رضا كربلايي
همه انتظار دارند تا موجود شگفت انگيز را به اقتصاد خود فراخوانند؛ موجودي كه قلبي از گوسفند، پايي از آهو و مغزي چون فيل را در خود آميخته است! سخن از سرمايه است كه چون صداي خطر به گوشش برسد قلبش به تپش مي افتد، چون آهو گريزان است و در انديشه ماندن يا نماندن، مغز بزرگش را به كار مي گيرد. آنها كه از پشت عينك ديپلماسي اقتصادي و از منظر اقتصاد سياسي به حفظ مصالح و منافع ملي خويش مي انديشند و دغدغه آن را دارند عميق مي نگرند كه چه بايد كرد و چه نبايد كرد؟
بايدها و نبايدها براي ايجاد بستر لازم و محيط امن براي سرمايه گذاري چنان پيچيده و در هم تنيده است كه حاكمان جوامع مختلف را لحظه اي رها نمي كند. دغدغه جدي مجموعه اجزاي حاكميت ايران در حوزه اقتصادي طي سال هاي اخير و آينده هم جز اين نمي تواند باشد، چرا كه فاصله عميق و جدي وجود دارد بين احساس امنيتي كه اجزاي حاكميت براي سرمايه گذاري و سرمايه گذاران مطرح مي كنند با احساس امنيت سرمايه گذاري كه خود سرمايه و سرمايه گذار برداشت خواهند كرد. تلاش براي بقا در اقتصادي كه ارابه جهاني شدن را در پيش راه خود مي بيند، نه اين است كه انزوا پيشه كرد، نه اين كه در برابر آن ايستاد، چه اين كه رفتار دولت ها و دولتمردان براي ماندن در اقتصاد درون گرا، دولتي و فضاي انحصاري حاكم بر آن را باعث خروج سرمايه ها بدانيم و چه شيطنت و دشمني ديگران را دليلي براي مهاجرت ۲۰۰ ميليارد دلاري سرمايه ايرانيان طي سا ل هاي گذشته قلمداد كنيم يا چالش هاي منطقه اي و جهاني تاثيرگذار بر اقتصاد ايران و... . مهم اين است كه بايد از قافله عقب نماند و سرمايه و سرمايه گذار را به ماندن و فعاليت سالم ترغيب كرد.
سند تلفيقي اسناد توسعه بخشي و فرابخشي برنامه چهارم مي گويد وزارت امور اقتصادي و دارايي به همراه سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور بايد لايحه اي مشترك را تدوين و ارائه كنند كه هدف غايي آن حمايت از سرمايه گذاري هاي قانوني باشد و حقوق مالكيت خصوصي سرمايه گذاران را تضمين و زيان احتمالي وارده بر سرمايه گذاران را در اثر عدم ثبات قوانين كشور جبران كند. مهلت قانوني دو نهاد فرابخشي اقتصاد ايران در سال گذشته پايان يافته و پيشرفت محسوس براي اين الزام قانون برنامه چهارم به چشم نمي خورد، اما مي توان نقطه اصلي و محورهاي جدي مناقشه را پيشاپيش فرض كرد؛ از آن جمله تعريف حقوق مالكيت خصوصي و ابعاد آن است و هم اكنون به دليل ساختار اقتصادي كشور و دولت گرا و متمركز بودن فعاليت ها و نيز نبود ثبات لازم در قوانين و مقررات كه حدود مالكيت خصوصي را تعيين و حقوق آن را تبيين كند مفهوم مذكور دچار تناقض در هويت شده و بقاي خود را در فاصله گرفتن بيش از حد خود يا چسبندگي فزاينده و رانت آفرين مي بيند.
