Hamshahri Newspaper

محمد ابراهيمي
اگر بگوئيم يكي از معضلات و چالش هاي فعلي اقتصاد ايران نظام بودجه ريزي است حرف گزافي نگفته ايم. بودجه از يك سو با مسايل كلان چون رشد اقتصادي، بيكاري و كلاً رونق و ركود اقتصادي در ارتباط است و از سوي ديگر با توجه به منابع و مصارف آن وضعيت كوچكترين اجزاء يك اقتصاد مانند شركتهاي دولتي تا بزرگترين جزء آن يعني يك وزارتخانه مشخص مي شود.
بنابراين به عقيده برخي اقتصاددانان يكي از مهمترين اقدامات براي اصلاح ساختار اقتصادي كشور تلاش در جهت اصلاح نظام بودجه ريزي است، هرچند تحولات اخير در زمينه تثبيت قيمتها خود يكي از مواردي است كه اهميت اين موضوع را نشان مي دهد. به عبارت ديگر اگر دولت از چنان پايه هاي درآمدي برخوردار بود كه نيازي به درآمد حاصل از افزايش قيمت كالاها و خدمات خود نداشت، آنگاه ديگر جايي براي مباحثي چون تثبيت قيمتها باقي نمي ماند.در اين گزارش با اشاره به تاريخچه نظام بودجه ريزي در ايران چالشها و مسايل آن نيز مورد بررسي قرار مي گيرد.
تاريخچه ۱۰۰ سال بودجه ريزي
نگاهي به ۱۰۰ سال گذشته نشان مي دهد در اين دوره بودجه ريزي در كشور از مسايلي است كه همواره در كانون توجهات قرار داشته است. اگر در دو يا سه سال اخير مسئولان سازمان مديريت به اين مسئله متهم هستند كه با استفاده از دستورات صندوق بين المللي پول بودجه كشور را تنظيم كرده اند اما تاريخ حاكي است دولتهاي مختلف تا حدودي تكيه بر كارشناسان بين المللي را مبناي تحولات ساختاري در بودجه ديده اند.
مورگان شوستر آمريكايي نخستين كارشناسي بود كه در ارديبهشت ۱۲۹۰ شمسي به صورت رسمي و با مأموريت سامان دادن به وضعيت مالي دولت به ايران وارد شد، اما حضور وي بيش از ۸ ماه دوام نيافت و به دليل تشديد بحرانهاي سياسي و اولتيماتوم دولت روسيه وي ناچار به ترك كشور شد.
يك دهه بعد از آن و در سال ،۱۳۰۱ يك آمريكايي ديگر با مأموريتي مشابه به ايران آمد. وي كسي جز دكتر ميليسپو نبود. اين آمريكايي در رأس هيأتي به ايران آمد و به دنبال يك دوره اقدامات اجرايي، قرارداد ادامه خدمت و حدود اختيارات وي در سال ۱۳۰۴ براي دو سال ديگر تمديد شد.
جالب است كه ميليسپو در خاطرات خود مي نويسد: «در زمان ورود من به ايران علاوه بر آرميتاژ اسميت انگليسي كه به عنوان مشاور مالي در استخدام دولت بود، گمركات و پست به وسيله بلژيكي ها و امور نظميه توسط سوئدي ها اداره مي شد و يك كارشناس جنگل از آلمان و يك متخصص چايكاري از هلند نيز مشغول به كار بودند.» به عقيده برخي صاحبنظران، در حوزه بودجه ريزي استقرار ميليسپو در ايران و سياست هاي مالي او به منزله پايان بودجه ريزي سنتي در ايران بوده و به اين ترتيب درآمدهاي دولت از درآمدهاي كشاورزي و روستايي جدا شد و در حقيقت ساختار بودجه به هم ريخت. البته اين تحول ناگهاني در نظام بودجه نويسي بعدها آثار و عواقب ناگوار خود را بر اقتصاد كشور برجاي گذاشت كه يكي از مهمترين آنها جدايي بودجه از مسايل و مشكلات بومي و منطقه اي بود.
به هر حال فاصله زماني سالهاي ۱۳۰۴ تا ۱۳۲۰ دوران شكل گيري نظام تازه اي براي بودجه ريزي در ايران است. در اين فاصله نقش درآمدهاي نفتي در بودجه عمومي دولت جدي نبود و منابع حاصل از اين محل بيشتر به مصرف هزينه هاي نظامي رسيد. بودجه دولت در سالهاي ۱۳۱۸ و ۱۳۱۹ به تكامل خود رسيد و اطلاعات بودجه اي دولت در هفتاد ستون عرضه شد.
