يوسف فاطمي
قانون مطبوعات در تاريخ قانونگذاري ايران، بحث انگيزترين متني بوده كه به تصويب رسيده، تغيير كرده يا اصلاحيه داشته است.هنوز يك قرن از شروع قانون نويسي به شيوه جديد آن، در كشور ما نمي گذرد و در عين حال دست كم پنج بار «قانون مطبوعات» به كلي از بين رفته و متن جديدي جايگزين آن شده است. اين بار نيز اخيرا مجلس هفتم و در راستاي بيشتر كارآمد كردن اين قانون گامهايي را برداشته است. لذا به اين بهانه و به انگيزه روز خبرنگار در اين مقاله به تاريخچه اين قانون در ايران و همچنين بايدهاو نبايدهاي مطبوعاتي اشاره خواهيم كرد.
چرا قانون مطبوعات لازم است
به دليل كاركردهاي مثبت، مطبوعات بحق صاحب عنوان ركن چهارم دموكراسي يا ركن چهارم حاكميت و مشاركت مردم در سرنوشت سياسي خود شده، به طوري كه از نظر نظارت همگاني در اسلام نيز بهترين ابزار تحقق قاعده امر به معروف و نهي از منكر در عصر حاضر گشته اند.
اما همين پديده با آثار مثبت فراوان همچون ساير مصنوعات بشري دغدغه ها و معضلاتي را براي جامعه بشري به وجود آورده است. دگرگوني و نابودي ارزشهاي مثبت انساني و تحميل الگوهاي ضد ارزشي، تجاوز به حريم زندگي خصوصي افراد، تضعيف امنيت ملي، تشديد احساس ناامني، تحريك به عداوتهاي نژادي، اخلال در سيستم قضايي، توهين و هتك حرمت افراد و دولتمردان و... از جمله پيامدهاي منفي مطبوعات و توان بالقوه آن در آسيب رساندن به اجتماع است.
در حال حاضر پس از مبارزات طولاني، تجربيات كشورهاي مختلف و اجماع انديشمندان منجر به استفاده از مطبوعات با حفظ دستاوردهاي مثبت آن و مبارزه با پيامدهاي منفي آن شده است. رسيدن به اين نتيجه جز با ايجاد تعادل بين حقوق و آزاديهاي مطبوعات از سويي و حفظ حقوق و حرمت اشخاص و حكومت از سوي ديگر، ميسر نيست. بنابراين، جهت تثبيت و حمايت از آزادي مطبوعات به عنوان يكي از دستاوردهاي بزرگ جامعه بشري بايد در جرم انگاري و يافتن راهكارها و پاسخهاي مناسب براي موارد نقض قانون در اين قلمرو، دقت بيشتري كرد تا جامعه از اين نعمت محروم نشود و جامعه انساني، شاهد ظهور آثار مثبت آن باشد و در مقابل از آثار منفي آن جلوگيري كند.
اگرچه كشور ما، با تصويب شش قانون عمده مطبوعاتي و دهها تكمله و تبصره، در قانون گذاري ركورددار است و يك سال پس از تصويب اولين قانون اساسي كشور(۱۲۸۵ ه ش)، در حالي كه هنوز قانون مجازات و آيين دادرسي كيفري از تصويب مجلس نگذشته بود، قانون مطبوعات (۱۲۸۶ ه ش) به تصويب رسيد؛ ولي اين بخش حقوقي هنوز از لحاظ نظري و رويه عملي و قضايي فقير و ناهماهنگ با تحولات جهاني است. شاهد مدعا اينكه در كشور ما با وجود تصريح اصل ۷۹ متمم قانون اساسي بر حضور هيأت منصفه در محاكمات مطبوعاتي (در حدود ۱۰۰ سال قبل) و تكرار آن در قوانين مختلف مطبوعاتي، در عمل تا سال ۱۳۷۰ در محاكمات مطبوعاتي هيأت منصفه حضور نداشت و در نتيجه رويه قضايي و تحقيقات حقوقي نيز در اين زمينه بسيار ناچيز است. در مقايسه، كشور انگلستان در حال حاضر با توجه به سابقه طولاني فعاليت مطبوعات، توانسته است به يك سياست جنايي منسجم در اين قلمرو دست يابد.
