حسين لطفي
ابلاغ بند ج سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي به منزله سرآغاز كاهش نقش دولت در اقتصاد و رشد و توسعه واقعي بخش خصوصي محسوب مي شود. مطالعات مربوط به سياست هاي كلي اصل۴۴ طي چند سال گذشته به طور مستمر در كميسيون اقتصاد كلان مجمع تشخيص مصلحت نظام صورت گرفت و نهايتاً مقام معظم رهبري بر اساس اين مطالعات، سياست هاي كلي را ابلاغ كردند. مهندس مرتضي نبوي از اعضاي ثابت كميسيون اقتصاد كلان مجمع است كه هم اكنون در كميسيون نظارتي مجمع نيز عضويت دارد . با وي در رابطه با نحوه اجرا و نظارت بر اجراي سياست هاي اصل۴۴ گفت وگو كرده ايم. وي در اين گفت وگو بر نقش مهم اطلاع رساني به منظور جلوگيري از كوتاهي ها در اجراي سياست هاي اصل 44 قانون اساسي كه سرآغاز انقلاب اقتصادي است تأكيد مي كند و درباره نقش نظارتي مجمع بر اجراي سياست هاي اصل 44 توضيح مي دهد.
* سوال اساسي اين است كه پس از 27 سال كه از تدوين قانون اساسي كه اصل 44 آن، دولتي بودن اقتصاد را نشان مي داد گذشت، چه اتفاقي در عرصه اقتصاد كشور به وقوع پيوست كه سياستگزاران كشور به اين نتيجه رسيدند كه به سمت توسعه بخش خصوصي بروند و مقام معظم رهبري سياست هاي اصل۴۴ را كه مبتني بر توسعه بخش خصوصي است، ابلاغ كنند.
- تعبيري را شما به كار برديد كه اصل 44 قانون اساسي، اقتصاد كشور را دولتي معرفي مي كند كه اين تعبير بايد اصلاح شود. اصل۴۴ مي گويد نظام اقتصادي ايران بر پايه سه بخش دولتي، خصوصي و تعاوني است و فقط بر بخش دولتي تأكيد نمي كند. در صدر اصل 44 موارد و فعاليت هايي برشمرده شده كه مخصوص دولت هستند. با توجه به اينكه صدر اصل 44 يك سري فعاليت هاي گسترده اي است كه دولت مباشرتاً آنها را انجام مي داده طي سال هاي اوليه تا اكنون برداشت اين بود كه اين فعاليت هايي كه به عنوان بخش دولتي ذكر شده منحصراً دولت بايد انجام دهد.
* يعني معتقديد، دولتي شدن اقتصاد ما به علت برداشت از اصل 44 بود؟
- بله، برداشت اين بود كه صنايع بزرگ، تجارت خارجي، معادن و بانكداري را صرفاً دولت انجام دهد. البته در همان اوائل در زمان حضور حضرت امام (ره) بحث بازرگاني خارجي اصلاح شد و از انحصار دولت خارج شد و با نظارت دولت بخش خصوصي نيز فعال شد. يا در بخش هواپيمايي كه در سال هاي بعد از جنگ، بخش خصوصي حضور يافت اما با اين وجود، همچنان تصور اين بود كه بخش خصوصي نبايد در فعاليت هاي صدر اصل 44 حضور يابد.
* البته به اين برداشت دولتي بودن اقتصاد از اصل 44 عمل شد و فعاليت هاي دولت در اقتصاد شديداً گسترش يافت.
- بله، به اين برداشت عمل شد اما همانطور كه عرض كردم مطلق نبود و تجارت خارجي با وجود اختلاف نظرها، با نظر حضرت امام (ره) و نظر شوراي نگهبان، در انحصار دولت باقي نماند. به هر حال پس از مدت ها فراز و نشيب دولت هاي مختلف، پس از اتمام دفاع مقدس اين بحث ايجاد شد كه بخش دولتي بسيار بزرگ است و بايد مجرا و فرصت بيشتري براي بخش هاي تعاوني و خصوصي پديد آيد. تجاربي نيز هم در دنيا و هم در داخل كشور داشتيم كه اگر بخش اعظم اقتصاد مثلا بالاي 70درصد آن دولتي باشد، شكوفايي لازم در اقتصاد ايجاد نمي شود. سوال اساسي اين بود كه آيا اساساً اصل۴۴ چنين اجازه اي مي دهد كه بخش خصوصي فعال تر شود و يا اينكه فعاليت هاي صدر اصل۴۴ بايد صرفا دولتي بمانند. از همان اوائل هم عده اي معتقدند بودند كه اصل 44 ذيلي دارد كه به آن توجه نمي شود.