از سال ۱۳۳۲ مرحله ديگري در نظام بودجه ريزي آغاز شد،زيرا در اين سال كشور با وامها و كمكهاي بلاعوض آمريكا و انگليس مواجه شد. در ضمن درآمدهاي نفتي نقش مهمي در بودجه پيدا كردند.
با افزايش درآمدهاي نفتي و شروع برنامه هاي عمراني، بودجه دولت در كشور اهميت مضاعفي يافت و در سال ۱۳۴۵ پيشنهاد لايحه بودجه از وظايف وزارت دارايي خارج و تحت نظر و مسئوليت نخست وزير درآمد كه در پي آن دفتر بودجه در سازمان برنامه تشكيل شد. قانون برنامه و بودجه به اين وضعيت رسميت بيشتري بخشيد و از سال ۱۳۵۲ تهيه و تنظيم بودجه كل كشور جزء وظايف سازمان برنامه و بودجه و كليه امور مالي و خزانه داري در وزارت دارايي متمركز شد. رشد شتابان درآمدهاي نفتي از جمله مسايلي است كه نظام بودجه نويسي را در اين دوران به شدت تحت تأثير قرارداد. در كتاب «بودجه ريزي در ايران» كه به همت مركز پژوهشهاي مجلس به چاپ رسيد، با توجه به مسايل تاريخي فوق حل و فصل نارسائيهاي ساختار بودجه ريزي در ايران در گروي چند مسئله اصلي قرار داده شده است.
نخستين مسئله تاريخي در اصلاح ساختار بودجه چگونگي تحليل حكومت، تميز حكومت از دولت و ارتباط اين دو با ماليه عمومي است.
به عبارت ديگر براي مثال اگر حكومتها با ايده عدالت اجتماعي بر سر كارند مسلماً اين ايده با دولتها به عنوان قوه مجريه و بودجه در ارتباط است.
از سوي ديگر مشخص شدن نقش دولت در اقتصاد از جمله مسايلي است كه تأثير شگرفي در روند تدوين بودجه دارد. در اين رابطه هر قدر دولتها گسترده تر باشند ارتباط آنها نيز با نظام بودجه ريزي وسيع تر خواهد شد و تجربه ۱۰۰سال گذشته حاكي از آن است كه عدم تناسب چهره مالي دولت با ظرفيت هاي داخلي و بروز كسري هاي عظيم بودجه زمينه ساز بروز بحرانهاي اجتماعي و گاه تغيير حاكميت سياسي شده است.
شايد با توجه به چنين مشكلاتي بود كه مسئولان وقت سازمان مديريت و برنامه ريزي و مجلس ششم تصميم به اصلاح ساختاري بودجه گرفتند. همان طور كه ذكر شد طي ۱۰۰ سال گذشته بودجه ريزي، تحولات آن و در نهايت اصلاحات در نظام بودجه ريزي تداوم داشته است.
به اين ترتيب در تبصره ۴۸ قانون بودجه سال ۸۰ دولت ملزم به اصلاح ساختار بودجه شد و سازمان مديريت و برنامه ريزي نيزنحوه طبقه بندي اقلام بودجه اي كشور را در لايحه بودجه ۱۳۸۱برمبناي نظام طبقه بندي آمارهاي مالي دولت (GFS) تغيير داد.
هرچند به عقيده صاحبنظران اقدام سازمان مديريت و برنامه ريزي در تدوين بودجه بر مبناي نظام GFS هنوز يك كار ناقص و ناتمام است اما به هر حال اين اقدام حركتي در جهت شفاف و روشن تر شدن نظام بودجه ريزي ارزيابي مي شود.
هورت كهلر مديرعامل سابق صندوق بين المللي پول در زمينه اين نظام جديد بودجه نويسي معتقد است: «اين نظام بودجه ريزي در مورد استانداردهاي گردآوري و ارائه آماري گام به جلوي بزرگ محسوب مي شود و از اين رو بخشي از تلاش جهاني به منظور بهبود حسابداري دولت و شفافيت در عمليات مي باشد» .
به عقيده وي آمارهاي مالي دولت، كليد تجزيه و تحليل مالي است كه هم در توسعه و نظارت بر برنامه هاي مالي صحيح و هم در امر نظارت بر سياستهاي اقتصادي نقش حياتي برعهده دارند.
