محمد ابراهيمي
يكي از دهها معضلات اساسي اقتصاد ايران در حال حاضر، حجم زياد فعاليتهاي دولت است. دولت به مفهوم عام آن از يك سو مسئوليت اداره جامعه را به عهده دارد و از سوي ديگر بايد زمينه حضور مردم در اقتصاد را فراهم كند.
خلط بين اين دو جنبه كاركردي دولت، باعث شده كه در حال حاضر سهم دولت از فعاليتهاي اقتصادي به بيش از ۷۵ درصد افزايش يابد. با اين تفاسير هنوز قوانين كشور نتوانسته اند مرز بين بخش خصوصي و دولتي و تعاوني و ميزان حضور آنها را در اقتصاد مشخص كنند و شايد به همين دليل است كه مقام معظم رهبري از مجمع تشخيص مصلحت نظام درخواست كرده تا به تبيين اصل ۴۴ قانون اساسي بپردازد.
آنچه در اين گزارش خواهد آمد نگاهي است به دلايل گسترش نفوذ دولت در اقتصاد ايران و بررسي وضعيت موجود.
دلايل گسترش دولت
در سالهاي پس از پيروزي انقلاب اسلامي به لحاظ گرايش به دولتي نمودن امور، بخش دولتي به تدريج رو به گسترش نهاد، به طوري كه تعداد دستگاههاي اجرايي كشور در مقايسه با سال ۱۳۵۷ تا بيش از سه برابر افزايش يافت و در همين مدت تعداد كاركنان دولت نيز ۴ برابر شد.
در يكي از مطالعاتي كه در سازمان مديريت و برنامه ريزي صورت گرفته، ۱۱ دليل عمده براي گسترش تشكيلات كلان دولت برشمرده شده است.
اين ۱۱ دليل به شرح زير مي باشد:
۱- توسعه نيافتگي كشور در دو دهه قبل به نحوي كه دولت تصور مي كرد بايد خود در جهت توسعه كشور دست به اقدامات اجرايي و همه جانبه بزند.
۲- وجود عدم تعادل گسترده بين بخشها و مناطق كشور تا حدي كه دولت را نگران كرده و موجب گسترش تصدي گريها شد.
۳- گسترش حجم و تنوع فعاليتهاي دولت طي سالهاي ۱۳۵۲ تا ۱۳۵۶ به اتكاي افزايش يك باره درآمدهاي نفتي و تسري اين گسترش به سالهاي بعد از پيروزي انقلاب اسلامي.
۴- عدم وجود و حضور مؤثر بخش خصوصي در سالهاي آغازين پيروزي انقلاب اسلامي و جنگ تحميلي.
۵- آثار ناشي از ضرورتهاي پيروزي انقلاب اسلامي نظير ايجاد نهادهاي انقلابي و ملي شدن شركتهاي خصوصي نظير بانكها و بيمه ها.
۶- تفسيرها ي افراطي و بعضاً ناصحيح از قانون اساسي.
۷- رقابت در بين وزراء، استانداران و برخي نمايندگان مجلس براي دريافت منابع بيشتر و شروع پروژه هاي عمراني جديد كه نهايتاً توسط دولت مورد بهره برداري و اداره قرار مي گرفتند.
۸- عدم اطمينان به شايستگي و كارآيي بخش خصوصي.
۹- تمركز امور برنامه ريزي كشور و عدم تفكيك حدود اختيارات و وظايف مقامات ملي و محلي در اين زمينه.
۱۰- عدم بازنگري و تنظيم مجدد نقش و وظايف دولت متناسب با احكام قانون اساسي.
۱۱- تعدد مراجع تصميم گيري براي تأسيس و ايجاد دستگاههاي دولتي.
در خصوص مورد آخر بايد گفت كه مراجع متعددي نظير شوراي عالي انقلاب فرهنگي، شوراي گسترش آموزش عالي، شوراي گسترش دانشگاههاي علوم پزشكي، مجامع عمومي شركتهاي دولتي و قوه قضاييه در كنار مراجع صلاحيت دار معمول (هيأت وزيران و مجلس) نسبت به ايجاد موسسات و شركتهاي دولتي و گسترش تشكيلات داخلي آنها اتخاذ تصميم كرده اند.
هرچند در گزارش سازمان مديريت به دلايل ۱۱ گانه فوق اشاره شده، اما با توجه به شرايط حاكم فعلي در جامعه مي توان گفت به طور كلي اين تفكر كه بخش خصوصي توانايي انجام كار در كشور را ندارد، شايد از مهمترين دلايل رشد و گسترش بخش دولتي در كشور است.
