نگاهي به روند خصوصي سازي درايران
فروش هاي بزرگ
|
|
واگذاري مالكيت يا مديريت بنگاه هاي دولتي به بخش خصوصي و كاستن از ميزان تصدي گري دولت در فعاليت هاي اقتصادي، از چالش برانگيزترين مباحث مطرح اقتصادي- اجتماعي در سالهاي اخير بوده است. عموماً خصوصي سازي را معادل افزايش بيكاري، عميق تر شدن شكاف طبقاتي و محروميت بيشتر قشر آسيب پذير تصور مي كنند. نوشتار حاضر اين شبهات را مورد بررسي قرار داده است.
در پانزده سال گذشته، خصوصي سازي از مهمترين عناصر اصلي برنامه اصلاح ساختاري كشورهاي توسعه يافته و در حال توسعه بوده است. شركت هاي دولتي با وجود صرف هزينه هاي زياد، كالا و خدماتي با كيفيت پايين داشته و از طرف ديگر به دليل داشتن ازدياد نيروي كار و قيمت هاي پايين، شركتهايي زيان ده بوده به طوري كه در برخي مواقع اين ميزان زيان به ۵ الي ۶ درصد توليد ناخالص داخلي (GDP) كشور مي رسد.
افزايش مالياتها و كاهش مخارج دولت در ساير بخش ها مي تواند اقداماتي براي جبران بار مالي ناشي از زيان شركت هاي دولتي باشد. تأمين مالي زيان هاي شركت هاي دولتي توسط نظام بانكي باعث كاهش دسترسي شركت هاي خصوصي به اين اعتبارات شده و دولت ها زيربار فزاينده محدوديت هاي مالي، از تأمين سرمايه براي واحدهاي وابسته به خود حتي واحدهاي سودآور باز مي مانند. كوشش هاي متعدد در دو دهه هفتاد و هشتاد ميلادي با هدف اصلاح شركت هاي دولتي با تحميل محدوديت هاي شديد بودجه اي، رقابتي كردن آنها و انجام تغييرات بنيادي نتايج ناچيزي در پي داشته است.
در پايان دهه هشتاد ميلادي مالكيت دولتي يكي از دلايل اصلي ناتواني در انجام اصلاحات پايدار و اساسي در شركت هاي دولتي به شمار مي رفت. با نخستين برنامه هاي خصوصي سازي در انگلستان و تعدادي ديگر از كشورهاي عضو سازمان همكاري و توسعه اروپا، اين امر به عنوان يك عامل بسيار تأثير گذار در سراسر دنيا مطرح گرديد. بدين ترتيب، خصوصي سازي به طور گسترده به يك ابزار اصلاح فعاليت شركت هاي دولتي تبديل شد.
خصوصي سازي با وجود مقبوليت زياد، از همان آغاز بسيار بحث برانگيز بوده و مورد اتهامات سياسي واقع شده است. از ابتدا عده اي ادعا مي كردند كه خصوصي سازي منافع مالي و عملياتي ايجاد نمي كند. در مرحله بعد عده اي آن را موجب بيكاري كوتاه مدت و بلندمدت در جامعه مي دانستند. در انتها باور عمومي بر اين است كه حجم زيادي از منافع خصوصي سازي عايد تعدادي از سهامداران، مديران، دست اندركاران تجارت داخلي، خارجي و افراد مرتبط با مقامات سياسي مي شود، در حالي كه بار هزينه ها بر دوش افراد جامعه است. به علاوه فساد و فقدان شفافيت در فرآيند خصوصي سازي از ديگر نگراني هاست.
روندهاي خصوصي سازي
خصوصي سازي در ده سال گذشته هم از نظر تعداد و ارزش دادوستدها از رشد چشمگيري برخوردار بوده است به طوري كه بين سالهاي ۱۹۹۰ تا ۱۹۹۹ ميانگين درآمدهاي خصوصي سازي در جهان بالغ بر ۸۵۰ ميليارد دلار آمريكا بوده است. بخش عمده درآمدهاي كشورهاي توسعه يافته از طريق عرضه عمومي شركت هاي بزرگ در كشورهاي اتحاديه اروپا ايجاد گرديده است. فعاليت هاي خصوصي سازي در كشورهايي كه از رشد اقتصادي خوبي برخوردارند در حال افزايش مي باشد. يك برآورد تقريبي افزايش ۲۵۰ ميليارد دلاري در درآمدهاي حاصل از خصوصي سازي بين سالهاي ۱۹۹۰ تا ۱۹۹۹ را نشان مي دهد. اين درآمدها عمدتاً از واگذاري تأسيسات زيربنايي از قبيل؛ ارتباطات راه دور و نيرو آغاز گرديد و با واگذاري ساير بخش هاي فرعي مشتمل بر پتروشيمي، معدن، كشاورزي و جنگلداري ادامه يافت.