سياست جنايي نامشخص، ابهام در حقوق و تكاليف حاكميت و مطبوعات، عدم تعيين حدود آزادي مطبوعات، عدم تعيين دقيق جرايم و تخلفات مطبوعاتي و... باعث ايجاد جوي پرتنش در ايران شده است، به نحوي كه در شرايط كنوني مي توان از آن به عنوان«بحران سياست جنايي در قلمرو مطبوعات» ياد كرد. مهمترين راه خروج از اين بحران، شناخت زواياي گوناگون پديده مجرمانه مطبوعاتي و يافتن راه حل علمي مبتني بر نيازهاي امروز جامعه و تدوين قانون مطبوعات بر اين مبنا است. به نحوي كه از طرفي محدوديتهاي غيرمنطقي نسبت به مطبوعات كه نتيجه اي جز كندي توسعه سياسي جامعه ندارد؛ اعمال نشود و از طرف ديگر با بي تدبيري در اين قلمرو، جامعه شاهد هرج و مرج مطبوعاتي و خروج از اعتدال و در نتيجه لطمه به حقوق اشخاص و امنيت ملي نباشد.
نگاهي گذرا به سير تحولاتي قوانين مطبوعاتي، شايد بتواند كمكي به حل اين مشكل باشد. اين بررسي كوتاه به سه مقطع زماني جداگانه تفكيك شده است؛ قبل از انقلاب مشروطيت، بعداز آن و تا زمان پيروزي انقلاب اسلامي و بالاخره پس از ۲۲ بهمن ۱۳۵۷.
پيشينه تاريخي قوانين مطبوعاتي
۱- پيش از انقلاب مشروطه
«قانون»از نظر اصطلاحات حقوقي تنها به مقرراتي اطلاق مي شود كه با گذراندن مراحل خاصي به تصويب قوه مقننه (مجلس قانونگذاري) رسيده باشد. بنابراين با توجه به اينكه تا حدود ۷۲ سال پس از انتشار نخستين نشريه يعني كاغذ اخبار در سال ۱۲۵۲ قمري، در كشور ما چيزي به عنوان «مجلس» وجود نداشت، بايد اين مدت را دوراني ناميد كه نشريات ايراني بدون داشتن «قانون مطبوعات»فعاليت مي كرده اند.
با وجود اين، فقدان «قانون» در اين مدت را نبايد به معناي عدم وجود الزامات حكومتي براي ارباب جرايد دانست. از شخص شاه گرفته تا مأموران رسمي دولت در«اداره مطبوعات داخلي»كه در سال ۱۲۸۰ قمري به دستور ناصر الدين شاه در«وزارت علوم »تشكيل شد و هشت سال بعد به «وزارت مطبوعات »تبديل گرديد و از آنجا تا تدوين «كتابچه قانون جزا» در سال ۱۲۹۶ قمري به دستور ناصر الدين شاه از سوي«كنت دومونت فرت » ايتاليايي هميشه نشانه هايي از توجه جدي حكومت و دولتمردان نسبت به عملكرد جرايد وجود داشته است.
۲- از انقلاب مشروطه تا انقلاب اسلامي
انقلاب مشروطيت در تاريخ معاصر كشور ما حادثه اي كم نظير است كه پيامدهاي مهمي در عرصه هاي مختلف از خود بر جاي گذاشته است. بي ترديد، يكي از مهمترين دستاوردهاي اين خيزش عمومي را بايد در آغاز دوران «قانون» گرايي جامعه دانست. در اثر اين نهضت بود كه فرمان مشروطه در تاريخ ۱۳ مرداد ماه ۱۲۸۵ شمسي (۱۳۲۴ قمري) به وسيله مظفر الدين شاه صادر شد و به موجب آن براي نخستين بار در كشور ما قوه مقننه اي به نام «خانه ملت» بنيان نهاده شد.