براي اثبات اين فرضيه مي توان به نحوه واگذاري شركتهاي دولتي در سالهاي اخير توجه كرد. در اين رابطه جالب است بدانيم كه به گفته مسئولان وزارت امور اقتصادي و دارايي در حال حاضر نسل پنجم شركتهاي دولتي نيز در كشور به وجود آمده است. براي توضيح اين مسأله لازم به ذكر است كه در ابتدا شركتهاي عمده دولتي مانند شركت ملي نفت، پتروشيمي و يا بانك ملي و بيمه ايران شكل گرفته اند كه به شركتهاي نسل اول معروفند.
سپس اين شركتها اقدام به تاسيس شركتهاي زيرمجموعه خود كرده اند كه معروف به شركتهاي نسل دوم مي باشند و همين رويه طي ۲۵ سال گذشته ادامه يافته به طوري كه در حال حاضر برخي شركتهاي نسل پنجم نيز شناسايي شده اند.
جاي تأسف است كه رويه تولد نسلهاي جديد شركتهاي دولتي اكنون كار را به جايي رسانده كه آمار دقيقي از تعداد شركتهاي دولتي وجود ندارد.
حال با اين مقدمات مي توان توضيح داد كه مديران و مسئولان رده بالاي كشور در اين گونه شركتها، اعتقادي به حضور بخش خصوصي در اقتصاد ندارند.
براي مثال در حالي كه هر ساله در بودجه هاي ساليانه مقادير زيادي منابع مالي ناشي از واگذاري شركت هاي تحت پوشش شركت ملي پتروشيمي كشور در نظر گرفته مي  شود اما متأسفانه مسئولان اين شركت همواره از اين امر سر باز زده اند و جالب است كه در مصاحبه هاي خود اعلام مي كنند شركتها مانند فرزندان مديران هستند و چگونه مي توان فرزندي را كه از بچگي بزرگ كرده ايد به دست ديگران بسپريد.
به هر حال تا فضاي فعلي در بين مسئولان در خصوص نحوه اداره امور كشور حاكم است، باز هم بايد شاهد رشد و گسترش بخش دولتي باشيم.
اگر بخواهيم مقداري بيشتر به اين موضوع بپردازيم مي توان به مصاديق جزيي تر چون انتشار اوراق مشاركت و يا طرح هاي عمراني كشور اشاره كرد. ممكن است اين سؤال پيش آيد كه چه ربطي بين اوراق مشاركت و گسترش بخش دولتي وجود دارد؟ براي توضيح اين مسأله بايد گفت كه در ادبيات اقتصاد اصطلاحي به نام «Crowding out Effect» وجود دارد كه به وسيله آن مي توان نقش انتشار اوراق مشاركت در كاهش حضور بخش خصوصي در اقتصاد را نشان داد.
اين مسأله كه به اثر جانشيني نيز معروف است نشان مي دهد كه هر قدر سهم دولت، بودجه و سرمايه گذاري دولتي در اقتصاد افزايش يابد در عوض بخش خصوصي از فعاليتهاي اقتصادي عقب نشيني خواهد كرد؛ به اين ترتيب وقتي دولت اوراق مشاركت منتشر مي كند، در حقيقت براي تأمين مالي بودجه خود به جيب مردم چشم دوخته است. منابع مالي كه مي توانست صرف پس انداز و سرمايه گذاري بخش خصوصي شود اكنون با انتشار اوراق مشاركت به انحاي مختلف در بودجه تزريق خواهد شد.
در خصوص طرح هاي عمراني كه توسط دولت نيز اجرا مي شود مي توان استدلال مشابهي داشت.
هرچند نبايد اصل وجود طرح هاي عمراني را زير سؤال برد اما همان طور كه در گزارش سازمان مديريت نيز به آن اشاره شده است، به هر حال وقتي يك طرح عمراني به بهر ه برداري مي رسد بايد عده اي آن را اداره كنند و در اين بين پستهاي جديدي چون مدير عامل، هيأت مديره و ... به وجود خواهد آمد كه خود به افزايش تعداد شركتهاي دولتي و رشد سهم بخش دولتي در اقتصاد منجر خواهد شد.
پيامدهاي رشد تشكيلات دولت
به هر ترتيب گسترش وسيع و بي رويه در تشكيلات كلان دولت داراي آثار و پيامدهايي است كه مي توان به آن اشاره كرد.
مسلماً  بديهي ترين اثر رشد تشكيلات دولت كاهش نقش و مشاركت مردم در توسعه اقتصادي كشور مي باشد.
همان طور كه در بحث «اثر جانشيني» به آن اشاره شد، رشد سرمايه گذاري بخش دولتي، سرمايه هاي بخش خصوصي را از اقتصاد فرار مي دهد، كه اين بحث را مي توان از بعد نيروي انساني و مديريتي نيز بررسي كرد. به عبارت ديگر هر يك مدير دولتي كه به كشور اضافه شود در حقيقت بايد دور يك مدير خصوصي را خط كشيد كه همين امر باعث مي شود روند توسعه به «توسعه دولتي» منجر شود.
