مشاركت مالي والدين در هزينه هاي آموزشي فرزندان شان مسئوليت پاسخ گويي در قبال آن را افزايش خواهد داد و صرفه جويي ناشي از آن به افزايش كل منابع مالي موجود خواهد انجاميد
موضوع تأمين مالي آموزش از جمله موضوعاتي است كه در سراسر جهان با بحران جدي مواجه شده است. اين بحران از يك سو بر اثر تقاضاي فزاينده براي آموزش و از سوي ديگر به دليل محدوديت عمومي منابع مالي در اين بخش پديد آمده است. كشور ما نيز از مجموعه تحولات جهاني در دهه هاي اخير جدا نبوده و بحران مالي موجود در بخش آموزش عمومي دنيا در كشور ما نيز آشكار شده است.
اختصاص حجم قابل ملاحظه اي از منابع به آموزش عمومي، نياز فرايند آموزش به منابع بيشتر و ارتباط آموزش با رشد و توسعه كشور و عدالت اجتماعي از جمله دلايل توجه ويژه به موضوع تأمين مالي آموزش است.
با توجه به اهميت بحث، مطلب زير كه بخشي از گزارش ويژه آموزش و پرورش و توسعه است تقديم خوانندگان مي  شود. اين گزارش توسط پژوهشكده تعليم و تربيت تهيه و در همايش چالش ها و چشم اندازهاي توسعه در ايران كه اسفندماه گذشته توسط مؤسسه عالي آموزش و پژوهش در مديريت و برنامه ريزي برگزار گرديد، ارائه شد.
اصطلاح تأمين منابع مالي آموزش و پرورش عمومي به فرآيندي اطلاق مي شود كه به وسيله آن درآمدهاي مالياتي و ديگر منابع به منظور اداره مدارس ابتدايي و متوسطه تحصيل مي شود و نيز طي آن اين منابع در مناطق جغرافيايي مختلف به مدارس و انواع آموزش در سطوح مختلف تحصيلي تخصيص مي يابد. اين اصطلاح معمولاً به سطوح ابتدايي و متوسطه محدود مي شود هر چند كه گاهي براي مؤسسات پيش دبستاني نيز به كار گرفته مي شود. از مرسوم ترين شاخص هاي معيار كفايت تأمين منابع، درصدي از توليد ناخالص ملي است كه براي آموزش و پرورش به مصرف مي رسد و يا سهمي از بودجه دولت مركزي كه خرج آموزش و پرورش مي شود.
بهترين راه براي فهم و شناخت زمينه تأمين منابع مالي آموزش و پرورش اين است كه آن را به عنوان يك پديده مبتني بر تصميم گيري در نظر گرفت كه در آن تصميم هاي آموزشي بايد به شيوه هاي تأمين منابع مالي براي آموزش و پرورش ترجمه شوند. نظام تأمين منابع مالي براي دولت، ساز و كارهاي سياسي براي تصميم گيري، ساختار و تشكيلات اداري به كارگيري تصميم ها را به شكل خاص خود داراست.
بررسي وضع موجود تأمين منابع مالي آموزش و پرورش (توضيح و تشريح چالش)
آموزش و پرورش كشور ما در مقايسه با ساير كشورهاي جهان از لحاظ تأمين منابع مالي از وضعيت قابل قبولي برخوردار نيست. شاخص هاي متعددي كه براي تعريف معيار كفايت تأمين منابع مورد استفاده قرار مي گيرند حاكي از آن هستند كه آموزش و پرورش در اين زمينه با مشكلات و بحرانهاي اساسي مواجه بوده و همچنان بر شدت و وسعت اين بحرانها افزوده مي شود. مقايسه شاخص ها نشان مي دهند كه مهمترين آسيب ها و مشكلات آموزش و پرورش در اين بخش به شرح زير است:
۱- نسبت اعتبارات دولت براي آموزش و پرورش نسبت به توليد ناخالص ملي كه در سال هاي مختلف بين ۳ تا ۴ درصد نوسان داشته است از ميانگين جهان كه در دهه گذشته ۸/۴ درصد بوده پايين تر و از ميانگين كشورهاي توسعه يافته (۱/۵ درصد) بسيار پايين تر است. در اين مقايسه توجه به اين نكته كه نرخ وابستگي جمعيت ۰-۱۴ ساله در ايران در سال ۱۹۹۶ برابر ۷۱ درصد و در كشورهاي توسعه يافته ۳۴ درصد بوده است ضرورت دارد. بنابراين علي رغم آن كه كشورهاي مذكور از جمعيت دانش آموزي نسبتاً كمتري برخوردار بوده اند اما ۱/۵ درصد از درآمد ملي شان را صرف آموزش و پرورش كرده اند.
