رسول كاظم الوندي
در بهمن ماه ۸۲ پيش نويس لايحه مديريت خدمات كشوري كه قرار است در صورت تصويب، جايگزين قانون استخدام كشوري مصوب ۳۱/۳/۴۵ شود، در ۱۱۰ ماده و ۳۱ تبصره از طرف سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور پس از حدود يك سال و نيم كار كارشناسي، به هيأت دولت تقديم شده است و رياست وقت سازمان مزبور ضمن نامه اي به معاون اول رئيس جمهوري تأكيد كرده است كه: «اين لايحه براساس مطالعه و بررسي مشكلات قانون استخدام كشوري فعلي و كسب نظرات دستگاه هاي اجرايي، كارشناسان، متخصصين، اساتيد دانشگاه ها و صاحب نظران داخل و خارج كشور در زمينه امور مديريت تهيه شده و نظرات وزارتخانه ها و سازمان هاي مستقل در تدوين نهايي پيش نويس فوق مورد استفاده قرار گرفته، به طوري كه اكنون اين لايحه از نظر سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور منطبق با مقتضيات و نيازهاي كشور و چشم انداز بيست ساله و برنامه هاي تحول در نظام اداري كشور خواهد بود.»
در نگاهي اجمالي به پيش نويس لايحه مديريت خدمات كشوري، مسايل و نكاتي مورد تأمل واقع شده است كه در اين مقاله از نظر كارشناسان و دست اندركاران مسايل استخدامي و ساير علاقه مندان خواهد گذاشت. اميد است در اين رهگذر، اگر موضوع و نكته اي نياز به بازنگري و اصلاح داشته باشد، از سوي مسئولان ملحوظ نظر قرار گيرد.
۱- در مقايسه با عنوان «قانون استخدامي كشوري» كه عنواني رسا و دقيق است، اطلاق مديريت خدمات كشوري به لايحه اي كه جايگزين قانون فوق الذكر خواهد شد، خصوصاً اين كه در لايحه مزبور همه جا از كارمندان دولت سخن رفته است، چندان دقيق و رسا و صحيح نيست، زيرا در تبصره ۱ ماده ۱۰۰ همين پيش نويس مقرر شده است كه اعضاي هيأت علمي، قضات، نيروهاي نظامي و انتظامي و كارمندان وزارت اطلاعات كه جملگي علي الاطلاق كارمند دولت محسوب مي شوند، مشمول اين قانون نيستند.
۲- در مبحث مباني و اصول حاكم بر تدوين لايحه بر دولت كوچك، كارا و منطقي شدن اندازه آن به عنوان يكي از اصول مورد نظر تأكيد و گفته شده است كه تحقق اين اصل از طريق طبقه بندي وظايف و مأموريت هاي دولت به چهار بخش: امور حاكميتي، تصدي هاي اجتماعي، امور زيربنايي و تصدي هاي اقتصادي و توجه به وظايف حاكميتي و زيربنايي و واگذاري تصدي هاي دولت و تنظيم ضوابط و مقررات براي طراحي تشكيلات پيش بيني شده است. قطع نظر از جايگاه و تعريف امور حاكميتي و تصدي گري كه در سطور بعد به آن ها اشاره خواهد شد، آمارها نشان مي دهد كه تعداد كاركنان دولت (نه فقط مستخدمين مشمول قانون استخدام كشوري)، از ۸۷۳ ۵۵۶ نفر در سال ۱۳۵۷ به تعداد ۲۳۲۸۶۳۵نفر يعني تقريباً به ۴ برابر افزايش يافته است. تازه اين آمار، شامل نيروهاي نظامي و انتظامي، كاركنان وزارتخانه هاي اطلاعات، دفاع و پشتيباني نيروهاي مسلح و شركت هاي تحت پوشش شركت هاي دولتي نمي شود؛والا براساس آمار منتشره از سوي مركز آمار ايران، تعداد شاغلان بخش عمومي آن هم تا سال ۱۳۸۰ به حدود ۰۰۰/۲۰۰/۴ نفر رسيده است. تعداد شركت هاي دولتي در مقايسه با سال ۱۳۵۷ از ۱۶۸ شركت به ۵۰۲ شركت رسيده و در واقع سه برابر رشد داشته است. تعداد موسسات دولتي نيز از ۲۳۴ موسسه در سال ۱۳۵۷ به ۵۵۰ موسسه در سال ۱۳۸۰ بالغ شده و رشد آنها متجاوز از دو برابر بوده است.(۱)
با توجه به واقعيت هاي فوق، چگونه مي توان به عنوان كوچك كردن حجم و اندازه و كاهش تصدي هاي دولت، آن هم در يكي از حوزه هاي عملكرد (اجراي مقررات استخدامي) به هدف ايجاد دولت كوچك دست يافت.