تدوين قانون اساسي مشروطيت و متمم آن در سال ،۱۳۲۵ گام اول در تدوين مقررات به شيوه اي بود كه سالها قبل از آن در ممالك بيگانه معمول شده بود. نويسندگان قانون اساسي مشروطيت در چند مورد با وسعت نظر به مسأله مطبوعات نگريستند و در اصل بيستم نيز صراحتا بر آزادي مطبوعات پاي فشردند. اين اصل تأكيد كرد: «عامه مطبوعات، غير از كتب ضلال و مواد مضره به دين مبين آزاد و مميزي در آنها ممنوع است. هرگاه چيزي مخالف قانون مطبوعات در آنها مشاهده شود، نشر دهنده يا نويسنده، برطبق قانون مطبوعات مجازات مي شود ولي اگر نويسنده، معروف و مقيم ايران باشد، ناشر و طابع و موزع از تعرض مصون هستند.»
در اين قانون اساسي، همچنين حضور «هيأت منصفه» در رسيدگي به جرايم سياسي و مطبوعاتي به رسميت شناخته شد.
توجه خاص اركان حكومت به مطبوعات، كه ناشي از جايگاه و نقش مهم آنان در جامعه بود، از اين نكته نيز به خوبي قابل درك است كه، به رغم التهاب خاص آن برهه زماني و نياز شديد كشور به قانون نويسي در زمينه هاي متعدد، تنها يك سال بعد يعني پنجم محرم ۱۳۲۶ قمري (۱۸ اسفند ۱۲۸۶ شمسي) شاهد تصويب نخستين «قانون مطبوعات» هستيم و از آن تاريخ است كه جامعه مطبوعاتي كشور ما داراي قانون ويژه خود مي شود. جالب تر اين كه همين قانون، كه داراي يك مقدمه، شش فصل و پنجاه و دو ماده است، مفصل ترين قانون مطبوعات تا زمان فعلي نيز به شمار مي رود.
گرچه اين قانون، تحت تأثير قانون مطبوعات ۲۹ ژوئيه ۱۸۸۱ فرانسه نگاشته شده و به همين دليل به جاي الزام به اخذ مجوز براي انتشار نشريه، تسليم اظهارنامه اي به وزارت انطباعات را كافي دانسته بود اما در موارد ديگر محدوديت هاي فراواني را بر مطبوعات تحميل مي كرد. اين محدوديت تراشي ها، كه دليل آن را قبلا ياد كرديم، موجب مقابله شديد مطبوعات و انتقاد از اين قانون شد.
با اين حال فشارهاي پيدا و پنهان به مطبوعات عملا ادامه داشت و در دوره فترت وسعت بيشتر پيدا كرد. مقصود از دوره فترت فاصله ده ساله انحلال مجلس سوم تا گشايش مجلس چهارم است كه از سال ۱۳۳۰ تا ۱۳۴۰ قمري طول كشيد. در همين دوران بود كه براي اولين بار انتشار روزنامه ها مشروط به اجازه هيأت وزيران شد. هيأت وزيران، كه محمدعلي علاءالسطنه صدارت آن را داشت، در جلسه مورخ ۱۸ شوال ۱۳۳۵ قمري اين تصميم را چنين اعلام كرد:
«هيأت وزراي عظام تصويب فرمودند كه از اين تاريخ اشخاصي كه امتياز روزنامه از وزارت معارف مي خواهند بايد اجازه آن به تصويب هيأت وزراي عظام رسيده باشد و نيز كليه امتيازاتي كه قبل از تشكيل كابينه حاضره از طرف وزارت معارف داده شده و تاكنون اشاعه نيافته توقيف و موكول به اجازه هيأت وزرا خواهد بود.»