تأثير بعدي رشد و گسترش بخش دولتي را مي توان در نحوه ارائه كيفيت خدمات ديد.
همان طور كه اكنون در اقتصاد كشور ديده مي شود، نحوه ارائه خدمات دولتي از كيفيت بسيار پاييني برخوردار است كه نمونه آن را مي توان در بانكهاي دولتي مشاهده كرد كه يكي از دلايل اصلي آن عدم وجود رقيب جدي براي بخش دولتي است.
به همين دليل است كه در حال حاضر يكي از دغدغه هاي سازمان هاي سياستگذار در بخش اقتصاد كشور تلاش در جهت كاهش حجم تصدي گري ها تعريف شده است.
يكي از برنامه هاي دولت در اين خصوص ارائه «لايحه تشكيلات كلان» به مجلس است. جالب است كه در اين گزارش در خصوص آثار منفي گسترش بخش دولتي به موارد زير اشاره شده است:
۱- تمركز بيش از حد اختيارات در مركز اداري كشور كه موجب توزيع نابرابر منابع در استانها گرديده است.
۲- افزايش سهم دولت در حجم اشتغال كشور.
۳- نامشخص بودن قيمت تمام شده خدمات ارائه شده توسط دولت.
۴- افزايش حجم اعتبارات جاري و كاهش اعتبارات لازم براي تكميل طرح هاي عمراني.
۵- مديريت غيرمنسجم در سطح استانها به نحوي كه مديريت  عالي استان (استاندار) با بيش از صد مدير مستقل استاني ارتباط مستقيم دارد.
۶- تهييج امور «سياستگذاري» و «تصدي گري» در وزارتخانه ها كه اين امر موجب تحت تأثير قرار گرفتن مسئولان در كاهش تصدي گري و كوچك سازي دولت مي شود.
وضعيت موجود و مقايسه آن با ديگر كشورها
نگاهي به وضعيت موجود تشكيلات كلان دولت نشان مي دهد كه در حال حاضر ۲۰ وزارتخانه در كشورمان مشغول به فعاليت هستند. اين در حالي است كه بررسي هاي صورت گرفته نشان مي دهد تعداد وزارتخانه ها در ۱۷۸ كشور جهان از ۷ تا ۳۹ وزارتخانه در تغيير است. در اين بين ۴ كشور مانند سوئيس و بوتان با ۷ وزارتخانه داراي كمترين تعداد هستند، در حالي كه هند با ۳۹ وزارتخانه داراي بيشترين تعداد است.
كشورهاي مصر و اندونزي نيز به ترتيب با ۳۲ و ۳۱ وزارتخانه در زمره كشورهايي قرار دارند كه داراي بيشترين تعداد وزارتخانه مي باشند.
جالب است بدانيم كه چين با عنوان پرجمعيت ترين كشور جهان تنها ۲۹ وزارتخانه دارد. بر اساس گزارشهاي موجود تنها ۲۷ درصد كشورهاي جهان ۲۰ وزارتخانه به بالا دارند. بررسي وضعيت ۱۷ كشور توسعه يافته شامل آلمان، اسپانيا، استراليا، آمريكا، ايتاليا، انگليس، پرتغال، بلژيك، دانمارك، روسيه، ژاپن ، سوئد، فرانسه، كانادا، نروژ، هلند و يونان كه اكثر آنها داراي جمعيتي بيش از ۱۰ ميليون نفر مي باشند، نشان مي  دهد كه در ميان اين كشورها فرانسه با ۲۸ وزارتخانه داراي بيشترين و ژاپن با ۱۲ وزارتخانه داراي كمترين وزارتخانه مي باشند. ميانگين تعداد وزارتخانه هاي اين كشورها ۱/۱۷ وزارتخانه محاسبه شده است.
اما بررسي وضعيت وزارتخانه هاي ۱۹ كشور كمتر توسعه يافته مانند آرژانتين، آفريقاي جنوبي، اوكراين يا برزيل نشان   مي د هد كه در ميان اين كشورها چين با ۲۹ وزارتخانه داراي بيشترين و آرژانتين با ۸ وزارتخانه داراي كمترين وزارتخانه مي باشد.
ميانگين تعداد وزارتخانه هاي اين كشورها ۲۰ وزارتخانه محاسبه شده كه در مقايسه با ميانگين تعداد وزارتخانه هاي كشورهاي توسعه يافته تقريباً  ۳ وزارتخانه بيشتر است.
