اشاره: در بخش نخست مقاله «جايگاه حقوقي صندوق بازنشستگي كارمندان دولت» كه هفته گذشته منتشر شد با پيشينه بازنشستگي در ايران و تحولات صندوق بازنشستگي كاركنان دولت آشنا شديم .اينك در ادامه به بررسي وضعيت موجود اين صندوق ها و آينده صندوق بازنشستگي كارمندان دولت مي پردازيم.
لزوم تشكيل وزارت رفاه و تأمين اجتماعي
هم اكنون علاوه بر چند صندوق بزرگ بازنشستگي مثل: صندوق بازنشستگي كارمندان دولت، سازمان تأمين اجتماعي و صندوق بازنشستگي نيروهاي نظامي وانتظامي، تعدادي از سازمانهاي دولتي مانند وزارت نفت، سازمان هواپيمايي جمهوري اسلامي ايران و بانكهاي كشور نيز داراي صندوق بازنشستگي اختصاصي هستند كه تنوع مقررات استخدامي آنها در نهايت به ناهماهنگي در حقوق بازنشستگي منجر مي شود. مضافاً بر اينكه در برخي از دستگاهها، بازنشستگان از پاره اي كمك هاي جنبي مانند: خواربار و ارزاق، استفاده از مراكز تفريحي، ورزشي و زيارتي بهره مند مي شوند و اين در حالي است كه در بعضي از وزارتخانه ها و سازمانها هيچ گونه كمكي از جهات فوق الذكر به بازنشستگان نمي شود. در اينجاست كه اهميت و لزوم نظارت دستگاهي كه بتواند پوشش و يكپارچگي لازم را بوجود آورد و نارسايي ها و كاستي هاي موجود را رفع نمايد، كاملاً  احساس مي شود. اما قبل از آن كه اين بحث را دنبال كنيم، لازم است اختلاف تفكر و ديدگاههاي صاحبنظران را درباره ادامه تعدد يا ادغام صندوق هاي بازنشستگي تا آنجا كه ممكن است تشريح نماييم:
الف- نگرش تعدد صندوقهاي بازنشستگي
برخي از كارشناسان عقيده دارند كه ادامه وضع موجود يعني وجود صندوق هاي بازنشستگي اختصاصي، نه تنها داراي اشكال نيست، بلكه به دليل وجود اصل رقابت كاملاً  مطلوب خواهد بود. زيرا كه اولاً  مشاركت اعضا در اداره صندوق ها با تعدد آنها ساده تر مي شود و ثانياً  اصول عدم تمركز و عدم تراكم، اعم از جغرافيايي و سازماني، پديده هاي مطلوبي هستند كه با تعدد صندوق هاي بازنشستگي شكل گرفته و موجب ساده تر شدن اداره امور صندوق ها هم از نظر اجرايي وهم از حيث مالي مي شوند.(۶) و ثالثاً تعدد عوامل سازماني و تنوع مقررات خاص استخدامي و در نظر گرفتن ماهيت مشاغل از لحاظ درجات صعوبت، بهتر و بيشتر پاسخگوي نيازهاي اقتصادي و اجتماعي تواند بود. حداقل پرسشي كه درباره تعدد صندوقهاي بازنشستگي قابل طرح به نظر مي رسد، اين است كه اصل رقابت به چه ترتيب و با چه مشخصات و نشانه هايي از تعدد صندوق ها نتيجه مي شود. زيرا كه همه ساله حداقل و حداكثر حقوق كارمندان دولت- كه براي صندوق هاي بازنشستگي نيز لازم الاتباع مي باشد- توسط دولت تعيين و ابلاغ مي شود.