پانزده سال پس از تصويب قانون مطبوعات، مجلس چهارم مشروطه، دو ماده ديگر (متمم) بر قانون مطبوعات افزود. اين دو ماده ناظر بر مطالب خلاف دين مبين اسلام بودند. ماده اول مطبوعات را ملزم مي ساخت كه «هر وقت بخواهند در امور مربوط به دين اسلام و مذهب... چيزي طبع كنند، قبلا به ناظر شرعيات... مراجعه نمايند» . ماده دوم نيز مجازات سرپيچي از اين قانون را مشخص مي كرد.
اين قانون در سال ۱۳۲۱ و در دوره نخست وزيري احمد قوام بار ديگر اصلاح شد. از جمله اين اصلاحات، پيش بيني داشتن «سرمايه علمي و اخلاقي» بود. از آنجا كه تصديق صلاحيت «صاحب امتياز يا مدير يا سردبير روزنامه يا مجله» در ماده اول قانون به عهده شوراي عالي فرهنگ گذاشته شده بود، اين اقدام در حقيقت نوعي تأييد براي نظام اخذ مجوز به شمار مي رود، از اين تاريخ تا ۱۵ بهمن سال ۱۳۳۱ كه دكتر محمد مصدق، نخست وزير وقت، قانون جديد مطبوعات را تصويب كرد و به مرحله اجرا نهاد، تغيير چنداني در قوانين مطبوعات مشاهده نمي شود، البته به جز تصميمات شاهانه يا دخل و تصرف هاي سليقه اي و وضع آيين نامه هاي اجرايي!
با تحول اوضاع سياسي و اجتماعي كشور در سال هاي مربوط به نخست وزيري دكتر مصدق، هر كس به دليلي دگرگوني مقررات مطبوعاتي را ضروري مي پنداشت. از همين رو، مصدق كه از مجلس هفدهم اختيارات ويژه و از جمله حق وضع قانون را كسب كرده بود، به تدوين و تصويب قانون مطبوعات جديد اقدام كرد. از آنجا كه اين قانون براساس اختيارات ويژه و نه از طريق قوه مقننه، تصويب و اجرا شده است آن را اصطلاحا «لايحه قانوني مطبوعات» مي نامند.
با اين لايحه قانوني، در بخش جرايم مطبوعاتي تفاوت چنداني با قوانين قبلي نداشت، از جهات ديگر كامل تر به نظر مي رسد. از مهم ترين مقررات موجود در اين لايحه تأكيد صريح بر لزوم اخذ مجوز براي انتشار نشريه از وزارت كشور (ماده۲) و در نظر گرفتن گروهي شبيه به هيأت نظارت فعلي (ماده ۵) است.
از ديگر ويژگي هاي اين لايحه قانوني توجه به نقش «سردبير» در مطبوعات است كه براساس آن وي نيز بايد همان شرايط مدير و صاحب امتياز را داشته باشد.(ماده ۷)به هرحال، اعتبار اين لايحه قانوني چندان نپاييد و عمر كوتاه آن با تغيير شرايط سياسي كشور و كودتاي ننگين ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ به پايان رسيد. پس از سقوط دولت دكتر مصدق، طي قانوني كه مجلس دوره هجدهم تصويب كرد كليه قوانيني كه او با استفاده از اختيارات ويژه اش وضع كرده بود باطل شمرده شد. لايحه قانوني مطبوعات هم از جمله همان قوانين بود.بديهي است شرايط پس از كودتا و تصميم جدي براي محدودسازي فعاليت هاي مطبوعاتي و سياسي، فقدان قانون مطبوعات را برنمي تابيد و به همين جهت كميسيون ويژه اي متشكل از نمايندگان دو مجلس سنا و شوراي ملي مأمور تدوين چنين قانوني شدند. در نهايت نتيجه كار اين كميسيون، روز دهم مرداد ۱۳۳۴ به تصويب رسيد و باز هم به نام «لايحه قانوني» شهرت يافت.