شرط لازم و نه كافي براي نگهداشت سرمايه هاي موجود و تلاش براي جذب سرمايه هاي از دست رفته و يا اصلاً نيامده، فراهم آوردن بسترهاي قانوني لازم مطابق با عقلانيت اقتصادي است و اين مسئوليت اجزاي حاكميت و اركان قدرت را دوچندان سنگين مي سازد كه عميق تر، علمي تر و منطبق تر با واقعيت ها و متناسب تر با نيازها رفتار كنند. آيا راهكارها و سازوكارهاي ۱۲گانه مندرج در بطن قانون برنامه چهارم حداقل هاي لازم را مهيا مي سازد؟
دغدغه و نگراني جدي طي سال هاي آينده براي بسترسازي جهت رشد سريع اقتصادي در قالب ترسيم و تدوين و اجراي مؤلفه هاي قانوني امنيت سرمايه گذاري است؛ از جمله سياست هاي كلي برنامه چهارم توسعه در حوزه اقتصادي اين است كه چگونه مي توان فضاي اطمينان بخش براي فعالان اقتصادي و سرمايه گذاران را ايجاد و تثبيت كرد و با تكيه بر مزيت هاي نسبي اقتصاد ايران و نيز خلق مزيت هاي جديد، مالكيت ناشي از سرمايه گذاري را تضمين كرد و حقوق ناشي از آن را پاس داشت. اين سياست مبتني بر نوعي نگاه فرابخشي است كه كل حوزه هاي مختلف اقتصادي را دربرمي گيرد تا سرمايه گذاري در حوزه هاي گوناگون را توجيه پذير كند، اما آنچه كه باعث ايجاد ترديد در ابتداي راه مي شود و دولت و مجلس را در نهادينه كردن و قانونمند كردن رفتارها و عملكردها به چالش مي كشاند، وجود اختلافات عميق در مباني حقوقي- فقهي لازم براي ايجاد و حفظ امنيت سرمايه گذاران و مالكيت و سود ناشي از آن از يك سو و فقدان الگوي اقتصادي شفاف و مورد اتفاق و اجماع اجزاي حاكميت براي حركت در مسير آينده از سوي ديگر است و همين چالش برجا مانده از تجربه هاي آزمون و خطاي گذشته باعث مي شود تا به رغم وجود توافق همگاني و اجماع كلي بر سر ضرورت ايجاد و حفظ امنيت سرمايه گذاري، نتوان به سهولت و دقت مؤلفه ها و بايدها و نبايدها را به درستي طراحي و اجرا كرد، چرا كه نبود ثبات در نزد تصميم سازان و تصميم گيرندگان كلان و ضعف آينده نگري و متاثر بودن از امور روزمره راه را دشوارتر مي سازد و با كمترين جابه جايي در اركان قدرت توقف و يا تغيير راه آسان مي شود.
خلأ بنيادين در بسترسازي قانوني اقتصاد ايران، فقدان مشاركت نهادينه شده اقتصاد بخش خصوصي است. آيا صرف تدوين، تصويب و اجراي قانون حمايت از سرمايه گذاري داخلي بدون دارا بودن الگوي مشخص و اتكاي صرف به شرايط گذار از اقتصاد دولتي به اقتصاد خصوصي كفايت مي كند و احتمال بازگشت دوباره دولت وجود ندارد؟ مهم تر اين كه بخش خصوصي كه قرار است بار اصلي اين مرحله گذار را تحمل كند چه جايگاهي براي ترسيم چشم انداز آينده در عرصه حاكميت دارد؟ اين كه بخش خصوصي ملزم باشد نقطه نظرات و دغدغه هايش را از دو كانال دولتي (سازمان مديريت و برنامه ريزي و وزارت اقتصاد و دارايي) عبور دهد تا مشاركت خود در تصميم گيري را عملي سازد، مسلم خواهد بود كه فيلترهاي حاكم و نهادينه شدن منطق غلط ترس از اقتصاد آزاد و رقابتي نزد دولتي ها مانع از مشاركت جدي بخش خصوصي خواهد شد و آنچه كه دولتي ها براي تضمين سرمايه گذاري مي نويسند با آنچه كه سرمايه گذاران مدنظر دارند، فاصله اي عميق مي يابد و ناكارآمدي اجرايي قانون آينده را نويد مي دهد.