۲- سهم اعتبارات دولت براي آموزش و پرورش در بودجه عمومي كشور و در بودجه امور اجتماعي با نوسان هاي شديدي در دهه گذشته همراه بوده و روند رو به كاهشي داشته است. اين نسبت در مقايسه با ميانگين كشورهاي جهان و نيز كشورهاي توسعه يافته از مقدار كمتري برخوردار است. به عنوان مثال، در سال ۱۹۹۵ اين نسبت براي ايران ۰۸/۱۲ درصد و براي كشورهاي در حال توسعه از ۱۶ درصد بيشتر است. در كشورهاي توسعه يافته اين نسبت ۳/۱۳ درصد است. البته چنانچه به اين نكته توجه شود كه امكانات دولت در كشور ما فقط در بودجه عمومي انعكاس پيدا نمي كند و اگر درآمد ارزي كشور به قيمت واقعي حساب شود و مخفي كاريهاي احتمالي و مكرهاي حسابداري از بين برود، سهم آموزش و پرورش خيلي كاهش پيدا مي كند و سهم واقعي آن از بودجه دولت كمتر از سهم ظاهري مي شود.
شاخص هاي فوق نشان مي دهند كه اهميت سرمايه گذاري در نيروي انساني به عنوان محور و مدار توسعه و مهمترين عامل آن مورد توجه جدي قرار نگرفته است و به تبع آن سرمايه گذاري در آموزش و پرورش كه از طريق بهبود مهارتها و تخصص ها، بهبود قوه خلاقيت و ابتكار، افزايش كارايي، پذيرش بيشتر براي عبور از ارزش هاي سنتي به علمي و اصلاح در طرز تلقي ها و باورها مي تواند بر متغيرهاي كلان اقتصادي تأثير مهم و قابل ملاحظه داشته باشد مورد اهمال واقع شده است.
۳- هزينه سرانه آموزش ابتدايي در كشور به طور متوسط ۷ درصد توليد ناخالص ملي سرانه است و براي آموزش متوسطه (شامل راهنمايي و متوسطه) ۱۰ درصد و براي آموزش عالي ۶۳ درصد است. ارقام متناظر آن در كشورهاي توسعه يافته ۱۹، ۲۱ و ۳۴ درصد است كه واريانس كمتري دارد. در حالي كه در كشور ما براي يك دانشجو در آموزش عالي حدود ۹ برابر يك دانش آموز ابتدايي خرج مي شود در مجموع در تخصيص منابع بين سطوح آموزشي توجه كمتري به آموزش عمومي به عمل مي آيد.
۴- سهم هزينه هاي پرسنلي در كل هزينه هاي آموزش و پرورش در حدود ۹۳ درصد است. اعتبارات غيرپرسنلي (ساير فصول) نيز در حدود ۷ درصد از بودجه آموزش و پرورش را شامل مي شود كه بسياري از موارد مصرف آن نيز كاملاً مشخص بوده و از انعطاف پذيري كمي براي تغيير احتمالي برخوردارند. بنابراين با توجه به انعطاف ناپذيري نسبي هزينه هاي پرسنلي و بخش عمده اي از هزينه هاي غيرپرسنلي، اعتبارات مورد نياز براي هرگونه نوآوري و ابتكار و سرمايه گذاري جديد كه لازمه بهبود كيفيت است كافي نبوده و مديريت را ناگزير به سوي فعاليت مبتني بر حل و فصل امور روزمره سوق مي دهد.