ب- نگرش ادغام صندوقهاي بازنشستگي
بعضي از كارشناسان معتقدند كه اگر صندوقهاي بازنشستگي كوچكتر در صندوق بازنشستگي كشوري ادغام شوند، كنترل و نظارت و هماهنگي بيشتري در زمينه پرداخت حقوق بازنشستگي قابل اعمال خواهد بود و تفاوت هايي كه از لحاظ پاره اي از كمكها و تسهيلات و امكاناتي كه بازنشستگان تعدادي از صندوقهاي اختصاصي دارند، از بين خواهد رفت و كليه بازنشستگان در سراسر كشور از حقوق بازنشستگي يكساني منتفع و از مزاياي جنبي واحدي برخوردار خواهند شد. تجلي اين اعتقاد در ماده ۱۱ قانون اصلاح مقررات بازنشستگي و وظيفه مصوب ۱۳/۱۲/۶۸ مشاهده مي شود كه مقرر نموده بود كليه صندوقهاي بازنشستگي به استثناء صندوق بازنشستگي نيروهاي مسلح و سازمان تأمين اجتماعي (بخش كارگران و صاحبان حرف و مشاغل آزاد) در صندوق بازنشستگي كشوري ادغام و صندوق واحدي با نام بازنشستگي كاركنان دولت و رفاه بازنشستگان تشكيل شود. اما ماده ۱۱ قانون فوق الذكر در طي ۱۳ سال كه از تاريخ تصويب آن مي گذرد، به مرحله اجرا در نيامد تا سرانجام قانون اصلاح برخي از مواد قانون اصلاح مقررات بازنشستگي و وظيفه مصوب ۲۴/۵/۸۰ ماده ۱۱ مورد بحث را به نحوي تغيير داد كه ضمن تشكيل يك شوراي هماهنگي مركب از رؤساي صندوق هاي بازنشستگي ، ادغام هر يك از صندوقهاي اختصاصي را در صندوق بازنشستگي كشوري موكول و منوط به درخواست آنها نموده و فعلاً آثار و نتايج قانون اخير الذكر قابل پيش بيني و جنبه هاي قوت و ضعف آن قابل ارزيابي نيست. علاوه بر اين كه طبق تبصره ۳ اين قانون، كليه صندوق هاي بازنشستگي از شمول قوانين و مقررات عمومي دولت مستثني شده اند كه با توجه به جمع شدن صندوقهاي بازنشستگي تحت پوشش «وزارت رفاه و تأمين اجتماعي»، دليل اين مستثني شدن نيز توجيه و روشن نشده و از شفافيت لازم برخوردار نبوده است. فقط در همايش دبيران چهارمين جشنواره شهيد رجايي به طور اجمالي اعلام شد كه در صورت تشكيل شوراي هماهنگي موضوع قانون مصوب ۲۴/۵/۸۰، خدمات بهتري به مشتركين صندوقهاي بازنشستگي ارائه خواهد شد.(۷)
ج- تشكيل وزارت رفاه و تأمين اجتماعي
در لايحه وزارت رفاه و تأمين اجتماعي، توجه به همگاني كردن بيمه، از جمله وظايف حكومت محسوب و سعي شده است كه كليه صندوق هاي بازنشستگي تحت سياست يكسان در آيند. با تصويب قانون تشكيل وزارت رفاه و تأمين اجتماعي، كليه دستگاهها و نهادهاي فعال در قلمروهاي كاركردي نظام تأمين اجتماعي از جمله خود سازمان تأمين اجتماعي، صندوق  بازنشستگي كارمندان دولت، صندوق بازنشستگي نيروهاي مسلح و ساير صندوق هاي بازنشستگي، بدون اين كه در هم ادغام شوند با حفظ شخصيت حقوقي و قوانين و مقررات مورد عمل، از دستگاههاي متبوع منتزع و تحت پوشش وزارت رفاه و تأمين اجتماعي انجام وظيفه خواهند كرد.(۸) در واقع وزارت رفاه و تأمين اجتماعي به عنوان يك سازمان پوششي تعريف شده و به دنبال ادغام دستگاه ها و سازمانهاي مرتبط با بخش تامين اجتماعي نخواهد بود و تا آنجا كه به صندوق هاي بازنشستگي مربوط است، اين گونه مؤسسات اجازه خواهند داشت به همان شكل و شمايل فعلي باقي بمانند و به فعاليت خود ادامه دهند.(۹)
نگاهي به آينده صندوق بازنشستگي
كارمندان دولت
پيدايش نظام بازنشستگي كارمندان دولت در سال ۱۳۰۱ كه به موجب مقررات آن فقط معادل ۵ درصد از حقوق كارمند به نفع صندوق برداشت مي شد و اساساً براي دولت سهم كارفرمايي در آن پيش بيني شده بود و تحولات اين صندوق براساس مقررات فصل هشتم قانون استخدام كشوري مصوب ۳۱/۳/۴۵ -كه ضمن آن براي نخستين بار پرداخت سهم كارفرمايي براي دولت معادل ۵/۸ درصد حقوق كارمندان تعيين شد- نشان مي دهد كه هدف قانونگذار، برقراري يك نظام حمايت اجتماعي براي كارمندان دولت بوده است.