توجه داشته باشيم كه در هر زمينه اي اگر افراط صورت گرفته باشد، اكنون براي جبران مافات نبايد راه تفريط را برگزيد. بلكه رعايت مصالح كشور، دولت و مردم ايجاب مي كند كه در طي مسيري كه از روي آگاهي و شناخت مسايل ترسيم شده باشد، دولتي به اندازه و متناسب با همه حوزه هاي آن به وجود آيد. بنابر اين بايد از هر گونه نظريه پردازي و كارهاي شتابزده و حتي اظهارات مغاير با واقعيت ها اجتناب شود.
به عنوان نمونه، يكي از مسئولين اقتصادي ادعا كرده است كه ۸۰ درصد بودجه جاري صرف پرداخت حقوق كارمندان دولت مي شود. اما طبق قانون بودجه سال ،۸۳ حقوق كاركنان دولت سهم ناچيزي را از كل بودجه جاري تشكيل مي دهد. زيرا كل بودجه جاري در حدود ۲۱هزار ميليارد تومان است كه از اين ميزان تنها ۷هزاروچهارصد ميليارد تومان صرف جبران خدمات كاركنان دولت مي شود. اين رقم بيانگر اين واقعيت است كه سهم حقوق كاركنان دولت از جمع رقم بودجه جاري، فقط ۳۰درصد است.(۲)
۳- اساساً جاي بحث و تفكيك و طبقه بندي امور حاكميتي و تصدي گري موضوع مواد ۸ الي ۱۱ در پيش نويس لايحه مديريت خدمات كشوري نيست، زيرا كه اولاً اين مبحث فراتر از قلمرو و قوه مجريه بوده و قواي مقننه و قضاييه را نيز در بر مي گيرد و ثانياً با موضوع مورد بحث (مقررات استخدامي) سنخيت كامل ندارد. مناسب تر است كه اين گونه مباحث در مقدمه قوانين برنامه هاي توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي مطرح شود. از طرفي همين تفكيك و طبقه بندي نيز در نگرش تدوين كنندگان لايحه تداخل پيدا كرده است. مثلاً تأمين اجتماعي موضوع اصل ۲۹ قانون اساسي كه در طبقه بندي مذكور در زمره امور حاكميتي محسوب شده، در ماده ۱۴ تلويحاً جزو امور تصدي گري توصيف شده است.
۴- كليه مواد فصل سوم تحت عنوان «حقوق مردم» ، به صورت ابهام آميز و تا حدي شعارگونه تنظيم شده و با اصول متداول و رايج انشاء قانون، كه شفافيت و صراحت و انسجام و استحكام و قابليت اجرا از ويژگي هاي آن است، وفق ندارد. به عنوان مثال: در ماده ۲۷ پيش نويس معلوم نيست منظور از اعتماد دستگاه هاي اجرايي به مردم، اعتماد در چه مواردي است تا برآن اساس روش ها و رويه هاي اداري موضوع ماده ۲۹ اصلاح شود. صداقت و امانت و از خودگذشتگي، گشاده رويي و انصاف نيز كه در ماده ۷۵ پيش نويس لايحه از خصوصيات كارمند دولت در انجام وظايفش به شمار رفته، جزو دستورات ديني و اخلاقي ماست و همه آحاد مردم اساساً بايد با اين اصول زندگي كنند. اگر به عنوان نصايح كلي- آن هم در مقدمه پيش نويس نه در متن اصلي لايحه _ اعلام شود كه مردم به حق توقع و انتظار دارند، اين صفات و خصوصيات در رفتار و كردار كارمندان دولت بيشتر بايد بروز و ظهور داشته باشد، جاي بهتر و مناسب تري براي بيان اين مقصود اختصاص خواهد يافت.
