علي ابراهيمي
بودجه سالانه درواقع متني قانوني است كه اداره امور اقتصادي كشور را در طول يك سال مشخص مي سازد. بودجه سال آينده با چالش هايي متأثر از تغيير تركيب مجلس شوراي اسلامي و به تبع آن مسايل مطرح شده پيرامون حذف و اصلاح برخي از مواد برنامه چهارم توسعه، مواجه است كه اين مسايل گمانه زني هايي را در خصوص قانون بودجه سال آينده مطرح ساخته است. برخي اين مسايل را موجب طولاني تر شدن زمان ارائه لايحه بودجه، تصويب نهايي و قانوني شدن آن و ايجاد مشكلاتي براي دستگاه هاي اجرايي در ماههاي آغازين سال ۸۴ مي دانند. اما برخي ديگر اين تغيير و تحولات را به فال نيك گرفته و اظهار مي دارند از نظر زماني مشكلي براي ارائه و تصويب بودجه سال آينده به وجود نخواهد آمد و دولت مي تواند در فرصت مقتضي نسبت به ارائه لايحه بودجه سال ۸۴ به مجلس شوراي اسلامي اقدام نموده و با در نظر گرفتن فرآيند بررسي اين لايحه در مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان براساس آنچه در قانون مشخص شده، مشكلي براي بودجه سال آينده متصور نخواهد بود.
از ديگر مسائل مطرح در تدوين و ارائه لايحه بودجه سال آينده ايجاد تعامل، همفكري و همگرايي لازم بين مجلس و دولت براي ارائه لايحه مذكور است تا بودجه سال ۸۴ واقعي و كارآمدتر ارائه شده و با چالش هاي كمتري در فرآيند بررسي و تصويب مواجه باشد. در اين راستا نشست هايي بين برخي از نمايندگان مجلس و دولت صورت گرفته است. از جمله موارد مد نظر قرار گرفته در اين نشست ها ارائه راهكارهايي براي كاهش فشارهاي تورمي ناشي از بودجه كل كشور است چرا كه كسري بودجه دولت كه ناشي از پيش بيني غيرواقعي درآمدها در بودجه ساليانه بوده سبب كاهش تخصيص بودجه عمراني به دليل عدم امكان كاهش هزينه هاي جاري پيش بيني شده در بودجه است كه پيامد اين امر طولاني شدن اجراي پروژه هاي ملي، تزريق نقدينگي و افزايش تورم در جامعه است. برخي اظهارنظرها حاكي از كسري ۲هزار ميليارد توماني دولت در بودجه سال جاري است كه زمينه عدم تخصيص ۴۸ درصدي بودجه عمراني در سال۸۳ را فراهم ساخته است. عدم تحقق درآمدهاي پيش بيني شده در بودجه سالانه كشور از عوامل ايجاد كسري بودجه است و در سال جاري نيز عدم تحقق درآمدهاي ناشي از واردات خودرو يكي از عوامل محقق نشدن درآمدهاي پيش بيني شده در بودجه سال ۸۳ عنوان مي شود. به نظر مي رسد حلقه مفقوده در بودجه سنوات گذشته موضوعي است كه مورد تأكيد صاحبنظران امر است، تنظيم عقلايي و بر مبناي اصول علمي بودجه سال ۸۴ از عواملي است كه مي تواند كارآمدي و واقعي تر شدن بودجه سال آينده را در پي داشته باشد و تحقق اين امر در گرو تعامل سازنده و بيش از پيش مجلس شوراي اسلامي و دولت است. اخيراً بخشنامه بودجه سال ۸۴ توسط رئيس جمهوري به دستگاه هاي دولتي ابلاغ شده كه براساس اين ابلاغيه هزينه هاي جاري دستگاه ها از جمله دستمزد و حقوق كاركنان دولت ۵/۸ درصد افزايش يافته و سهم بودجه عمومي و بودجه شركت هاي دولتي از توليد ناخالص داخلي به ميزان ۲ درصد نسبت به سال جاري كاهش مي يابد. اين بخشنامه داراي ۸ بخش كلي بوده و در مقدمه آن تهيه لايحه بودجه سال آينده كشور با پشتوانه عملكردها و دستاوردهاي برنامه سوم و با توجه به افق هاي برخاسته از چشم انداز ۲۰ ساله و برنامه چهارم مورد توجه قرارگرفته است.