عواملي چون نداشتن الگوي مشخص و شفاف براي رسيدن به توسعه پايدار و مستمر اقتصادي، مبهم ماندن مرز فعاليت، تصدي و دخالت دولت و حدود اختيارات و وظايف آن در افق بلند مدت، تلقي دوگانه از مفهوم بازار و مؤلفه هاي آن، مخدوش شدن الگوي واقعي از تجارت در بعد داخلي و خارجي و ... اين احتمال و ترديد را برمي انگيزد كه دولتها و دولتمردان به تناسب تلقي خويش از مصلحت عمومي و منافع ملي به دستكاري قوانين و مقررات روي آورند و متناسب با نگاه خويش به مقوله هاي رشد اقتصادي و عدالت اجتماعي، سياستهاي انبساطي يا انقباضي را در عرصه اقتصاد در پيش گيرند و تمهيدات قانوني در امور پولي، مالي و بودجه اي عقلانيت لازم براي اقتصاد بخش تعاوني و خصوصي را تحت الشعاع اقتصاد دولتي قرار دهند. در پيش گرفتن سياستهاي حمايتي براي كاهش ميزان ريسك ناشي از فقدان ثبات قوانين مي تواند تضمين كننده امنيت سرمايه گذاري باشد به شرط آن كه فقط محدود به امر حاكميت ملي، شرايط اضطرار و دوران گذر از بحران هاي احتمالي و چالش هاي جدي باشد.
از اين حيث كميت و كيفيت مالكيت خصوصي چه در بعد مالكيت مادي و چه مالكيت معنوي، مبهم و غيرشفاف به نظر مي رسد، هر چند به لحاظ عرف جامعه نوعي توافق نانوشته مبني بر احترام به حقوق مالكيت خصوصي افراد وجود دارد و حفظ آن را لازمه بقاي سرمايه گذاران و تقويت سرمايه گذاري مي دانند و در بعد مالكيت معنوي نيز به رغم تأكيد قانون به احترام و رعايت حقوق مالكيت خصوصي در پاره اي حوزه ها، ضعف اجرايي توأم با عدم پذيرش آن از سوي برخي اقشار جامعه ملموس است.
ابهام ديگر، روي آوردن به سياستهاي گذشته مبني بر حمايت از سرمايه گذاري به هنگام وضع و اجراي قوانين و مقررات و فقدان ثبات در آنهاست. گرچه نفس تغيير و اصلاح قوانين متناسب با شرايط جامعه براي اعمال حاكميت قانوني و دفاع از حقوق اقتصادي، سياسي و اجتماعي شهروندان در سطح كلان سياستگذاري ها امري طبيعي و پذيرفتني است اما تمكين و پذيرش نسبي فقدان ثبات قوانين و مقررات به دليل جابه جايي ها در قدرت يا دولتمردان و قانونگذاران نه تنها طبيعي و عادي نخواهد بود بلكه بي اعتباري و ناكارآمدي تمهيدات و سازوكارهاي جبراني را موجب مي شود.
دولت، از تصميم تا تعميم
تصميم دولت ايران به عنوان نماد اجرايي حاكميت براي ايجاد امنيت سرمايه گذاري تا تعميم آن به فضاي اقتصادي و تجاري كشور و پذيرش تصميم ها از سوي سرمايه گذاران، راه پرپيچ و خم را تجربه مي كند؛ تجربه اي سخت و ناهموار كه شايد بسياري از تدابير و تمهيدات اتخاذ شده را بلا اثر سازد.