دليل اين مدعا آن است كه ميزان پرداخت هاي صندوق بازنشستگي به كارمند بازنشسته و پس از فوت او به بازماندگان وي هيچ تناسبي با ميزان كسور پرداختي كارمند- حتي با احتساب بهره مركب اين كسور- ندارد. به عبارت روشن تر، كارمندان دولت و وراث آنان، بدون توجه به ميزان كسور پرداختي به صندوق، مادام كه شرايط قانوني را داشته باشند، از صندوق حسب مورد حقوق بازنشستگي يا وظيفه دريافت مي دارند يعني صندوق بازنشستگي يك حساب پس انداز نيست و تابع اصول تأمين اجتماعي است.
توجه به اين نكته فوق العاده حائز اهميت است كه مستفاد از اصل ۲۹ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران،تأمين اجتماعي به طور اعم و بازنشستگي در بخش عمومي به طور اخص، تكليف دولت شناخته شده است. كما اين كه دولت طبق مفاد ماده ۱۰۰ قانون استخدام كشوري، مكلف است در صورت عدم كفايت وجوه صندوق، كمبود آن را در بودجه كل كشور از محل درآمد عمومي تأمين و پرداخت كند. يعني هر زمان كه صندوق به هر دليل باكمبود مواجه شد و يا بابت اصلاح احكام گذشته تعهدي براي صندوق ايجاد و يا به دليل تغيير نظام پرداخت و هر مصوبه قانوني كه موجب افزايش حقوق بازنشستگي و وظيفه گردد، دولت مكلف خواهد بود مابه التفاوت حاصل را به صندوق پرداخت نمايد.
بنابراين كسور بازنشستگي كه كارمند دولت در زمان اشتغال پرداخت مي كند، مبين اشتراك و رابطه او با صندوق است و دولت از طريق ايجاد صندوقي با مشاركت كارمند،  پس از بازنشستگي «مابه ازاي» خدمات وي را كه جواني و توانايي خود را در طول مدت خدمت از دست داده است، جبران مي كند. ولذا رسالت و شأن قانوني صندوق بازنشستگي كارمندان دولت را نمي توان تا حد يك بانك نگاه دارنده حساب پس انداز تنزل داد و بنا به همين اعتبار، كارمند دولت كه به مرحله بازنشستگي مي رسد، هر چند كه از عرصه كار و فعاليت مستمر كنار مي رود، از نظام استخدامي جدا نمي شود و با آن قطع علقه نمي كند. زيرا به همان دليل كه نظام بازنشستگي جزو نظام استخدامي است، مراجع ذيصلاح صادركننده حكم بازنشستگي، همان مراجعي هستند كه حكم استخدام و انتصاب كارمند را صادر نموده اند.