اگر بخواهيم به طور خلاصه نظام GFS را مورد ارزيابي قرار دهيم بايد گفت كه در اين نظام به خلاف رويه هاي گذشته درآمدها و هزينه هاي دولت به طور شفاف موردارزيابي قرار مي گيرد. اگر در سالهاي گذشته درآمد حاصل از صادرات نفت خام، فروش اوراق مشاركت و يا برداشت از حساب ذخيره ارزي جزء درآمدهاي دولت محسوب مي شد، در نظام جديد درآمدهاي دولت به طور عمده به درآمدهاي مالياتي منحصر مي شود.
براساس اين نظام بودجه به دو بخش كلي دريافتها و پرداختها تقسيم مي شود كه دريافتها شامل درآمدهاي عمومي شامل ماليات، ساير درآمدها و شفاف سازي قيمت انرژي است در اين بين درآمدهاي نفتي جزء واگذاري دارايي هاي سرمايه اي قرار مي گيرد.
از سوي ديگر در برابر درآمدهاي عمومي اعتبارات هزينه اي يا هزينه هاي جاري قرار دارد كه اين دو تراز عملياتي بودجه را تشكيل مي دهد.
در مقابل تراز عملياتي ما شاهد تراز سرمايه اي هستيم كه تراز سرمايه اي برابر واگذاري دارايي هاي سرمايه اي است كه از تملك دارايي هاي سرمايه اي با بودجه عمراني كم مي شود.
در اين نظام كسري بودجه در حقيقت برابر تفاوت بين تراز عملياتي و تراز سرمايه اي بودجه است. براساس اين نظام كسري بودجه معمولاً از طريق تراز مالي جبران خواهد شد كه تراز مالي نيز عمدتاً شامل فروش سهام، فروش اوراق مشاركت يا استفاده از حساب ذخيره ارزي مي باشد.
براي مثال در ۶ماهه اول امسال، درآمدهاي عمومي دولت بالغ بر ۶۵هزار ميليارد ريال بوده و پرداختهاي هزينه اي نيز ۱۰۳هزار ميليارد ريال مي باشد كه تفاوت اين دو كسري تراز عملياتي را نشان مي دهد.
در همين مدت واگذاري دارايي هاي سرمايه اي (فروش نفت) برابر ۵۳ هزار ميليارد ريال بوده كه در برابر تملك دارايي هاي سرمايه اي (بودجه عمراني) معادل ۲۵هزار ميليارد ريال بودكه تفاضل اين دو تراز سرمايه اي كشور را تشكيل مي دهد. با تفاضل تراز عملياتي از مازاد سرمايه اي كسري واقعي بودجه در ۶ ماه اول امسال معادل ۸هزار و ۶۶۲ميليارد ريال خواهد شد،البته براي جبران اين كسري از حساب ذخيره ارزي يا فروش سهام شركتها استفاده مي شود منتها فرق آن با گذشته در اين است كه كسري بودجه به صورت شفاف در صورتهاي مالي مشخص خواهد شد.
چالش هاي بودجه
مسلماً در يك فرصت بيشتر مي توان چالشهاي بودجه نويسي را در ايران مورد بحث و بررسي قرار داد. منتها به طور مختصر مي توان گفت كه علي رغم شفاف شدن بودجه، اما بودجه هاي فعلي در ايران به نحوي تنظيم مي شود كه ريشه بسياري از مشكلات اقتصادي را مي توان در آن جستجو كرد.
هرچند اكنون كسري بودجه به صورت شفاف مشخص مي شود اما وجود كسري خود پديده اي است كه به هر حال وجود دارد و بايد تلاش شود تا اين مسئله از بودجه هاي كشور حذف شود.
براي بررسي مستندتر چالشهاي بودجه مي توان به گزارشهاي منتشر شده توسط نهادهاي دولتي اشاره كرد.
در يكي از گزارشهايي كه اخيراً از سوي بانك مركزي منتشر شده درخصوص نظام بودجه ريزي كشور آمده است: «برخلاف اهداف تصريح شده در قانون برنامه سوم طي سالهاي اخير تجديد ساختار قابل توجهي در بودجه عمومي دولت صورت نگرفته است. اگرچه مطابق قانون برنامه سوم، دولت از استقراض از بانك مركزي براي تأمين مالي كسري بودجه منع گرديده و مضاف بر آن كه مكانيزم حساب مازاد درآمد ارزي اين امكان را فراهم ساخته است كه دولت تدريجاً مازاد منابع بودجه ايجاد كند، اما سياستهاي مالي دولت به ويژه طي دو سال اخير تا حدودي انبساطي بوده كه طي ۴سال منتهي به پايان سال ۱۳۸۲دولت معادل ۲/۶۳ميليارد دلار از درآمدهاي نفتي كشور را مصرف نموده است كه رقم مصوب اوليه برنامه معادل ۶/۴۴ميليارد دلار بوده است.»