وزارت بازرگاني به عنوان نهاد فرابخشي در عرصه تجارت داخلي و خارجي دو رسالت و مسئوليت برعهده خويش مي بيند كه بايد طي اين سالها اجرا كند. نخست ايجاد، گسترش و تقويت تشكل هاي صنفي و واگذاري امور صنفي به آنها (در عرصه تجارت داخلي) و دوم مشاركت فعال در جوامع و سازمانهاي اقتصادي و تجاري بين المللي به منظور بهره گيري از فرصتهاي موجود در عرصه هاي منطقه اي و جهاني (در بعد تجارت جهاني) دو مسئوليت وزارت بازرگاني است. دقت كنيد كه وزارت بازرگاني هم مسئوليت دارد تشكل هاي صنفي ايجاد كند، آنها را تقويت كند و امور صنفي را به اين نهادهاي مدني اقتصادي واگذار كند تا سرمايه گذاران احساس كنند امنيت وجود دارد. اساس مشكل اين است كه نهادهاي صنفي كنوني وابستگي مفرط به ساختار اقتصاد دولتي پيدا كرده و دولت هم در قامت وزارت بازرگاني نقش مداخله جويانه خود را حفظ كرده است تا آنجا كه ماهيت و فلسفه وجودي تشكل هاي صنفي و دايره فعاليت ايشان مخدوش شده است كه دليل آن نگاه متضاد وزارت بازرگاني به مقوله هايي چون كنترل بازار، حمايت از مصرف كننده و تنظيم مبادلات تجاري از يك سو و وزارتخانه هاي صنعتي و كشاورزي به عنوان نهادهاي بخشي حامي توليد كننده و تجارت آزاد از سوي ديگر است. فضاي تجارت داخلي و كسب و كار ايران پر است از قوانين و مقررات ناقض همديگر و خنثي كننده اثرات يكديگر، چرا كه يكي حامي توليد كننده است و محصولاتش را تضمين مي كند، ديگري در حمايت از آزادسازي قيمت محصولات توليدي دفاع مي كند، يكي ديگر به تقويت و حمايت از عوامل توليد چون كارگران و نيروي انساني نظر دارد، آن يكي دغدغه بازار و تنظيم آن را در سر مي پروراند و ... گويا هر كس ساز خويش را مي زند.
اگر چه طي سالهاي اخير اقدامات اساسي براي كاهش حجم تصدي گري هاي وزارت بازرگاني صورت گرفته و دايره سلطه آن در تجارت و بازرگاني داخلي و خارجي محدود شده و رويكرد بقالي را كنار گذاشته است اما نقش اساسي دخالت خود را در نهادهاي صنفي حفظ مي كند و حاضر به دست كشيدن از دخالت هاي غيرضروري و مخرب نيست چرا كه نهاد دولت در ذات خود كاركردهاي متفاوت از وزارت فرابخشي بازرگاني طلب مي كند. بازار خودرو، سيمان، سرنوشت اتاق بازرگاني سه نماد عيني و مصداق روشن از بلاتكليفي است كه هر چند به مدد اقتدار قانون تسكين داده شد اما اقتصاد آزاد و رقابتي پيام خوش دريافت نكرد جز اين كه تاجر بزرگ (دولت) همواره در كمين نشسته و هر لحظه امكان خروج از سايه را دارد. آيا بخش خصوصي حق ندارد با ترديد نسبت به تشكل هاي صنفي متمايل به ساختار تجارت دولتي و متأثر از سياستهاي آن نگاه كند و كمتر احساس امنيت كند؟ به نظر نمي توان اين حق معنوي نهفته در ذهن و قلب بخش خصوصي را با نوشته هاي قانوني، كم اثر ساخت مگر اين كه تشكل هاي صنفي به دامان بخش خصوصي برگردند.