با وجود اين كه نظام بازنشستگي بر دو اصل سن و سابقه خدمت - علاوه بر كسور بازنشستگي - استوار است و حتي براي بازنشسته شدن زنان داشتن حداقل ۲۰ سال سابقه خدمت الزامي است، واقعيت نشان داده است كه دولت ناچار است بنا به ضرورت هاي اجتماعي و اقتصادي و به منظور حل مسائل و مشكلات جامعه در مقاطع حساس، تصميماتي راجع به بازنشستگي زودرس كارمندان خود كه مغاير با اصول اساسي صندوق بازنشستگي است، اتخاذ و پس از طي مراحل قانوني به مورد اجرا بگذارد. بنابراين صندوق نمي تواند بدون كمك مالي دولت،  تعهدات خود را در اين خصوص به انجام برساند.
از طرف ديگر ، افزايش روز افزون تعداد بازنشستگان و در نتيجه افزايش هزينه حقوق بازنشستگي و وظيفه، با توجه به كاهش درآمد حاصل از كسور بازنشستگي به لحاظ ممنوعيت و حتي محدوديت استخدام در بخش دولتي، موجب تقليل درآمدهاي صندوق خواهد شد. در واقع، شاخص مهمي كه در صندوق به صورت تهديد كننده جدي خودنمايي مي كند، نسبت شاغلين به بازنشستگان است كه در سالهاي اول دهه ۷۰ اين نسبت ۵ برابر بوده است. ولي در زمان حاضر نسبت مذكور به حدود سه برابر كاهش يافته و پيش بيني مي شود ظرف ده سال آينده با توجه به سياست هاي دولت مبني بر عدم استخدام نيروي انساني در دستگاههاي دولتي و افزايش تعداد بازنشستگان باز هم كاهش يابد.(۱۰)
سخن آخر اين كه در همايش دبيران چهارمين جشنواره شهيد رجايي (شهريور ماه ۱۳۸۰) اعلام شد كه ارزش فعلي دارايي هاي صندوق بازنشستگي كارمندان دولت با احتساب هزار و صد ميليارد تومان طلبي كه از دولت دارد، هزار و پانصد ميليارد تومان است كه وجوه دريافتي از ۵/۱ ميليون نفر كارمند مشترك حدود سه هزار و پانصد ميليارد تومان است. در حالي كه تعهدات آتي سازمان بازنشستگي كشوري ۱۹ هزار ميليارد تومان است. اين ارقام نشان مي دهد كه تعهدات آتي سازمان منهاي دارايي هاي صندوق حدود ۱۴ هزار ميليارد تومان خواهد بود.
بدين ترتيب، در صورت ادامه اين روند، دولت بايد سالانه ۴۰۰ يا ۵۰۰ ميليارد تومان به اين صندوق كمك كند تا صندوق صرفاً  بتواند حقوق بازنشستگان را پرداخت كند.(۱۱)
رسول كاظم الوندي
كارشناس مسائل استخدامي و بازنشستگي
پانوشت ها:
۶- ضرورت تجديد نظر كلي در تأمين اجتماعي،  بيمه هاي اجتماعي و بيمه هاي بازنشستگي، روزنامه اطلاعات، ۲۹/۳/۷۳
۷- ثمر، نشريه سازمان بازنشستگي كشوري، شماره ۵۲، ص ۲
۸- گزارش تقديم لايحه نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي به مجلس شوراي اسلامي، روزنامه همشهري، ۲۵/۵/۸۱
۹- مصاحبه با دكتر حسين عظيمي، رئيس مؤسسه آموزش و پژوهش سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور، روزنامه همشهري، ۲/۸/۸۱
۱۰ و۱۱- گزارش همايش دبيران چهارمين جشنواره شهيد رجايي، روزنامه اطلاعات، ۴/۶/۸۰
فهرست منابع و مآخذ:
۱- ملك جاه،حسن، بازنشستگي در سازمانهاي دولتي و وابسته به دولت، چاپ كاويان، خرداد ۱۳۵۱
۲- وطني، محمدحسن، درباره مقررات استخدامي، انتشارات مركز آموزش مديريت دولتي، اسفند ۱۳۵۳
۳- صندوق بازنشستگي كشوري، بررسي مسائل موجود و راه حلها، از نشريات سازمان بازنشستگي كشوري، اسفند ۱۳۶۱