همين جملات كه در گزارشهاي بانك مركزي منعكس شده به تنهايي بازگوكننده بخش عمده اي از مشكلات نظام بودجه ريزي كشور است.
اگر در حال حاضر كشور با رشد نقدينگي ۲۸درصد مواجه است و اگر نرخ تورم ۱۵درصد مي باشد ريشه آن را بايد در نظام بودجه ريزي جستجو كرد. رشد نقدينگي چيزي نيست جز اوضاع نابسامان بودجه و در نتيجه تنها راه حل مقابله با رشد نقدينگي و كنترل تورم انضباط مالي دولت است.
در رابطه با بي انضباطي مالي دولت ذكر خاطره اي از يكي از مسئولان سابق اقتصادي كشور جالب توجه است. اين مقام اقتصادي در جايي اعلام كرده بود كه در زمان بودجه نويسي قرار شد درآمدهاي مالياتي ۵ هزار ميليارد تومان باشد، اما هنگامي كه كتاب بودجه منتشر شد با كمال تعجب مشاهده شد اين رقم ۷هزار ميليارد تومان است، يعني بودجه نويسان بدون توجه به نظرات كارشناسي و تنها به دليل اين كه رشد هزينه ها در كشور فزاينده است رقم مربوط به درآمدهاي مالياتي را افزايش دادند و نكته قابل توجه اين است كه همين درآمد اضافه شده در سال موردنظر محقق نشد.
بودجه هاي غيرعملياتي
فيلدينگ اسميت از كارشناسان بانك جهاني درخصوص بودجه عملياتي معتقد است: «تعريف نسبتاً محدود از بودجه عملياتي اين است كه اين نوع بودجه ريزي، منابع را بر مبناي نيل به نتايج مشخص و قابل سنجش تخصيص مي دهد.» به عبارت بهتر در حال حاضر بودجه نهادهاي دولتي براساس درصدي از بودجه ساليان گذشته تخصيص داده مي شود به طوري كه نهادهاي دولتي در ماه هاي پاياني سال مجبورند همه بودجه هاي خود را به مصرف برسانند زيرا اگر اينگونه نباشد در سال بعد بودجه كمتري به آن نهاد اختصاص خواهد يافت. براي حل اين مشكل در برنامه چهارم پيش بيني شده كه بودجه عملياتي شود و با توجه به عملكرد و سازمان هاي مختلف بودجه به آنها تعلق بگيرد.
البته طي سالهاي اخير نيز بودجه دولت بايد عملياتي مي شد كه بودجه ريزان در اين راه كوتاهي كردند.
بودجه موتور محركه اقتصاد
يكي از مهمترين انتقادهايي كه به ساختار فعلي بودجه ريزي در كشور عنوان شده نگاه به بودجه به عنوان موتور محركه اقتصاد است.
اكنون دو ديدگاه در كشور حاكم است: يكي اين كه سرمايه گذاري غيردولتي، توليد و اشتغال موتور محركه اقتصاد است و ديگري اين كه موتور محركه بودجه دولت است و راه رونق و توسعه اقتصادي تزريق منابع مالي از طريق بودجه دولت به اقتصاد است و دليل ما براي اين كه راه حل بودجه براي رونق اقتصاد كشور برگزيده شده كسري بودجه هاي متوالي در سالهاي اخير است كه هرساله نيز تكرار مي شود. با اين طرز تفكر اگر بتوان هزينه هاي دولت را افزايش داد هرچند كشور با كسري بودجه مواجه مي شود همين كسري بودجه خود عامل رونق خواهد شد. البته همين دو ديدگاه باعث شد كه آقاي خالقي در سالهاي آخرين عمر دولت خود دست به تغيير و تحولاتي در تيم اقتصادي دولت بزند و مهندس مظاهري كه از منتقدين جدي نظام فعلي بودجه ريزي در كشور بود را كنار گذاشت و البته آقاي ستاري فر نيز به خواست خود از سازمان مديريت و برنامه ريزي كنار رفت. گفتني است كه اگر قرار باشد بودجه موتور محرك اقتصاد باشد آن گاه بخش خصوصي و جايگاه آن همواره زير سؤال خواهد بود.