در خصوص وزارتخانه هاي مرتبط با اقتصاد جالب است ذكر شود كه در بين ۱۹ كشور در حال توسعه، فقط يك كشور وزارتخانه اي به نام وزارت اقتصاد داشته، در صورتي كه در ۱۳ كشور وزارت دارايي و در ۳ كشور نيز دو وزارتخانه جداگانه به نام وزارت اقتصاد و وزارت دارايي وجود دارد.
در هر صورت مي توان نتيجه گرفت كه تعداد وزارتخانه با توسعه يافتگي كشورها رابطه عكس دارد و به جز موارد استثنايي كشورهاي توسعه يافته داراي وزارتخانه هاي كمتري نسبت به كشورهاي در حال توسعه هستند.
از سوي ديگر اگر بخواهيم رشد تشكيلات كلان دولت در دهه هاي اخير را مورد بررسي قرار دهيم، بايد گفت آمار مربوط به تعداد كاركنان دولت از سال ۱۳۵۷ تا سال ۱۳۸۲ نشان مي دهد كه ميزان كاركنان ۴ برابر شده است و بدون احتساب كاركنان نظامي و انتظامي و شركتهاي دولتي نسل دوم و سوم در پايان سال ۸۲ تعداد كاركنان دولت به عدد دو ميليون و ۲۷۶ هزار و ۷۷۰ نفر رسيده است و اين در حالي است كه در همين زمان جمعيت كشور ۲ برابر شده است.
گفتني است كه تعداد كاركنان دولت در سال ۵۷ برابر ۵۵۰ هزار نفر بوده كه اين ميزان در پايان سال ۶۸ به رقم يك ميليون و ۷۱۳ هزار و ۵۲۰ نفر رسيده است. تعداد كاركنان دولت با شروع دوران سازندگي به شدت افزايش يافته و تنها طي دو سال يعني در سال ۱۳۷۰ از مرز ۲ ميليون نفر مي گذرد.
رشد جهشي كاركنان دولت در فاصله سالهاي ۱۳۷۴ تا ۷۶ نيز ادامه پيدا مي كند و اين تعداد در سال ۷۶ به مرز ۲ ميليون و ۳۶۰ هزار نفر افزايش مي يابد كه بعد از اين سال تقريباً  تعداد كاركنان دولت با كاهش جزيي روبه رو مي شود.
البته افزايش تعداد كاركنان دولت و وزارتخانه يك بحث است و بحث ديگر رشد واحدهاي اجرايي و دستگاههاي اداري مي باشد.
آمار منتشر شده توسط سازمان مديريت حاكي از آن است كه در سال ۱۳۵۷ تعداد موسسات و شركتهاي دولتي كشور تنها ۳۵۰ مورد بوده كه اين ميزان در سال ۱۳۸۱ به رقم ۳ هزار و ۱۳۰ مورد افزايش يافته است.
علاوه بر شركتهاي دولتي، در حال حاضر ۱۵ هزار و ۳۴۸ سازمان، اداره كل و اداره در سطوح ملي، استاني و شهرستاني بدون در نظر گرفتن بخشها و دهستانها در كشور وجود دارند.
نتيجه گيري
رشد بخش خصوصي مسلماً  از اولويتهاي اقتصادي دولت   آينده است و براي موفقيت در اين امر بايد مديران اجرايي كشور بپذيرند بخش خصوصي و مردمي توانايي انجام كارها را دارد.
كاهش حجم دخالتهاي دولت در اقتصاد شعاري است كه نيازمند برنامه هاي دقيق اقتصادي و اجتماعي است. دولت طي ۲۵ سال گذشته وارد حوزه هايي شده كه به هيچ وجه جزو اختياراتش نبوده، لذا مديران دولتي بايد بپذيرند از اين حوزه ها بايد خارج شده، كار را به دست مردم بسپارند.
در اين خصوص لازم است اشاره شود كه در سند چشم انداز جمهوري اسلامي ايران در افق ۱۴۰۴ پيش بيني شده است: «ايران كشوري است توسعه يافته با جايگاه اول اقتصادي، علمي و فناوري در سطح منطقه با هويت اسلامي و انقلابي، الهام بخش در جهان اسلام و با تعامل سازنده و موثر در روابط بين الملل» رسيدن به اين چشم انداز قبل از هر چيز نيازمند وجود چشم اندازي مناسب و مطلوب از نقش و ساختار و سازمان كار دولت و بر همين  اساس است كه در بند الف ماده ۱۳۷ قانون برنامه چهارم مقرر شده است:
«دولت مكلف است تشكيلات كلان دستگاههاي اجرايي و وزارتخانه ها را متناسب با سياستها و احكام برنامه چهارم و تجربه ساير كشورها طراحي نمايد.»