با تحولات مذكور روند تدوين، بررسي و تصويب بودجه سال ۸۴ چگونه بوده و با اين فرآيند تغييرات بودجه سال آينده نسبت به بودجه سنوات گذشته چگونه خواهد بود، اين تغييرات چه آثار و نتايجي را در پي خواهد داشت؟ ديدگاه هاي سعيد شيركوند معاون امور اقتصادي وزارت امور اقتصادي و دارايي را در خصوص بودجه سال ۸۴ و چالش هاي آن جويا شديم كه در پي مي آيد:
* تعامل بين دولت و مجلس در خصوص ارائه لايحه بودجه سال آينده چه آثار مثبتي را مي تواند به همراه داشته باشد؟
- تصويب بودجه سالانه توسط مجلس شوراي اسلامي براساس قوانين موجود كشور اين الزام را با خود به همراه دارد كه دولت و مجلس بايد بتوانند در مورد متني براي اداره امور اقتصادي كشور در طول يك سال به توافق برسند زيرا اگر چنين هم نظري و همگرايي در رويكرد به بودجه سال آينده وجود نداشته باشد، طبيعتاً آنچه كه دولت به عنوان لايحه تنظيم مي كند، ممكن است توسط نمايندگان مجلس از زواياي مختلف با ترديد و ابهام مواجه شود. همينطور آنچه در نظر نمايندگان مجلس به عنوان يك ضرورت براي لحاظ كردن در قانون بودجه مطرح مي باشد، ممكن است از نظر دولت با شرايط موجود كشور همخواني نداشته باشد. براين اساس اگر قرار است بودجه اي براي يك سال كشور نوشته شود كه در آن تكليف تمام درآمدها و هزينه هاي دولت و فعاليت هاي مرتبط با آن مشخص شود ، بايد تعامل بين دولت و مجلس برقرار شود تا از يك طرف دولت بتواند مقتضيات، شرايط و محدوديت هاي بخش اجرايي كشور را در اختيار نمايندگان مجلس قرار دهد و نمايندگان نيز بتوانند در چنين فضايي انتظارات خود را از دولت تدوين كنند.
* اين شيوه تعامل بين دولت و مجلس براي ارائه لايحه بودجه در سنوات گذشته نيز مد نظر بوده و آيا اين روش موجب ايجاد محدوديت هايي براي دولت در ارائه لايحه بودجه نخواهد شد؟
- اين نحوه و مكانيزم تدوين و تصويب قانون بودجه كشور، امري قانوني است و بايد مطابق اين قانون عمل كنيم. فكر مي كنم اگر واقعيت هاي اقتصاد كشور و توانمندي هاي موجود در آن با انتظارات مبتني بر اين واقعيات همخواني داشته باشد مشكلات موجود مي تواند به حداقل برسد، اما اگر مجموعه اي از انتظارات بلندپروازانه و به دور از واقعيت ها مبناي عمل قرار گيرد و از سوي ديگر اطلاعات لازم در مورد بخش هاي مختلف اجرايي كشور در اختيار نمايندگان مجلس قرار نگيرد اين امر مي تواند سرآغاز يك تعارض و احتمالاً اختلافاتي در خصوص مواد بودجه سالانه كشور باشد.
* لحاظ كردن بودجه صفر در نظام بودجه ريزي سال ۸۴ از جمله راهكارهاي مدنظر دولت و مجلس است اين روش كدام است و تا چه حد موجب كارآمدي و اجرايي تر شدن بودجه سال آينده خواهد شد؟
- بودجه ريزي بر مبناي صفر چندين سال است كه در نظام بودجه ريزي كشورمان مطرح مي شود و گام هاي اوليه  اي نيز براي رفتن به اين سمت برداشته شده، چرا كه نظام بودجه ريزي ما خصوصاً طي ۲ الي ۳ سال گذشته تغييرات جدي كرده و سعي شده تا اين نظام با سر فصل هاي جديد تنظيم شود. با توجه به شرايطي كه در اقتصاد كشورمان وجود دارد و با عملكرد حداقل دو دهه نظام بودجه ريزي ما كه هر سال در تك تك رديف هاي بودجه بدون بررسي و ارزيابي شرايط مربوط به اجرايي شدن آن به بودجه سال قبل رقمي را در بعد درآمدها و هزينه ها اضافه و آن را مبنايي براي تدوين بودجه سالانه قرار داده ايم كه اين رويه گرچه از نظر اقتصاددانان و دولتمردان حوزه اقتصادي رويه مطلوبي نبوده اما روالي است كه از قبل مورد استفاده قرار مي گرفته است. اين كه بخواهيم بودجه ريزي بر مبناي صفر را در دستگاه هاي اجرايي كشورمان عملياتي كنيم اين امر نيز خواسته  اي غيرعملياتي و شايد بتوان گفت نشدني