ذيل اصل 44 راه را باز كرده كه اين برداشت نشود كه آنچه در صدر اصل آمده، صرفاً در اختيار دولت باشد. اين ذيل مي گويد مالكيت در اين سه بخش تا جايي كه با اصول ديگر اين بخش مطابق باشد و از محدوده اي قوانين اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادي كشور گردد و مايه زيان جامعه نشود مورد حمايت قانون جمهوري اسلامي است و بعد هم گفته كه تبيين ضوابط و قلمرو هر سه بخش را قانون تعيين كند. در حقيقت خود قانون اساسي برداشت اوليه از صدر اصل 44 را منتفي مي سازد. همين فصل چهارم كه در ذيل اصل 44 به آن اشاره شده، اصل 43 دارد كه بند 2 آن مي گويد نبايد انحصار ايجاد شود و دولت به يك كارفرماي بزرگ تبديل شود. در حالي كه دولت با مصادره هايي كه در اول انقلاب شده بود و برداشت هايي كه از اصل 44 صورت گرفت، به يك كارفرماي بزرگ تبديل شد و هنوز هم هست. از سوي ديگر بررسي هاي جهاني و داخلي نشان مي دهد كه بنگاه هاي دولتي كم بهره ترين بنگاه ها در سطح اقتصاد هستند و موجب شكوفايي اقتصادي نمي شوند. اين شرايط باعث شد كه اصل 44 به تمام مورد توجه قرار گيرد. بايد توجه داشت كه مجمع تشخيص نيامد در قانون اساسي تجديد نظر كند، بلكه اصل 44 را با توجه به ذيل آن و ديگر اصول قانون مورد توجه قرار داد و سياست هاي كلي را بر اساس فصل چهارم قانون اساسي كه اقتصادي است مورد بررسي قرار داد. نكته اي كه در بند الف سياست هاي ابلاغي مقام معظم رهبري مورد توجه قرار گرفت بخش هايي است كه در صدر اصل 44 نيست و دولت در آنها خيمه زده و بايد ظرف پنج سال و هر سال 20درصد از آنها خارج شود. در موارد صدر اصل 44 به غير از استثنائاتي كه جنبه حاكميتي دارد مثل بالادستي نفت و شبكه اصلي مخابرات و بعضي از بانك ها و بيمه ها بخش خصوصي مي تواند در ابتدا در اين موارد سرمايه گذاري كند بدين معنا كه دولت بايد نقش نظارت و سياستگذاري داشته باشد و بخش خصوصي مي تواند سرمايه گذاري كند. درباره بنگاه هاي صدر اصل 44 مجمع پيشنهاد كرد كه 35 درصد سهام آنها در اختيار دولت باقي بماند كه مقام معظم رهبري آن را به 20 درصد كاهش دادند و ضوابطي تعيين كردند كه دولت 80 درصد اين بنگاه ها را واگذار كند.