۵- علي رغم ناكافي بودن منابع اختصاص يافته به آموزش و پرورش و دلايل زير از منابع موجود استفاده بهينه نمي شود:
الف) اتلاف سرمايه ناشي از نرخ ترك تحصيل و تكرار پايه به ويژه در پايه اول ابتدايي، راهنمايي و متوسط و پايه سوم متوسطه (كه در دو سال گذشته به طور متوسط در سطح كشور نرخ مردودي بيش از ۳۰ درصد در پايه اول و ۴۲ درصد در پايه سوم متوسطه بوده است.)
ب) نوسان و پراكندگي شديد در هزينه سرانه تحصيل بين استانهاي كشور و در داخل هر استان بين مناطق و در درون مناطق بين مدارس مختلف. اين عدم تعادل و اختلاف كه گاهي از دو برابر بيشتر مي شود نشان دهنده ناكارآمدي در تخصيص و به كار گيري منابع انساني و فيزيكي و به تبع آن منابع مالي است.
ج) استمرار توزيع نامتوازن و نامناسب نيروي انساني به دليل تداوم مهاجرت و فعل و انفعالات جمعيت دانش آموزي و جامعه معلمان، بي توجهي به نيازهاي معلمان در آموزش عالي، فقدان سياست هاي كارآمد و اثربخش براي جذب نيرو و نگهداشت آن در مناطق محروم، تركيب و ساختار نامناسب نيروي انساني به لحاظ سطح تحصيلات، سابقه خدمت، ارتباط رشته تحصيلي و رشته تدريس، تركيب نيروهاي بومي و غيربومي و رسمي و غيررسمي و تناسب هاي جنسي به ويژه در مناطق محروم و در دوره ابتدايي، به طوري كه حدود ۹ درصد از جمعيت نيروي انساني موجود در آموزش و پرورش به كار گرفته نمي شوند.
۶- ناتواني نسبي در پوشش تحصيلي فراگير، به ويژه در دوره متوسطه، از مشكلات ديگر آموزش و پرورش كنوني است. شاخص ها نشان مي دهند كه در سال ۱۳۸۰ نسبت جمعيت دانش آموزي (مشغول به تحصيل در دوره هاي آموزشي ابتدايي تا پايان متوسطه) به جمعيت در سن تحصيل (۶ تا ۱۷ ساله) در حدود ۸۹ درصد بوده است كه در آموزش ابتدايي، راهنمايي و متوسطه به تفكيك و ترتيب ۱۱۵ درصد، ۹۶ درصد و ۶۱ درصد است. البته اين نرخ پوشش تحصيلي پوشش ظاهري است نه واقعي، يعني در حقيقت تمام جمعيتي كه در مدرسه هستند بر اين گروه سني (۶ تا ۱۷ ساله) تقسيم شده است.
چشم انداز آينده
استمرار تخصيص ناكافي منابع دولتي به آموزش و پرورش در طول ساليان متمادي اين نظام را در انجام رسالت خود و تحقق اهدافش با مشكلات و محدوديت هاي مالي جدي مواجه كرده است. تنگناهاي شديد مالي در طي سال هاي گذشته ضمن انحراف توجه و نيروي برنامه ريزان و مسئولان از ارتقاي سطح آموزش كشور به حل و فصل مشكلات مالي موجب كاهش كيفيت خدمات آموزش شده است و اين در حالي است كه انتظار مي رود نياز آموزش و پرورش به منابع مالي بيشتر در طي سال هاي آينده با شتاب بيشتري افزايش يابد. دلايل عمده اين افزايش عبارتند از:
۱) توسعه علم و تكنولوژي و افزايش سطح تحصيلات و به موازات آن تغيير و تحولات مستمر نظام هاي آموزشي مستلزم اختصاص منابع بيشتري براي پاسخگويي به نيازهاي جديد خواهد بود.
۲) به نظر مي رسد تركيب سني جوان جمعيت و افزايش آگاهي و سطح تحصيلات افراد جامعه كه منجر به ارتقاي سطح انتظارات مردم از دولت مي شود كه نظام آموزشي را با تقاضاي گسترده براي آموزش متوسطه ارائه خدمات آموزشي با كيفيت بالاتر، ارائه آموزش هاي ويژه براي گروه هاي داراي نيازهاي آموزشي ويژه (از قبيل كودكان استثنايي و داراي مشكلات يادگيري ويژه، نيازهاي متنوع آموزشي به لحاظ تفاوت هاي فردي، قومي، زباني، فرهنگي، جغرافيايي، اجتماعي و...) روبرو خواهد كرد.