فروش هاي بزرگ اخير در كشورهاي آرژانتين، برزيل، لهستان و روسيه در بخش هاي نفت و گاز شكل گرفته است. ۱۶ درصد از كل عوايد حاصل از روند خصوصي سازي در اين سالها، از واگذاري بخش هاي توليدي بوده است.
سهم عمده اي از فعاليت هاي خصوصي سازي كشورهاي غير عضو OECD به خصوص از لحاظ درآمدي به كشورهاي حوزه آمريكاي لاتين اختصاص دارد. اغلب اين كشورها ابتدا نسبت به واگذاري شركت هاي كوچك و متوسط اقدام كردند و سپس برنامه خود را به واگذاري شركت هاي زيربنايي و امور انرژي بسط دادند.
بيشترين تعداد شركت ها به عنوان نتيجه برنامه خصوصي سازي انبوه، در شرق اروپا و آسياي مركزي فروخته شدند. پيش از سال ،۱۹۹۵ هزاران شركت در روسيه، جمهوري چك، قزاقستان، ليتواني، مولداوي و مغولستان به بخش خصوصي واگذار شدند. از سال ۱۹۹۵ همزمان با افزايش درآمدهاي ناشي از خصوصي سازي در كشورهايي از قبيل: استوني، مجارستان، لهستان، روسيه، اسلواكي، فروش ها به صورت موردي در خصوص شركت هاي عظيم بانكداري، حمل و نقل، نفت و گاز و تأسيسات زيربنايي شروع شد.
تا قبل از بحران مالي سال ،۱۹۹۷ كشورهاي آسياي شرقي، استراتژي متفاوتي را پذيرفته بودند كه بر طبق آن، زمينه سازي براي ورود بخش خصوصي جهت فعاليت در اقتصاد را بر خصوصي كردن شركت هاي دولتي ترجيح مي دادند.
اين رويكرد در منطقه، به جز كشور چين قابل اجرا بود. با اين وجود با تغيير اوضاع بعد از بحران مذكور، جهت مقابله با مشكلات مالي شركت هاي دولتي، تأكيدي مجدد بر اجراي سياست خصوصي سازي صورت پذيرفت. سهم اين منطقه در عوايد ناشي از خصوصي سازي صورت گرفته در جهان در سال ۱۹۹۹ معادل ۱۲ درصد بوده است. درآمدهاي حاصل از خصوصي سازي در خاورميانه و شمال آفريقا در حد متوسط بوده ولي در سالهاي اخير روند افزايشي پيدا كرده است. در جنوب آسيا «سريلانكا» در نظر دارد كه همه بخش ها را به بخش خصوصي واگذار كند. اما از نظر ميزان در آمد، سهم عمده درآمدهاي محلي را در سالهاي گذشته، هند به دليل فروش سهام شركت هاي بزرگ، به خود اختصاص داده است. ميزان فروش در منطقه پايين صحراي آفريقا در پنج سال گذشته به شدت افزايش يافته و از ۱۷۵ مورد در سال ۱۹۹۰ به ۴۰۰ مورد در سال ۱۹۹۶ رسيده است.
مشاركت خارجي به عنوان سهمي از درآمد كشورهاي در حال توسعه با گذشت زمان افزايش يافته كه بيشتر ناشي از فروش شركت ها در بخش هايي نظير نفت وگاز، مخابرات و بانكداري بوده وبه طور عمده در آمريكاي لاتين، شرق اروپا و شرق آسيا روي داده است. در اين مناطق سهم مشاركت خارجي به ۷۶ درصد از كل درآمد رسيد و سهم سرمايه گذاري مستقيم خارجي به ۸۰درصد مي رسد. اين گونه گرايش ها در خصوصي سازي، به كاهش سهم نسبي ارزش افزوده شركت هاي دولتي در توليد ناخالص داخلي كمك نمود. اين رقم در كشورهاي صنعتي از متوسط ۶ درصد توليد ناخالص داخلي در سال ۱۹۸۰ به ۵ درصد در سال ۱۹۹۷ كاهش يافته است. اين كاهش در كشورهاي با درآمد پايين سرعت بيشتري داشته و از ۱۵ درصد در دهه ۱۹۸۰ به ۳ درصد در سال ۱۹۹۷ رسيده است.