۳- پس از پيروزي انقلاب اسلامي
پيروزي انقلاب اسلامي ايران در ۲۲ بهمن سال ،۱۳۵۷ نقطه عطفي در تاريخ اين ملت به شمار مي رود.
با استقرار نظام اسلامي، تمام بنيان هاي وابستگي فرو ريخت و همگان، از جمله روزنامه نگاران، فرصت يافتند دوران جديدي را تجربه كنند. طبيعي است كه اهميت مطبوعات و فقدان ساختارهاي حقوقي لازم از يك سو و شكل گيري انواع توطئه هاي شيطاني از سوي ديگر اجازه نمي داد به انتظار تدوين قانون اساسي و تشكيل قوه مقننه نشست. از اين رو، تنها شش ماه پس از پيروزي، در تاريخ ۲۰ مرداد ۱۳۵۸ نخستين مقررات مطبوعاتي در نظام جديد به تصويب شوراي انقلاب رسيد. اين مقررات نيز به همين جهت اصطلاحا «لايحه قانوني مطبوعات» ناميده مي شود.
با نيم نگاهي به اين لايحه قانوني، تأثير شرايط جديد و انقلابي در تدوين آن به خوبي مشهود است. ممنوعيت مقامات حكومت پيشين از انتشار نشريه، تكميل اعضاي هيأت نظارت بر مطبوعات، به رسميت شناختن تشكل هاي صنفي روزنامه نگاري و بالاخره توجه به «هيأت منصفه» و نحوه انتخاب آن براي حضور در دادرسي هاي مطبوعاتي از ويژگي هاي اساسي اين مصوبه به شمار مي رود.
پس از اين تاريخ است كه قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران نيز به تصويب مي رسد و در اصول متعددي به دفاع از حيثيت و رسالت مطبوعات، آزادي بيان و چگونگي محاكمات مطبوعاتي تصريح مي شود. با توجه به اين اصول است كه تشكيل مجلس شوراي اسلامي نويد بخش تصويب قانوني جديد و كامل در اين زمينه شد. اما تحميل نبردي بي امان و همه جانبه كه همه چيز را تحت تأثير خود قرار مي داد، تحقق اين آرزوي ديرين را دشوار ساخت.
به اين ترتيب آخرين قانون مطبوعات در اسفند ماه سال ۱۳۶۴ و در اوضاع و شرايط ياد شده و همزمان با اوج گيري شرايط بحراني كشور به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد.
در ادامه در ارديبهشت ماه سال ،۱۳۷۴ هفده تن از نمايندگان، پيش نويس «طرح قانون مطبوعات» را تقديم مجلس شوراي اسلامي كردند. اما اين «طرح» كه «قانون مطبوعات» را به كلي دگرگون مي ساخت با مخالفت شديد روزنامه نگاران و افكار عمومي روبه رو شد و سرانجام به درستي، كنار نهاده شد.با اين حال، درست چهار سال بعد و در آخرين سال فعاليت دوره پنجم، بار ديگر تعدادي از نمايندگان با تقديم طرح جديدي، «اصلاح قانون مطبوعات» را خواستار شدند. اين طرح نيز كه با واكنش هاي مخالف روبه رو بود ابتدا براي چند ماه «مسكوت» گذاشته شد اما بالاخره در تاريخ ۱/۳۰/۱۳۷۹ به تصويب نهايي مجلس شوراي اسلامي رسيد و پس از تأييد شوراي نگهبان، از سوي رئيس جمهور براي اجرا ابلاغ شد.اكنون آن طرح به «قانون اصلاح قانون مطبوعات» تبديل شده و در عرصه حقوقي حكمفرماست.
منابع:
۱- قانون مطبوعات و سير تحولات آن- محسن اسماعيلي
۲- جرايم مطبوعاتي
۳- قانون مطبوعات در صد سال اخير