از طرف ديگر، از موارد تخلف، در اين فصل نمونه اي به دست داده نشده است و اين در حالي است كه مي دانيم در قانون رسيدگي به تخلفات اداري مصوب ۷/۹/۷۲ مجلس شوراي اسلامي، ۳۸ مورد تخلف احصاء شده و براي آن تخلفات و از جمله براي رشوه و ارتشاء مجازات هايي پيش بيني شده است. آيا سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور، علي رغم تصريح ماده ۹۱ پيش نويس مبني بر اين كه رسيدگي به تخلفات اداري كارمندان دولت طبق قانون مزبور صورت مي گيرد، برآن است كه تخلفات ديگري نيز بر تخلفات مندرج در قانون پيش گفته بيفزايد و مجازات هاي ديگري را پيش بيني و اعمال كند، مگر نمي شود ضرر و زيان موضوع ماده ۳۰ را كه ممكن است به شاكيان احتمالي رسيده باشد، در تخلف كم كاري، سهل انگاري و اهمال در انجام وظايف لحاظ و به تخلف در اين چارچوب رسيدگي كرد؟ در نهايت قانون رسيدگي به تخلفات اداري با لحاظ كردن مواد ۷۶ و ۷۷ پيش نويس لايحه قانون قابل اصلاح خواهد بود.
۵- پيش نويس لايحه مديريت خدمات كشوري در مقوله انواع استخدام مانند قانون استخدام كشوري مصوب ۳۱/۳/۴۵ قائل به دو نوع استخدام اشاره شده است: استخدام پيماني و استخدام بلند مدت كه البته استخدام بلند مدت به جاي استخدام رسمي ابداع شده است و در بند «ب» ماده ۴۴ لايحه آمده است كه استخدام بلندمدت به موجب قراردادي كه مدت آن حداقل ۵ سال و حداكثر ۱۵ سال است- آن هم نه در كليه مشاغل بلكه منحصراً در مشاغلي كه به تصويب شوراي اداري و استخدامي مي رسد- بين فرد و دستگاه منعقد مي شود و در صورت رضايت و نياز دستگاه به فرد و كسب شرايط لازم، قابل تمديد خواهد بود.
ببينيم استخدام رسمي دولت چه مزايا و امتيازاتي براي مستخدم رسمي داشته و اينك استخدام بلندمدت در لايحه مديريت خدمات كشوري در مقام مقايسه چه ويژگي ها و تفاوت هايي با استخدام رسمي خواهد داشت؟
طبق مقررات قانون استخدام كشوري، تلقي قانونگذار اين نبوده است كه نيروي كار مانند يك كالا قابل مبادله است بلكه تفكر قانونگذار بر اين مبنا شكل گرفته است كه نيروي كار انسان، تمامي توانايي و قدرت تلاش او براي زيستن و درواقع مايه حيات اوست.(۳)
استخدام رسمي دولت در تأمين زندگي و معيشت كارمند و اعضاي خانواده او بسيار مؤثر بوده است. فردي كه به استخدام رسمي دولت پذيرفته مي شود، در حقيقت، تمام نيرو و توانايي و حتي سرنوشت زندگي خود را در اختيار دولت قرار مي  دهد و نسبت به دستگاه دولت تعلق خاطر و با افزايش سال هاي خدمت بيش از پيش وفاداري پيدا مي كند.
دولت نيز متقابلاً رفع نيازهاي منطقي و طبيعي مستخدم رسمي را در طول عمر تقبل مي كند. مستخدم دولت با اين اميد وارد خدمت مي شود كه زندگي او در طول خدمت تأمين مي شود و سرانجام هر زمان كه قادر به كار كردن نباشد يا به سن و مدت خدمت معين برسد در دوران پس از اشتغال از حمايت هاي لازم برخوردار مي شود و اطمينان دارد كه حتي پس از فوت، عائله تحت تكفل وي نيز از حمايت هاي قانوني بهره مند مي شوند.