* مقام معظم رهبري در سياست هاي كلي اصل۴۴ كه خرداد ماه سال گذشته ابلاغ كردند اعلام فرمودند كه در مورد سياست هاي كلي توسعه بخش هاي غيردولتي از طريق واگذاري فعاليت هاي بنگاه هاي دولتي، پس از دريافت گزارش ها و مستندات و نظريات مشورتي مجمع راجع به رابطه خصوصي سازي با هريك از عوامل ذيل اصل 44 تصميم خواهند گرفت و شما نيز در كميسيون اقتصاد كلان مجمع در حال بررسي بوديد و در حالي كه هنوز گزارش نهايي را ارائه نداده بوديد، مقام معظم رهبري سياست هاي بند ج را ابلاغ كردند. سوال اين است كه شما درباره سوال هاي فوق و رابطه خصوصي سازي با رشد اقتصادي به چه نتيجه اي رسيديد؟
- ببينيد در سال هاي اوليه كه وارد بررسي سياست ها شديم(در دوره مرحوم نوربخش در بانك مركزي) و خيلي هم طولاني شد، سياست هاي پيشنهادي را در دو بند به مقام معظم رهبري ارائه كرديم و ايشان آن را برگرداندند و گفتند كه بسيار كلي است و در چهار بند رهنمود ارائه دادند و خواهان سياست هاي مفصل شدند. ما گزارشي تهيه كرديم كه نشان مي داد اينكه دولت منحصراً بنگاه دار اقتصادي باشد، علاوه بر اينكه رشد اقتصادي بالايي حاصل نمي شود، بنگاه ها هم به خوبي اداره نخواهند شد و بهره وري و بازگشت سرمايه از آنها بسيار كم است. منتها مقام معظم رهبري گزارش هاي تفصيلي تر و به تفكيك مي خواستند كه ما در حال تهيه گزارش در كميسيون اقتصاد كلان، به اين نتيجه رسيديم كه در شرايط فعلي اقتصاد كشور اگر بندهاي الف و ب هم اجرا شود، بسيار راهگشا خواهد بود اما با گذشت يك سال از ابلاغ آنها اقدامي از سوي دولت صورت نگرفته بود كه بخش خصوصي اقدام به سرمايه گذاري كند و مورد گلايه مقام معظم رهبري نيز شد. ما به اين نتيجه رسيديم كه تهيه گزارش دقيق و جامع كار سختي است و ضمن اينكه كميسيون داشت گزارشي تهيه مي كرد مقام معظم رهبري علاوه بر اينكه خواسته بودند ما در تدوين اين گزارش تسريع كنيم، سياست ها را ابلاغ كردند و سوال هايشان برطرف شده بود.
|
|
|
* در رابطه با بند الف كه يك سال از ابلاغ آن گذشته و عدم اجراي آن مورد گلايه مقام معظم رهبري هم واقع شد، سئوال اين است كه چه مرجعي بايد نظارت كند كه دولت دارد سالانه 20درصد از فعاليت هاي خود در بخش هاي خارج از صدر اصل۴۴ را مي كاهد يا نه؟
- طبق اصل۱۱۰ قانون اساسي، هم ابلاغ سياست هاي كلي بعد از مشورت با مجمع، با مقام معظم رهبري است و هم نظارت بر اجراي سياست هاي كلي با ايشان است. در انتهاي اصل۱۱۰ هم پيش بيني شده كه رهبر مي تواند وظيفه نظارتي خود را به مجمع تفويض كند كه مقام معظم رهبري به مجمع تفويض كردند كه بحث نظارت، در ابتدا در مجمع كميسيون و آيين نامه خاصي داشت و زماني كه به صحن مجمع آمد، دولت وقت- كه دولت آقاي خاتمي بود- موضع گيري ها و مقاومت احساسي خاصي داشتند مبني بر اينكه نظارت مجمع موجب محدوديت هاي خاصي خواهد شد و نهايتاً بحث به اين رسيد كه دولت و مجلس و قوه قضائيه هم بررسي كنند و نظرات خود را ارائه كنند كه اين كار و فرآيند آن چند سالي طول كشيد و به اواخر دولت خاتمي رسيد و كميسيون نظرات دولت و مجلس و قوه قضائيه را گرفت تا مقررات نظارت بر حسن اجراي سياست هاي كلي تصويب شد و زمان ابلاغ اين مقررات به اوايل دولت آقاي احمدي نژاد منجر شد. پس نظارت اين موارد به عهده رهبري است كه به مجمع تفويض شده است. اما اين نظارت در همه موارد استصوابي نيست. يعني مثلا مجمع نمي رود به يك دستگاه دولتي بگويد فلان برنامه را اجرا نكن چون مغاير سياست هاي اصل۴۴ است. بلكه نظارت مجمع صرفا در تدوين برنامه هاي پنج ساله و اصلاحيه آنها است و اگر دولت و مجلس به سياست ها توجه نكردند، شوراي نگهبان بايد نظر مجمع را اعمال كند. مثلا در بودجه اگر كاهش 20درصدي بند الف سياست هاي اصل 44 رعايت نشد و يا كاهش 10درصدي وابستگي دولت به بودجه (طبق قانون برنامه) رعايت نشد، مجمع به دولت مشاوره مي دهد و در صورت عدم اعمال مشاوره ها، به مقام معظم رهبري گزارش مي دهد.