۳) پديدايي و شكل گيري جامعه اطلاعاتي و ارتباطاتي و پديده جهاني شدن كه هر دو متكي به دانش و علم و اطلاعات هستند. پديده جهاني شدن به ويژه با تأثيرگذاري بر شرايط اقتصادي و بازار كار، ويژگيها و قابليت هاي كانوني براي نيروي كار طلب مي كند و از اين طريق با ايجاد نيازهاي جديد براي آموزش و پرورش افزايش منابع را ضرورتي انكارناپذير مي نمايد.
به نظر مي رسد كه در صورت ادامه پيدا كردن وضع موجود تأمين و تخصيص منابع براي آموزش و پرورش و عدم افزايش سرمايه گذاري در اين بخش موجب كاهش فزاينده كيفيت آموزش، طبقاتي تر شدن نظام آموزشي و از بين رفتن فرصت هاي برابر آموزشي و ناكارآمدي روزافزون نظام آموزشي خواهد شد.
وضع مطلوب تأمين منابع مالي و انساني
رفع كاستي هاي وضع موجود تأمين منابع مالي مستلزم آن است كه سهم آموزش و پرورش از منابع دولتي افزايش يابد و نسبت اعتبارات دولت براي آموزش و پرورش به ميزان حداقل ۵ درصد توليد ناخالص ملي كه تقريباً ميانگين جهان در دهه گذشته است، تعيين شود اگرچه اين مقدار افزايش با توجه به بالا بودن نرخ جمعيت ۰-۱۴ ساله در ايران كه در سالهاي اخير تقريباً به ميزان دو برابر كشورهاي توسعه يافته بوده، چندان قابل توجه نيست.
مقايسه سهم اعتبارات دولت براي آموزش و پرورش از بودجه امور اجتماعي كشور با ميانگين كشورهاي جهان و كشورهاي در حال توسعه نشان مي دهد كه سهم آموزش و پرورش بسيار ناچيز است. از طرف ديگر در كشور ما آموزش و پرورش كم ارز برترين بخش دولت است و امكانات دولت نيز صرفاً به بودجه دولت محدود نمي شود بنابراين بايستي اولاً سهم آموزش و پرورش از بودجه عمومي و امور اجتماعي حداقل به ۱۶ درصد ارتقا يابد، ثانياً با احتساب درآمد ارزي كشور به قيمت واقعي و لحاظ كردن امكانات دولت، رقم مربوطه به اين نسبت افزوده شود.
هزينه سرانه آموزش ابتدايي و متوسطه (شامل راهنمايي و متوسطه بايستي از رقم ۷ و ۱۰ درصد توليد ناخالص ملي سرانه به حدود ۲۰ درصد افزايش يابد تا با شاخص هاي كشورهاي توسعه يافته نسبتاً برابري كند. بنابراين اصلاح شاخص هاي مبنايي در نظام توزيع و تخصيص اعتبارات و منابع مالي به بخش هاي مختلف از لوازم ضروري فرآيند تأمين منابع به شمار مي آيد.
به طور كلي با توجه به اهميت سرمايه گذاري در نيروي انساني و آموزش به عنوان يك استراتژي اصولي براي توسعه همه جانبه كشور و كاهش فقر و محروميت،نقش دولت در تأمين بخش عمده منابع مالي آموزش و پرورش بسيار مهم و حياتي است. همچنين جلب مشاركت بيشتر و مؤثرتر مردم براي تصميم گيريها و سياست گذاريها، نظارت مستمر و تأمين بخشي از منابع مالي در آموزش و پرورش ضرورت دارد. در چنين نظامي كه از مشاركت واقعي و همگاني استفاده مي شود زمينه براي ارتقاي كارايي نظام آموزشي و توزيع عادلانه منابع و امكانات نيز فراهم مي شود.