در استخدام رسمي، اصل بر بقاي رابطه استخدامي است و به همين علت ميل و رغبت مردم به استخدام رسمي دولت بيش از استخدام در بخش خصوصي بوده است، زيرا مردم امنيت شغلي بيشتري را از اين نوع استخدام احساس مي كنند. اصل بقاي رابطه استخدامي در استخدام رسمي تا به آن حد پذيرفته شده كه حتي در صورت انحلال وزارتخانه يا مؤسسه استخدام كننده و يا حذف پست سازماني مستخدم، خللي بر آن وارد نمي شود و مستخدم مي تواند تحت شرايطي به خدمت خود ادامه دهد. به همين علت تاكنون در كشور، سابقه نداشته است كه در انحلال وزارتخانه اي، حكم به اخراج مستخدمان رسمي آن وزارتخانه از خدمت دولت شده باشد و تنها در مورد انحلال سازمان هاي معدودي، بازخريد خدمت مستخدمان تجويز شده است.(۴)
اما مدت قرارداد استخدام بلند مدت پيش بيني شده در بند «ب» ماده ۴۴ لايحه مديريت خدمات كشوري حداكثر ۱۵ سال است كه در فواصل ۵ ساله قابل فسخ و به صورت هاي زير قابل تمديد خواهد بود: الف- در صورت رضايت از كارمند، ب- در صورت نياز دستگاه، ج- در صورت كسب شرايط لازم.
اولاً روشن نيست رضايت از كارمند به چه ترتيبي حاصل مي شود. ثانياً ممكن است حتي در صورت رضايت از كارمند، به علت عدم نياز دستگاه- كه موارد آن هم مشخص نشده- به خدمت وي خاتمه داده شود. ثالثاً شرايطي كه كارمند براي ادامه خدمت به كسب آنها ملزم مي شود، تعريف نشده است.
با وجود اين، باز هم در تبصره ۲ ماده ۴۴ لايحه تأكيد شده است كه تمديد قرارداد كارمندان- هم در استخدام پيماني و هم در استخدام بلند مدت- منوط به تحقق شرايطي نظير حسن انجام كار در طول مدت قرارداد و كسب رضايت مردم و ارتقاي سطح علمي و تخصصي است كه ضوابط آن به تصويب شوراي عالي اداري خواهد رسيد.
ملاحظه مي شود با وجود اين كه اساساً خدمت بلند مدت نيز، بنابه دلايلي كه گفته شد، خود نوعي خدمت موقت محسوب مي شود، شروط بسيار زيادي براي ادامه آن يعني تمديد قراردادهاي پنج ساله پيش بيني شده كه نشان مي دهد در پيش نويس لايحه اصل بقاي رابطه استخدامي و در نتيجه امنيت شغلي كارمند دولت ناديده انگاشته شده و از اين رو، مستخدم دولت، وضعيت استخدامي خود را همواره در تزلزل احساس خواهد كرد و طبعاً انگيزه اي براي تعلق خاطر و وفاداري به كارفرما و نظام استخدامي پيدا نخواهد كرد، در حالي كه در قانون استخدام كشوري مصوب ۳۱/۳/۴۵ كه در طول يك ربع قرن در جمهوري اسلامي ايران نافذ ومعتبر و ملاك عمل است، خدمت رسمي دولت به حدي جامع الاطراف ديده شده كه از آغاز استخدام تا پايان فعاليت اداري براي كارمند رسمي طبق ماده ۱۲۴ قانون مذكور حالات گوناگوني در ۱۶ مورد پيش بيني و براي هر يك از آن حالات تعريف و توصيفي دقيق به دست داده شده و موارد كاربرد آنها نيز مشخص است. ماحصل بحث در اين قسمت اين است كه مستخدم رسمي وضع استخدامي پايدار دارد ولي وضع استخدامي مستخدم پيماني- حتي در نوع بلند  مدت آن- لامحاله ناپايدار است.(۵)
تعجب آور است كه معاون محترم توسعه مديريت و سرمايه انساني سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور، ضمن مصاحبه اي در پاسخ به اين سؤال كه: «فكر نمي كنيد اين شيوه (ثابت نبودن سازمان و پست سازماني و نياز به تمديد قرارداد كارمند) از اين نظر كه فرد تعلق خاطري به دستگاه محل خدمت خود پيدا نمي كند، به مرور كارآيي كاركنان دولت را كاهش دهد؟» اظهار مي دارد:«اتفاقاً (اين وضعيت) باعث افزايش كارآيي افراد خواهد شد. كارمند همواره به اين مسئله فكر مي كند كه اگر مي خواهد در دستگاهي باقي بماند، بايد همواره مثمرثمر باشد.» (۶)
ايشان با اين طرز تلقي، درواقع اساس را بر نگراني هميشگي كارمند قرار مي دهند و دغدغه دائمي وي را در از دست دادن شغل، عامل اصلي ابقاء در خدمت دولت مي دانند و با تعبيري ديگر، اعتقادي ندارند كه آرامش خاطر كارمندان و اطمينان به آينده، براي به  وجود آوردن كارمندان مفيد و سودمند براي مملكت، مؤثر و ثمربخش تواند بود.