آثار خصوصي سازي
پيامدها و مطالعات انجام شده درباره موضوع ارزيابي اوليه ميزان دستيابي به مزاياي مالي اقتصادي مورد نظر در برنامه خصوصي سازي به پنج گروه تقسيم مي شود:
* اغلب ارزيابي هاي خصوصي سازي، به عملكرد مالي و عملياتي مؤسسه همراه با مقايسه ميزان بهره وري و سودآوري قبل و بعد از فروش و تغييرات در ميزان بازده سرمايه گذاري ها و استفاده از ظرفيت و موارد مشابه نظر داشته اند.
* تعداد اندكي از مطالعات به بررسي آثار خصوصي سازي بر اقتصاد كلان و پيامدهاي مالي آن مي پردازند.
* برخي ارزيابي هاي دقيق، عملكرد برنامه خصوصي سازي را رضايت بخش نشان مي دهند و گوياي اين امر هستند كه پيامدهاي رفاهي در مقايسه با موارد غيرواقعي مثبت بوده است.
* تحليل فزاينده اشتغال و بازار كار نشان مي دهد كه خصوصي سازي هميشه به بيكاري منتهي نمي شود بلكه اين نتايج، بسته به صنعت و كشور مورد بررسي متفاوت بوده است.
* پيامدهاي خصوصي سازي بردرآمد و توزيع ثروت جنبه هايي هستند كه كمتر مورد مطالعه قرار گرفته اند.
عملكرد شركت
به طور كلي مي توان گفت كه خصوصي سازي با بهبود عملكرد مالي و عملياتي شركت ها ارتباط دارد. به دنبال اجراي برنامه خصوصي سازي ميزان سودآوري، ميزان كارايي و بازده سرمايه گذاري افزايش مي يابد.
مطالعات بين كشوري
جامع ترين پژوهش ها پيرامون تأثير خصوصي سازي بر عملكرد شركت ها در كشورهاي در حال توسعه و توسعه يافته نشان مي دهد كه سودآوري به صورت درآمد خالص تقسيم بر فروش تعريف شده از ميزان متوسط ۶/۸ درصد پيش از خصوصي سازي به ۶/۱۲ درصد پس از آن افزايش يافته است. كارايي به شكل فروش واقعي به ازاي هر كارمند تعريف شده از ۹/۹۶ درصد در سال خصوصي سازي، به ۳/۱۲۳ درصد در دوره پس از آن رسيده است. بين ۷۹ تا ۸۶ درصد شركت ها با افزايش بازده سرانه كاركنان مواجه بوده و دگرگوني ساختار مديريت به همراه وجود انگيزه كافي و اداره صحيح، از جمله؛ عوامل اصلي بهبود عملكرد شركت ها محسوب مي شوند.
براساس ارزيابي شواهد تجربي كه پيامدهاي مثبت خصوصي سازي بر ميزان سودآوري و كارايي شركت ها را تأييد مي كند مي توان نتيجه گرفت:
۱. سودآوري شركت هاي خصوصي، مستقل از ساختار بازار بهبود مي يابد.
۲. عملكرد شركت هاي كاملاً خصوصي شده بهتر از شركت هايي است كه تنها بخشي از آنها خصوصي شده است.
البته مي توان استدلال نمود كه مشكلات روش شناختي در مطالعات مذكور ممكن است به جانبداري از خصوصي سازي منجر شود. مشكل نخست مربوط به تعصب در انتخاب است. شركت هايي كه از طريق عرضه عمومي به فروش رفته اند، «سرآمد» خواهند بود.
مشكل دوم، وجود يا عدم وجود يكساني در داده ها مي باشد كه ممكن است بر نتايج تحقيقات مؤثر واقع شوند، بدين صورت ممكن است مقايسه اطلاعات حسابداري در كشورهاي مختلف و در مقاطع زماني متفاوت دشوار و آميخته با مشكلات باشد.
نكته سوم، توجه به اين مطلب مي باشد كه سود آوري به عنوان يك شاخص بهبود عملكرد كافي نيست، زيرا در بخش دولتي، هدف سود نيست. نمونه ها به دليل پراكندگي جغرافيايي و سطوح مختلف توسعه كشور و كوچك و بزرگ بودن شركت ها در صنعت و ساختارهاي مختلف بازار، تنوع داشته اند. آنها همچنين به افزايش ميزان سودآوري، كارآيي عملكرد، سرمايه گذاري ثابت، اشتغال و كاهش اتكا به وام و افزايش سود سهام دلالت داشته اند.