در بعد تجارت خارجي ايران در عرصه منطقه اي و جهاني هم وزارت بازرگاني، متولي مشاركت فعال در مجامع و سازمانهاي اقتصادي و تجارت جهاني است تا از فرصتهاي موجود بهره ببرد. ايران سالها در تلاش براي پيوستن به سازمان تجارت جهاني (WTO) است و مراحل اجرايي بسيار دشواري را بايد بپيمايد، هر چند اما و اگرهاي جدي وجود دارد وليكن مهم اين است كه تا چه ميزان وزارت بازرگاني مي تواند فضاي تجاري و سياستهاي بازرگاني داخلي و خارجي را به نفع حداكثري حفظ منافع اقتصادي كشور ترسيم سازد. براي كاستن از هزينه هاي احتمالي ناشي از حضور تدريجي اقتصاد ايران در عرصه منطقه و جهاني، چاره اي جزء مشاركت دادن فعالانه و مستمر بخش هاي غيردولتي و سهيم كردن آنها در فرصتها و تهديدها نيست و البته در اين ميان بسياري از معادلات و سازوكارهاي كنوني اقتصادي ايران نظير كنترل و تنظيم بازار، تعيين دستمزدها، سياستهاي حمايتي، قوانين كار و تأمين اجتماعي و ... مستلزم تغيير و اصلاح خواهد بود. بنابراين مسئوليت و رسالت وزارت بازرگاني هنگامي نزديك به موفقيت خواهد بود كه رويكرد مشاركت در عرصه هاي منطقه اي و جهاني معطوف به تجارت آزاد و رقابتي بخش خصوصي داخلي براي به دست آوردن بازارهاي هدف خواهد بود و غليظ شدن نقش دولت باعث ايجاد فاصله تجارت ايران با جهان و از دست دادن بازارهاي داخلي يا حفظ بازار داخل با هزينه هاي سنگين تر خواهد بود.
فراهم آوردن محيط امن براي سرمايه گذاري تا حدود زيادي متوجه وزارت اقتصاد و دارايي است كه تا چه اندازه مي تواند به وظايف اختصاصي و مشترك خود عمل كند. اين وزارت اگر بتواند موانع قانوني براي تطبيق قانون سرمايه گذاري هاي خارجي با شرايط اقتصادي كشور را شناسايي و بردارد و ابهامات موجود در قانون پولشويي را برطرف سازد و در عين حال راهكارهاي تشويق و جذب سرمايه گذاري هاي ايرانيان مقيم خارج را مشخص كند و نيز با مشاركت بيمه مركزي، بيمه هاي تضميني و اعتباري و بيمه پروژه هايي چون وام ها، تسهيلات مالي و سرمايه گذاري خارجي را گسترش دهد، گام هاي مهم برداشته است. گام هايي هر چند بلند و اثرگذار كه ظرافت و دقت در سياست هاي مالي و پولي را طلب مي كند.
وزارت اقتصاد و دارايي پيش از آنكه متولي جمع آوري ماليات و عوارض قانوني قلمداد شود مسئوليت كلان ايجاد همگرايي و وحدت سياست ها و راهبردهاي اقتصادي و تجاري را دارد و اگر نتواند جايگاه از دست رفته خويش را بازيابد و فرماندهي اقتصاد ايران را به دست آورد، بدون ترديد رسالت هايش براي فراهم آوردن امنيت سرمايه گذاري مخدوش و مغفول خواهد شد. قوانين پولي و بانكي كشور، ماليات ها و اصلاح فرآيندهاي كنوني، امور گمركي و ورود و خروج كالاها و سرمايه ها، تضمين سرمايه ها و سود ناشي از آن، قوانين و مقررات بيمه و تضمين خسارت هاي احتمالي هنگامي مي تواند مؤثر باشد كه وزارت اقتصاد بتواند جهت گيري كلي سياست هاي اقتصادي و تجاري را در مسير آينده و الگوي توسعه سوق دهد. بنابراين تأثيرپذيري انفعالي وزارت اقتصاد و دارايي از سياست هاي بودجه اي اعمال شده از سوي سازمان مديريت و برنامه ريزي يا سياست هاي امور بخشي، كشاورزي، صنعتي، خدماتي، تأمين اجتماعي و فقدان روح واحد بر كل اين سياست ها، اقدامات وزارت اقتصاد را عقيم مي سازد.
عارضه خطرناك: اقتصاد امنيتي
يكي از عارضه ها و پيامدهاي خطرناك كه مي تواند كل فرايند امنيتي سرمايه گذاري را نابود سازد نگاه امنيتي به اقتصاد و اعمال سياست هاي مبتني بر ايجاد فضاي خاصي بر فعاليت هاي اقتصادي است. به گونه اي كه نهادهاي قانوني در انجام رسالت و وظايف خود با تكيه بر اقتدار حاكميتي به مداخله در معادلات و فعل و انفعالات اقتصادي روي آورند و تنفس را براي فعاليت سالم آزاد و رقابتي، دشوار سازند.