افزايش سطح بازدهي نظام آموزشي و ارتقاي سطح بهره وري و استفاده بهينه از امكانات و منابع موجود از طريق تخصيص، توزيع و متعادل منابع مالي و نيروي انساني در سطح استانها و مناطق داخل استانها و بين دوره هاي مختلف آموزشي و بر حسب ويژگي هاي متعدد جمعيت شناختي، اقليمي و منطقه اي نيز يكي ديگر از مشخصه هاي مهم نظام كارآمد و مطلوب تأمين و توزيع منابع است.
موانع دستيابي به وضع مطلوب
با توجه به اين كه موضوع تأمين منابع مالي آموزش و پرورش داراي جنبه هاي حقوقي، اقتصادي، سياسي و مديريتي بوده و اصولاً پديده اي مبتني بر تصميم گيري است به نظر مي رسد علي رغم تأكيدهاي مكرر مسئولان و تصميم گيران اصلي نظام بر نقش و جايگاه آموزش و پرورش در توسعه كشور، نحوه و ميزان تخصيص و توزيع امكانات و بودجه كشور حكايت از چگونگي نگرش واقعي مسئولان و تصميم گيران كشور و تنزل موقعيت آموزش و پرورش از ديدگاه ايشان دارد. برخي از دلايل و شواهد امر عبارتند از:
الف) اهميت بيشتر پيدا كردن مشكلات اقتصادي كشور با گرايش اجتماعي - به ويژه بيكاري - نزد سياستگذاران وتصميم گيران كشور.
ب) گرايش دولت به تثبيت سطح هزينه هاي جاري به نرخ ثابت به منظور كاهش كسري بودجه و نرخ تورم.
ج) اهميت يافتن مشكلات اجتماعي و فرهنگي ناشي از افزايش تنش  هاي اجتماعي، گسترش آسيب هاي اجتماعي، و فرهنگي، ناسازگاري ميان ارزش ها و هنجارهاي مورد پذيرش دولت و جامعه . مشكلات رو به گسترش جوانان در نزد سياستگذاران و تصميم گيران كشور و غفلت ايشان از نقش آموزش و پرورش در حل يا تخفيف و كاهش مشكلات مذكور.
د) توجه بيشتر دولت به مشكلات ناشي از ناپايداري وضعيت سياسي داخلي، احتمال وقوع درگيري هاي اجتماعي خشونت آميز، تنش ميان مراجع مختلف تصميم گيري، مناسبات فعلي در روابط خارجي كشور و افزايش احتمال وقوع جنگ در منطقه و تهديدات خارجي و دلالت هاي مختلف آن.
هـ ) رقابت شديد ديگر بخش ها بر سر منابع با آموزش و پرورش و تشديد فشار رقباي دولتي به منظور كاهش بيشتر سهم آموزش و پرورش از امكانات دولتي با طرح دلايلي از قبيل:
الف) تحولات آينده جمعيت در سن تحصيل (۶ تا ۱۷ ساله) و كاهش حجم اين جمعيت از حدود ۱۷ ميليون نفر در سال ۱۳۸۰ به ۶/۱۴ ميليون نفر در سال ۱۳۹۰.
ب) عدم استفاده بهينه از منابع موجود به دليل فقدان نظام توزيع و تخصيص متوازن و كارآمد منابع مالي و انساني.
ج) برجسته كردن مشكلات موجود در شرايط و اوضاع سياسي، اجتماعي و منطقه اي و تلاش براي افزايش سهم بخش هايي از دولت و دستگاه حاكميت.
توصيه هاي راهبردي بهسازي فرآيند تأمين منابع مالي و توزيع متوازن منابع انساني
۱) تخصيص منابع دولتي بيشتر به آموزش و پرورش به ميزاني كه براي تحقق اهداف و ايفاي نقش آموزش و پرورش در توسعه كشور كافي باشد.