* آيا تا به حال در زمينه سياست هاي اصل 44 و يا سياست هاي كلي ديگر سئوال يا مشاوره اي به دولت داده ايد؟ اگر مشورتي داده ايد، نتيجه اش چه بوده است؟
- زماني كه بودجه 85 به مجلس رفت در مركز تحقيقات استراتژيك مجمع، همايشي نيز برگزار كرديم و با هيات رئيسه كميسيون تلفيق جلسه اي داشتيم كه البته همگي غيررسمي بود و به مصوبه رسمي مجمع تبديل نشد و يا در حاشيه سياست هاي اصل،۴۴ سهام عدالت از سوي دولت مطرح شد كه كميسيون اقتصاد كلان در اين زمينه سؤالاتي از دولت پرسيد.
* اجراي سياست هاي اصل۴۴ مستلزم بخش خصوصي قوي است اما بخش خصوصي ما قوي نيست و همه ساله صدها واحد خصوصي در كشور ورشكست مي شوند كه همين مي تواند نشان دهنده ناكارآمدي بخش خصوصي نيز باشد؟ چه جوابي به اين شبهه داريد؟ ميزان آمادگي بخش خصوصي چقدر است؟ مهم ترين دلايل شركت بخش خصوصي چقدر است؟ آيا فكر نمي كنيد ناآمادگي بخش خصوصي ممكن است به استهلاك اقتصادي بينجامد؟
- يقينا سياست هاي اصل۴۴ يك انقلاب وتحول بزرگ در اقتصاد كشور ما است و در اين اتفاق نظر است كه بيش از 70درصد توليد ناخالص داخلي ما دولتي است و لزوما دولت بايد از جايگاه بنگاه دار بزرگ به سياستگذار و ناظر و هادي تبديل شود كه اين كار مستلزم مقدمات عديده اي است و براي اجراي سياست هاي اصل۴۴ نبايد اقدامات شتاب زده صورت پذيرد. در همين ابلاغيه هاي مقام معظم رهبري يكي از بندهايي كه براي همه قوا تكليف ايجاد مي كند اصلاح برخي از قوانين موجود و تدوين قوانين جديد است كه راه را براي تقويت بخش خصوصي فراهم مي كند. بايد قانون ضد انحصار تدوين شده و قوانين كار، ماليات، تجارت و تامين اجتماعي اصلاح شوند و نظام بانكي كشور تقويت شود. پس اجراي خصوصي سازي نيازمند يك سري بسترسازي قانوني است. خصوصي سازي و واگذاري نيازمند قانون است كه وزارت اقتصاد در حال تدوين لايحه خصوصي سازي است. بايد نهادهاي تامين مالي داشت تا توان سرمايه گذاري بخش خصوصي تقويت شود و بايد بازارهاي سرمايه را افزايش داد اما الان عمده سرمايه گذاري بانك ها در بخش دولتي انجام مي گيرد. توسعه و گسترش نهادهاي مشاوره به بخش خصوصي مثلا براي خريد و فروش سهام و همچنين نهادهايي كه بتوانند از فناوري هاي جديد پشتيباني كنند نيز ضروري است. تغيير بينش، خودش كار فرهنگي و عميق بسيار بزرگي است و عمده وزراي ما تعبيرشان اين است كه اقتدارشان به بيشتر بودن بنگاه هاي زيردستشان است و نه سياستگزاري. وقتي دولت خودش در بنگاه داري دخالت داشته باشد، تلاش مي كند طوري سياستگزاري كند كه به نفع بنگاه هاي خودش باشد و بهره وري پايين آنها را پوشش دهد. يعني الان دولت مسابقه دهنده اي با بخش خصوصي است كه داور هم خودش است. توسعه بخش خصوصي در ابتدا نيازمند يك كار رسانه اي و آماده ساختن افكار عمومي است.
ادامه دارد