يكي از مهم ترين مسائل ارزيابي برنامه خصوصي سازي، در مطالعات بين كشوري، مقايسه پيامدهاي خصوصي سازي با مواقعي كه در آن خصوصي سازي انجام نمي شود، مي باشد. وقتي كه اوضاع كلي اقتصادي براي تمامي شركت ها بهبود مي يابد، يا زماني كه مديران بخش دولتي توانايي انجام و حفظ اصلاحات را داشته باشند، ممكن است بهبود عملكرد بدون تغيير در مالكيت حاصل شود. بر اين اساس مي توان گفت آزادسازي عمومي در توضيح نحوه عملكرد شركت ها بسيار مهم تر از خصوصي سازي است، به عنوان مثال؛ در مورد كشور مصر آزادسازي بدون خصوصي سازي دستاورد اندكي به همراه داشته است. در واقع، تعدادي از اصلاحات بسيار دشوار اغلب طي انجام مراحل خصوصي سازي صورت گرفته اند ولي اعلام موضع، اكثراً با موارد زير همراه بوده است:
تغيير مديريت، بيكاري هاي فراوان، كنار گذاشتن ساير روش هاي ناكارآمد
كشورهاي در حال توسعه
مطالعات انجام شده در كشورهاي درحال توسعه نشان مي دهند كه خصوصي سازي باعث بهبود عملكرد شركت ها شده است. اين بهبود عملكردها به طور عمده به دليل بهره وري ناشي از بهبود در انگيزه و اعمال مديريت بهتر در بخش خصوصي بوده و هزينه هاي پايين تر اشتغال نيز نتيجه كاهش نيروي كار بوده است.
خصوصي سازي در كشورهاي با درآمد پايين نيز به پيامدهاي مثبتي منجر شده است. مثلاً شركت هاي خصوصي شده در كشورهاي پايين صحراي آفريقا از طريق سرمايه گذاري هاي جديد، ظرفيت ها را افزايش داده، فناوري هاي جديد ارائه كرده و بازارهاي خود را گسترش داده اند. به طور خلاصه خصوصي سازي در مورد كشورهايي كه اقتصاد در حال گذار ندارند، تأثير مثبتي بر عملكرد مؤسسات دارد.
اقتصادهاي در حال گذار
ارزيابي تأثير خصوصي سازي بر عملكرد شركت ها، به ويژه در اقتصادهاي درحال گذار، دشوار است. تغييرات و دگرگوني هاي همزمان اجتماعي و اقتصادي، تفكيك پيامدهاي خصوصي سازي از ساير عوامل را مشكل تر مي سازد. در بيشتر كشورهاي درحال گذار، مالكيت خصوصي نسبت به مالكيت دولتي، زير ساخت هاي بهتري را براي انجام بهتر فعاليت هاي اقتصادي شركت ها فراهم مي آورد، ولي تفاوت هاي منطقه اي آشكار است. براي مثال؛ تأثير خصوصي سازي در كشورهاي شرق و مركز اروپا بيش از دو برابر كشورهاي اتحاد شوروي سابق مي باشد. به طور كلي شركت هاي خصوصي شده اي كه توسط افراد داراي اطلاعات پنهاني اداره مي شوند، داراي حداقل كارايي هستند. با اين وجود شركت هاي تجاري شده و با مديريت هاي تغييريافته يا هيأت مديره مستقل، عملكردي بهتر از شركت هاي دولتي داشته اند. براساس پژوهشي ديگر، تغيير مالكيت براي بازسازي و بهبود عملكرد شركت ها كافي نخواهد بود و قرار گرفتن در صحنه رقابت و اعمال محدوديت هاي شديد بودجه بسيار مهم تر است. براساس همين پژوهش:
۱- هر گونه برنامه خصوصي سازي بهتر از بي برنامگي است.
۲- شركت هاي خصوصي جديد به همراه شركت هايي كه به تازگي خصوصي شده اند و تحت مديريت افراد خارج از شركت قرار دارند، بهترين مجريان هستند. به طور متوسط تأثير مالي و اقتصادي برنامه خصوصي سازي در دوران گذار، مثبت بوده است. مانند ساير موارد، صاحبان بخش خصوصي در دوره گذار اقتصادي، مؤثرتر و كاراتر از دولت هستند.