براي سرمايه و سرمايه گذار فرق نمي كند كه توجيه رفتار مداخله جويانه نهادهاي غيراقتصادي به ويژه نهادهاي سياسي، امنيتي و قضايي در چه قالب و چه توجيهي صورت مي گيرد وليكن انتظار واقعي آنها نه تنها مداخله نكردن در اقتصاد بلكه ايفاي نقش حمايتي و حفاظتي در برابر مخاطرات احتمالي داخلي و بيروني است. به همين دليل در سياستگذاري كلان براي امنيت سرمايه گذاري وزارت اطلاعات مسئوليت خطيري دارد تا از مداخله نهادهاي غيراقتصادي سياسي، امنيتي و قضايي جلوگيري كند و فعاليت هاي موازي را در تمام اركان قدرت متوقف سازد كه اين خود اصل تفكيك قواست و ضامن استقلال قوا محسوب مي شود.
شفاف سازي و تسهيل قوانين و مقررات ايجاد واحدهاي توليدي در محدوده شهرها به عنوان مسئوليت وزارت كشور و نيز تدوين لايحه حمايت از مالكين معنوي و ساز و كارهاي تخصصي لازم براي بي ثباتي حقوقي و قضايي از آن به عنوان مسئوليت مشترك وزارتخانه هاي فرهنگ و ارشاد اسلامي، اقتصاد و دارايي و سازمان مديريت و برنامه ريزي تنها مقدمات اوليه اي است كه سرمايه گذاران انجام مي دهند و باقي ماندن بر اختلافات بديهي و منطقه اي و خروج سرمايه ها و توقف ورود آنها را سرعت مي بخشد. بلاتكليفي و ابهام در اينكه چه نهادهايي بايد تسهيلات و اقدامات لازم براي حفظ نيروي انساني متخصص و نخبگان را پيش بيني و از فرار مغزها و افزايش سرمايه هاي خارج شونده جلوگيري كند در درون سياست هاي اعلام شده آشكار است.
يكي از مهمترين سياست ها براي ايجاد امنيت سرمايه گذاري ، تشكيل واحد سنجش امنيت اقتصادي است كه قرار است شاخص هاي ريسك اقتصادي شامل ريسك سياسي، ريسك سياست هاي اقتصادي، ريسك هاي ساختارهاي اقتصادي و ريسك نقدينگي را محاسبه و ارزيابي كند و وزارتخانه هاي اقتصاد و دارايي، اطلاعات و كشور و سازمان مديريت و برنامه ريزي در آن نقش ايفا خواهند كرد كه جاي خالي نهاد متولي سياست هاي پولي چون بانك مركزي و سياست هاي تجاري چون وزارت بازرگاني در اين ساختار تمام دولتي احساس مي شود. تشكيل واحد سنجش امنيت اقتصادي به دليل ساختار دولتي خود در اقتصادي كه دولت نقش اصلي را ايفا مي كند ترديدهاي بسياري را درخصوص نتايج به دست آمده برمي انگيزد و اعتبار يافته هاي احتمالي را خدشه دار مي كند و امكان دارد متناسب با تغيير دولت ها و سياست هاي اعمال شده، نتايج و يافته هاي متفاوت، متضاد و متناقض را در پي آورد.
آينده نشان خواهد داد كه روياي امن بودن فضاي اقتصادي ايران براي سرمايه گذاري تا چه ميزان رنگ واقعيت به خود مي گيرد يا اينكه كابوس نگرش غلط سياست ها و راهبردها را فرا مي گيرد. گذر زمان محك خوب و واقعي براي آنچه كه اكنون بدان مي انديشيم و منطقي مي دانيم، خواهد بود. شايد امسال فرصت خوبي باشد!