۶- در بخش پايان خدمت و استفاده از مقررات بازنشستگي، چون ماده ۹۳ پيش نويس لايحه مقرر داشته است افرادي كه براساس مقررات اين قانون به استخدام پيماني و استخدام بلند مدت پذيرفته مي شوند، از لحاظ بازنشستگي و... مشمول قانون تأمين اجتماعي هستند، مفهوم آن اين است كه بازنشستگان و وظيفه بگيران كنوني مشترك صندوق بازنشستگي كشوري و درواقع مشمولين مقررات فصل هشتم قانون استخدام كشوري مصوب ۳۱/۳/۴۵ كماكان مشمول اين صندوق باقي خواهند ماند و سازمان بازنشستگي كشوري كه اساسنامه جديد آن پس از ۲۸ سال در تاريخ ۱۵/۴/۸۲ به تصويب هيأت وزيران رسيده، كماكان متولي امور آنها و آن دسته از مستخدمان فعلي مشمول قانون استخدام كشوري در دستگاه هاي مختلف دولتي خواهد بود كه از شمول قانون مذكور خارج نمي شوند. اما نكته بسيار مهم اين است كه به همان نسبت كه مستخدمان فعلي به طور كامل در شمول لايحه مديريت خدمات كشوري درآيند، به ميزان كسور بازنشستگي پرداختي آنان، از منابع اصلي درآمد صندوق بازنشستگي كشوري كاسته خواهد شد.
۷- در ماده ۹۵ پيش نويس لايحه چون مرخصي استحقاقي و همچنين مرخصي استعلاجي (تا ۴ ماه در سال) با استفاده از حقوق و مزايا خواهد بود ترديدي نيست كه كسور بازنشستگي آنان در ايام استفاده از مرخصي هاي فوق الذكر به طور كامل كسر و به صندوق بازنشستگي مربوط واريز خواهد شد. بنابراين تأكيد بر اين موضوع (پرداخت كسور بازنشستگي) به عنوان ملاك احتساب ايام مرخصي جزو سابقه خدمت كارمندان،بي مورد به نظر مي رسد.
۸- ماده ۹۶ لايحه درباره كارمندان مشمول صندوق هاي بازنشستگي مختلف قطع  نظر از اين كه ممكن است در زمان اشتغال مشمول مقررات استخدامي خاصي بوده باشند، حكمي داده است كه خارج از موضوع لايحه به نظر مي رسد، زيرا كه اولاً هدف اين ماده قانوني يعني حق باقي ماندن در شمول مقررات صندوق بازنشستگي مورد نظر را در صورت بازخريد خدمت شدن يا انتقال به ديگر دستگاه هاي دولتي به مشمولين لايحه مديريت خدمات كشوري، محدود نكرده است و ثانياً حكمي كه صندوق هاي بازنشستگي را با مقررات مختلف بدون پيش بيني ها و اصلاحات لازم تحت تأثير قرار دهد حركت منطقي و درستي نخواهد بود. از طرف ديگر ترديدي نيست كه حداقل مشمولان فعلي قانون استخدام كشوري در زمان استفاده از مرخصي بدون حقوق كماكان مشترك صندوق بازنشستگي خود باقي مي مانند و در مواردي مدت مرخصي بدون حقوق آنان نيز با پرداخت كسور بازنشستگي مربوط تحت شرايطي جزو سنوات خدمت آنان قابل احتساب خواهد بود.

پي نوشت ها:
۱- برنامه، هفته نامه خبري و تحليلي سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور، شماره ۳۹ ، ۳ آبان ۱۳۸۲.
۲- روزنامه همشهري، شماره ،۳۴۹۶ چهارشنبه ۲۵ شهريورماه ۱۳۸۳.
۳و۴- وطني، محمد حسن، مجموعه كامل قوانين و مقررات استخدامي، انتشارات دانشور، چاپ سوم، ،۱۳۷۲ ص ۲ و ۱۰.
۵- ابوالحمد، عبدالحميد، حقوق اداري ايران، انتشارات توس، چاپ چهارم، ،۱۳۷۰ صفحات ،۳۵ ۱۴۷.
۶- ثمر، نشريه سازمان بازنشستگي كشوري، شماره ،۱۲۱ تيرماه ،۸۳ ص ۴ و ۵.