است. زيرا در بودجه ريزي بر مبناي صفر بايد براي تمام دستگاه ها، سازمان ها، نهادها و به تعبيري براي تمام كساني كه در اين بودجه رديفي دارند و به آنها وجهي تعلق مي گيرد. شرح وظايف و بيانيه مأموريت را بررسي نموده و مجموع هزينه هاي انتظاري براي اين دستگاه ها را مشخص كنيم، يعني بايد از نقطه صفر شروع نموده و هيچ كاري به بودجه سال گذشته آن دستگاه يا سازمان نداشته باشيم كه در گذشته چقدر گرفته، هزينه كرده يا بودجه آن چگونه بوده است. طي كردن چنين فرآيندي در دستگاه هاي اجرايي كشور و سازمان هايي كه بالاخره به نوعي از بودجه عمومي استفاده مي كنند نيازمند طي زمان است. اينكه بالاخره بايد در كشور بودجه ريزي بر مبناي صفر را شروع كنيم و يك سال نقطه آغازي بر فرآيند جديد بودجه نويسي باشد، يك ضرورت است و هيچ كس با آن مخالف نيست اما چگونه شدن و امكان تحقق اين امر موضوعي است كه اگر بخواهيم آن را در مقطع زماني كنوني به عنوان يك الزام مطرح كنيم، نمي تواند تحقق پيدا كند چرا كه در هيچ يك از دستگاه هايي كه از بودجه عمومي استفاده مي كنند چنين پتانسيل و آمادگي وجود ندارد تا آنها ظرف مدت دو ماه آينده از نقطه اول شروع و تك تك عوامل موجود در فصل يك و دو بودجه خود را بررسي كرده و مشخص سازند كه چقدر بودجه بايد اختصاص داده شود تا اين موارد با هم جمع شده و در قالب لايحه بودجه در نظر گرفته شود.
* به نظر شما لحاظ كردن بودجه صفر در نظام بودجه ريزي سال آينده عملي نخواهدبود؟
- اين موضوع خيلي بعيد است گرچه طرح اين بحث كه ما به سمت نظام بودجه ريزي بر مبناي صفر برويم درست است اما اين كه بخواهيم در بودجه سال ۸۴ بودجه ريزي بر مبناي صفر را عملياتي كنيم امري نشدني خواهد بود. در نظام بودجه ريزي كشور از چند سال پيش تجديد ساختاري در حال شكل گيري است كه براساس آن مقدمات حركت به سمت نظام بودجه ريزي بر مبناي صفر در حال فراهم شدن است اما عملياتي شدن يكباره اين امر گرچه مطلوب مي باشد اما شدني نيست.
* با توجه به تغييرات صورت گرفته در برنامه چهارم توسعه بودجه سال ۸۴ چه تفاوت هايي با بودجه سنوات گذشته خواهد داشت؟
- با تغيير برنامه چهارم، بودجه سال ۸۴ به دور از تفاوت با بودجه سال هاي گذشته نخواهد بود؛ چرا كه نمي توان گفت لايحه برنامه چهارم آن گونه كه در مجلس ششم تصويب شده بود با شيوه اي كه در مجلس هفتم مصوب شد، تفاوتي را در بودجه ريزي كشور به وجود نمي آورد، چنين چيزي نيست. قانون بودجه سال ۸۴ با بودجه سنوات گذشته تفاوت هاي معناداري خواهد داشت كه شايد مهم ترين آن در خصوص شفاف سازي هاي مربوط به درآمدها و هزينه هاي عمومي باشد كه در ماده ۳ لايحه برنامه چهارم توسعه به آن پرداخته بوديم تا امكاني به وجود آمده و ميزان يارانه هاي بخش انرژي و ماليات هاي مترتب به اين بخش و سود ناشي از فعاليت هاي حوزه انرژي را بتوانيم تنظيم كنيم. اين يكي از تفاوت هاي معنادار مذكور خواهد بود كه در بودجه سال ۸۴ مجبور هستيم تا به روال سال هاي گذشته عمل كنيم. اين در حالي است كه براساس لايحه برنامه چهارم، مكانيزم تدوين بودجه ما متفاوت مي شد. همين طور در رديف هاي ديگري كه با توجه به مقدار درآمدهايي كه مثلا براي خصوصي سازي يا ميزان سرمايه داري كه پيش بيني شده بود تا از طريق منابع خارجي جذب اقتصاد ملي شود نيز تغيير خواهد كرد و اين طور نيست كه بگوييم تغييرات در برنامه چهارم هيچ گونه تأثيري را در لايحه بودجه سال ۸۴ نخواهد داشت. معتقدم تغييرات برنامه چهارم توسعه تفاوت هاي زيادي را در بودجه سال ۸۴ به وجود خواهد آورد كه تجزيه و تحليل اين موضوع نيازمند آن است تا تك تك موارد مورد بررسي قرار گرفته و ذكر شود.