آثار مالي و تأثيرات خصوصي سازي
بر اقتصاد كلان
مطالعات اخير درباره تأثير خصوصي سازي بر امور مالي و اقتصاد كلان، مزاياي مثبت، عظيم و چشمگير خصوصي سازي را نشان مي دهد. دولت ها پس از اجراي برنامه خصوصي سازي از نظر مالي نسبت به دوره قبل از آن موفق تر هستند. بسياري از متغيرهاي سياستگذاري مانند: انضباط مالي، قيمت ها و آزادسازي تجاري، حذف مقررات زايد، خصوصي سازي و شفاف سازي حقوق مالكيت براي تعيين ميزان رشد، اهميت دارند. مطالعات نشان مي دهد كه بازاري ها و سرمايه گذاران به خصوصي سازي به عنوان علامت اصلي اعتبار و اهميت اصلاحات مي نگرند كه بر اقتصاد كلان تأثيرگذار است. همچنين خصوصي سازي باعث رونق مالي بخش دولتي مي شود و كسري بودجه در دوره اصلاحات كاهش مي يابد.
يك مسأله مهم مالي و اقتصاد كلان در خصوصي سازي، استفاده از عوايد حاصل از واگذاري هاست. هرچه عوايد خالص صرف بازپرداخت ديون داخلي و خارجي شود بهتر است و چنانچه عوايد فراوان و ميزان مبالغ پرداخت شده چشمگير باشد، انجام اين امر به نرخ هاي پايين تر بهره كمك مي كند، از استقراض و تورم مي كاهد و نرخ رشد كلي را افزايش مي دهد.
پيامدهاي رفاهي
از آن جا كه بيشتر شواهد نشانگر بهبود كارايي داخلي و بازده بيشتر براي صاحبان شركت هاست، اين فرض پيش مي آيد كه رفاه اقتصادي جامعه با اجراي برنامه خصوصي سازي فزوني يافته است. اما بهبود وضعيت رفاهي امري نسبي است. تعيين مزايا و زيان هاي رفاهي گسترده در ميان تمامي عوامل، مصرف كنندگان، دولت، كارمندان و رقابت كنندگان امري پيچيده و دقيق است. براساس برخي تحليل ها، برنامه واگذاري، رفاه اقتصادي را به طور اساسي در يازده مورد از دوازده مورد بهبود بخشيده كه بيشتر به دليل افزايش شديد سرمايه گذاري، ارتقاي سطح بهره وري، تعيين قيمت هاي عادلانه تر و مهم تر از همه افزايش رقابت و قانون گذاري مؤثر بوده است.
تأثير بر اشتغال
شركت هاي دولتي گاهي كاركنان مازاد دارند زيرا دولت ها همواره از آنها براي رسيدن به منظور توليد و حفظ اشتغال استفاده كرده اند. نيروي كار زياد يكي از نخستين زمينه هاي پرهزينه اي است كه هم از سوي دولت هاي اصلاح گر و هم صاحبان بخش خصوصي جديد مورد توجه واقع شده است. اجراي برنامه خصوصي سازي ناگزير به بيكاري و خنثي شدن منافع آن مي انجامد كه اين موضوع به نوبه خود موجب مخالفت اتحاديه ها، كارگران و انجمن ها با اجراي برنامه شده است. البته اين باور كه خصوصي سازي همواره به بيكاري منتهي مي شود، بي اساس است. كاهش ميزان اشتغال در شركت هايي كه در بخش رقابتي كار مي كنند به طور كلي ناچيز بوده است ولي كاهش هاي قابل توجهي در اشتغال شركت هاي غيررقابتي صورت گرفته است.
براساس يك مطالعه در مورد كشورهاي شرق اروپا، سطح كلي اشتغال در زمان قبل از خصوصي سازي و همزمان با آن كاهش يافت، اما به مرور روبه افزايش گذاشت.
در بسياري از موارد و برخلاف تصور عموم، افرادي كه شغل خود را در شركت هاي خصوصي شده حفظ مي كنند، دستمزد بالاتري مي گيرند. با وجود برخي انتقادها، به نظر نمي رسد كه اجراي برنامه خصوصي سازي دليل اصلي افزايش بيكاري و تفاوت دستمزدها بوده باشد.
در يك مطالعه اقتصادي در زمينه تأثير آزادسازي و انجام اصلاحات اقتصادي بر دستمزدها در منطقه آمريكاي لاتين گفته شده كه خصوصي سازي با اين قبيل افزايش ها نسبت عكس دارد و اجراي برنامه خصوصي سازي در واقع، آزادسازي و اصلاح بخش مالي، نظام مالياتي و بازارهاي سرمايه را تعديل مي نمايد. در صورتي كه خصوصي سازي و اصلاحات همراه با آن به درستي انجام شود، از آن جا كه نيروي غيرمولد به سوي فعاليت هاي مولد ديگر كشيده مي شود، به افزايش اشتغال خواهد انجاميد.
منبع :مركز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي
|