نقش دولت در تأمين بخش عمده منابع مالي آموزش و پرورش به دلايل ذيل اهميت دارد:
اول آنكه آموزش عمومي به ويژه در سطح ابتدايي داراي منافع اجتماعي قابل توجهي مي باشد و به عنوان كالاي عمومي مسئوليت تأمين و تدارك آن برعهده دولت است. دوم آن كه سرمايه گذاري در سرمايه انساني به عنوان يك استراتژي اصولي براي توسعه كشور و مبارزه با فقر و محروميت محسوب مي شود و بنابراين لازم است مورد توجه بيشتر دولت قرار گيرد. اهداف فوق توجيه اقتصادي عمومي ترين تجربه مالي اكثر كشورها يعني اتكا بر درآمدهاي عمومي براي تأمين مالي آموزش و پرورش است. بنابراين ضمن تأكيد بر سرمايه گذاري بيشتر دولت در آموزش و پرورش از طريق تجديدنظر در تخصيص منابع دولتي در ميان بخش هاي مختلف به ويژه سطوح مختلف آموزشي، اتخاذ سياست هايي از قبيل افزايش پوشش دوره متوسطه، اجباري شدن آموزش تا پايان دوره راهنمايي و محدود شدن وظايف دولت به اعمال نظارت قوي، برنامه ريزي و سياست گذاري و تأمين منابع مالي در آموزش و پرورش توصيه مي شود. بديهي است تأمين منابع مالي كافي از سوي دولت شرط لازم براي ايجاد نظام آموزش و پرورش عمومي فراگير، رايگان براي عموم، متكي بر هدف اصلي پرورش انسان هاي نو، اجتماعي كردن ايشان، نيروي انساني ويژه و فضاي آموزشي مناسب است.
۲) تمهيد شرايط و زمينه هاي لازم به منظور جلب مشاركت بيشتر و مؤثرتر مردم در آموزش و پرورش.
يكي از سازوكارهاي اصلي تأمين منابع مالي براي آموزش و پرورش از محل منابع غير دولتي، انتقال منابع يا كسب درآمد از طريق خانواده هاي دانش آموزان به مؤسسات آموزشي است كه تصور مي شود به دليل علاقه اي كه والدين نسبت به موفقيت فرزندان خود دارند مايل به پرداخت حداقل بخشي از هزينه هاي تحصيل ايشان نيز باشند.
در مجموع پيش بيني مي شود كه مشاركت مالي والدين در هزينه هاي آموزشي فرزندان شان مسئوليت پاسخ گويي در قبال آن را افزايش خواهد داد و صرفه جويي ناشي از آن به افزايش كل منابع مالي موجود خواهد انجاميد. ضمن آن كه وقتي سهم بسيار كمي از بار هزينه مستقيماً بر عهده والدين دانش آموزان باشد كنترل و حساسيت ايشان در مورد استفاده صحيح تر از امكانات كارآيي را در بخش آموزش و پرورش ارتقا خواهد داد.
به رسميت شناختن آزادي انتخاب آموزش توسط والدين دانش آموزان، تنوع بخشي بيشتر به برنامه هاي درسي و آموزشي و اصلاح قوانين و مقررات مربوط به مديريت مدارس به منظور تحقق مشاركت واقعي و نهادينه مردم در فرآيند تصميم سازي، تصميم گيري و مديريت مدارس از جمله اقداماتي است كه مي تواند زمينه لازم براي مشاركت بيشتر مردم در آموزش و پرورش را فراهم سازد.
۳) تخصيص، توزيع و بهره برداري بهينه از امكانات موجود.
برخي از راه هاي بهبود كارآيي و بهره وري بهينه از منابع موجود نيازمند تصميم گيري در درون نظام آموزش و پرورش است كه عمدتاً اتخاذ سياست هايي از قبيل تمركززدايي، حركت به سمت استخدام نيروهاي بومي، رقابت در بين مدارس به منظور ارتقاء كارايي آنها از طريق قرار گرفتن در معرض فشارهاي رقابتي، تقويت پاسخگويي مدارس در قبال عملكردشان، تجديدنظر در مواد درسي، برنامه هاي آموزشي و نظام هاي مديريت مدارسي كه تقاضاي كافي براي آنها وجود ندارد، برنامه ريزي به منظور كاهش ترك تحصيل و نرخ تكرار پايه، حذف معلمان مازاد، كاهش هزينه سرانه از طريق به كارگيري فن آوري اطلاعات و تكنولوژي آموزشي را دربرمي گيرد.