* آيا تغييرات برنامه چهارم واقعي تر شدن بودجه سال ۸۴ را در پي نخواهد داشت؟
- در بودجه هايي كه در سنوات گذشته تدوين و تنظيم مي شد هميشه با موضوع عدم تحقق درآمدها مواجه بوديم و اين عدم تحقق از جمله مواردي بود كه از قبل نيز روشن بود كه اتفاق خواهد افتاد اما بالاخره سياست و سليقه دولت بر اين بود كه تا حدي هدف را بزرگتر يا دورتر در نظر گيرد و بهره وري، سعي و تلاش نهادهاي داخلي خود را افزايش دهد. مثلا در خصوص درآمدهاي مالياتي، وقتي شخصي را در نظر مي گيريم اين سقف مي تواند بسيار بلند پروازانه و يا در حد بسيار پاييني بسته شود. آنچه اكنون مطرح مي باشد يك نوع نگرش يا رويكرد به بودجه نويسي است. نه اين كه بخواهم بگويم واقعي تر به معني مثبت يا غيرواقعي به معني مذموم آن خواهد بود، اما قطعا در بودجه اي كه امسال تنظيم خواهد شد فكر مي كنم با توجه به اختلاف رويكردي كه احتمالا بين برخي از نمايندگان مجلس و دستگاه هاي تنظيم كننده بودجه در دولت وجود دارد تا حدودي شاهد چالش هايي در بودجه سال ۸۴ خواهيم بود، اما اگر اين چالش در جهت شناخت واقعيت ها و دستيابي به راه حل مبتني بر شرايط باشد معتقدم امر مباركي بوده، چندان بد نباشد و خيلي نبايد نگران آن باشيم.
* با توجه به چالش هاي مذكور آيا شاهد تأخير در ارايه لايحه بودجه سال ۸۴ به مجلس و تصويب آن خواهيم بود؟
- فكر مي كنم تأخيري در ابلاغ بخشنامه بودجه وجود داشته باشد و معتقدم دولت نيز اين امكان را دارد تا مانند سال هاي گذشته حداكثر تا پايان دي ماه لايحه بودجه سال ۸۴ را به مجلس تقديم كند. با توجه به رفت و برگشت هاي متصور براي اين لايحه بين مجلس، شوراي نگهبان و مجمع تشخيص مصلحت نظام از نظر زماني بايد قانون بودجه تا ۲۹ اسفند سال جاري به تصويب نهايي برسد و فكر نمي كنم مشكل جدي در اين زمينه ايجاد شود.
* با ابلاغ بخشنامه بودجه سال ۸۴ به دستگاه هاي دولتي توسط رئيس جمهور آيا اين بخشنامه در جهت واقعي و كارآمدتر شدن بودجه سال آينده خواهد بود؟
- هنوز چيزي به نام لايحه بودجه سال ۸۴ تنظيم نشده تا بتوان در خصوص آن اظهار نظر كرد بلكه با ابلاغ اين بخشنامه بايد ابتدا ديدگاه هاي دستگاه هاي مختلف دولتي در خصوص بودجه سال آينده مطرح و سپس در سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور جمع بندي و به دولت آورده شود و هنگامي كه اين موارد در دولت به عنوان لايحه بودجه سال ۸۴ تصويب شد، مي توانيم از آن به عنوان لايحه بودجه نام برده و در خصوص آن اظهار نظر كنيم. در بخشنامه مذكور هنوز هيچ چيز تعيين شده اي وجود ندارد تا بتوان آن را بررسي كرد بلكه بخشنامه بودجه يك چارچوب كلي و سمت گيري است. گرچه هدف كلي در بخشنامه بودجه سال آينده آن بوده است تا بتوانيم از تجربه هاي سال هاي گذشته استفاده نموده، درآمدها و هزينه هاي دولت را با واقعيت هاي اقتصادي كشور نزديك تر كنيم تا با مشكلاتي كه در گذشته در مورد عدم تحقق درآمدهاي دولت و كسري بودجه مواجه بوديم، روبه رو نشويم.