشور را بيابد كه زير لواي اسم آن فعاليت كند. سازمان ملل با گذشت شصت سال از تأسيس آن، هنوز فاقد قابليت اتخاذ اقدام عملي آني است. با توجه به تهديدهاي جديد به امنيت كه قطعاً مستلزم اقدام سريع است، شوراي امنيت بايد اين مشكل را دوباره بررسي كند.
رخدادهاي چهار سال اول قرن بيست و يكم ارزش و نيز ضعف سازمان ملل را نشان داده است. اين رخدادها به علاوه نشان داده است كه جامعه بين المللي با اشكال جديدي از خطر روبه رو است كه مستلزم اشكال جديدي از اقدام، واكنش و همكاري خواهد بود. اين چالشي ويژه براي سازمان ملل است، عمده سازمان جهاني كه با هدف ايجاد صلح و امنيت و هماهنگي سياستهاي ملل در مورد مسائل مهم تشكيل شده است. قرار است هيئت عالي تهديد ها، چالشها و تغيير كه توسط دبير كل تشكيل شده است، گزارش خود را تا پايان سال ميلادي جاري ارائه كند. كيفيت پيشنهادهاي آن، واكنش شوراي امنيت و ساير اركان سازمان ملل به آن، آزمون توانايي اين سازمان براي تطبيق يافتن با دگرگوني است. تنها تمايل آشكار براي تطبيق و تجديد رسالت آن است كه به دولتها و مردمان جهان اين اعتماد و حمايت را الهام خواهد كرد كه به سازمان ملل اجازه مي دهد چالشهاي سالهاي آتي را برآورده كند.
* نويسنده پيشتر معاون دبير كل سازمان ملل در امور سياسي بوده است.
