بند دوم: مسأله اعاده خود به خود مجوز قطعنامه ۶۷۸ و رويكرد قطعنامه ۱۴۴۱
در اين خصوص دو ديدگاه وجود دارد كه بررسي آنها قابل توجه خواهد بود.(۱۷) ديدگاه نخست با استناد به اينكه در قطعنامه۶۷۸ به دولتهاي عضو ملل متحد حق داده شده كه «درصورت عدم پايبندي عراق به تصميمات بعدي شوراي امنيت، به منظور تضمين اين تصميمات و اعاده صلح و امنيت بين المللي، به زور متوسل شوند»، استدلال مي كنند كه در وضعيت فعلي قضيه عراق هم اين حكم صادق است و اگر عراق از اجراي قطعنامه۱۴۴۱ خودداري ورزد و دولتهاي عضو اين عدم همكاري عراق با بازرسان را احراز نمايند، خود به خود حكم مقرر در قطعنامه۶۷۸ يعني امكان توسل به زور براي آنها فراهم مي گردد و ديگر نيازي به انتظار براي تصميم بعدي شورا حداقل از سوي دولتهاي تأثيرپذير از اين تخلفات عراق نخواهد بود.
در مقابل، ديدگاه يا فرض ديگر اين است كه هرگونه توسل به زور عليه هر كشوري از جمله عراق به هر بهانه اي كه باشد، تنها در صورت وجود مجوز صريح و روشن از سوي شوراي امنيت امكان پذير خواهد بود. با وجود ايرادهاي فراوان در قطعنامه ۶۷۸ ،(۱۸) نبايد ترديد داشت كه مجوز توسل به زور مقرر در آن با گذشت بيش از يك دهه از حيات آن و بويژه قطع همكاري عراق با بازرسان از سال ۱۹۹۸ به بعد، خاتمه يافته است و به فرض كه عراق از همكاري مجدد با بازرسان براساس قطعنامه ۱۴۴۱ خودداري ورزد، هيچ موجب و دليل حقوقي وجود ندارد كه تجويز توسل به زور در قطعنامه ۶۸۷ را اعاده نمايد.(۱۹) در اين صورت، هرگونه توسل به زور عليه عراق به هر بهانه اي كه باشد چه در لواي اعاده صلح و امنيت بين المللي يا هر چيز ديگر وجاهت حقوقي نخواهد داشت. اهميت اين مبحث تا بدان حد هست كه در جزئيات استدلال ها و مباني منطقي و حقوقي نظرشان وارد شويم، ضمن اينكه نتايج اين مباحث قطعا در شكل گيري يا تحول ديدگاه و رويكرد شوراي امنيت نيز مؤثر خواهد بود.
۱- اعاده خودبه خود مجوز توسل به زور در قطعنامه ۶۸۷
يكي از موارد مصرح در قطعنامه ۶۸۷ شورا در خصوص جنگ دوم خليج فارس، ايجاد آتش بس رسمي بين عراق با كويت و ساير دولتهاي عضو نيروهاي متحد است. قطعنامه ۶۸۷ استفاده از «كليه طرق مقتضي» براي تأمين و تضمين اجراي قطعنامه هاي شوراي امنيت در مورد عراق و در نتيجه، اعاده صلح و امنيت بين المللي را براي دولتهاي عضو ملل متحد مجاز ساخت و بر همين اساس بود كه براي بيرون راندن عراق به عنوان متجاوز از كويت، اقدام نظامي ائتلافي از دولتها صورت گرفت. تصريح قطعنامه ۱۴۴۱ به اينكه عراق قبلا تعهدات خود براساس قطعنامه ۶۸۷ را نقض اساسي نموده است، به تصميم مندرج در بند ۴ انجاميده كه براساس آن، هرگونه عدم همكاري بعدي عراق يك نقض اساسي ديگر خواهد بود.
اينك كه عراق تمايل و آمادگي خود را براي همكاري با بازرسان و انجام تعهدات قطعنامه ۱۴۴۱ اعلام داشته است، اگر در جريان بازرسي ها از همكاري كامل خودداري ورزد، يك مبناي حقوقي ايجاد خواهد شد كه براساس آن دولت هاي طرف آتش بس با عراق، مي توانند به اين تخلف عراق به عنوان نقض اساسي منشور و نقض اساسي قطعنامه ۶۷۸ استناد نموده و آن را مبنايي براي تعليق آتش بس بنمايانند. در اين صورت است كه با تعليق آتش بس، مفاد قطعنامه ۶۷۸ حالت اجرايي خود را باز خواهد يافت و امكان بازگشت وضعيت نيروهاي ائتلافي به قبل از آتش بس را فراهم خواهد ساخت. پس، دولتهاي مذكور مي توانند براساس قطعنامه ۶۷۸، حمله مسلحانه به عراق را تا تأمين اجراي قطعنامه هاي قبلي شورا و اعاده صلح و امنيت بين المللي از سر گيرند. از طرف ديگر، اين امكان براي ساير دولتهاي عضو ملل متحد فراهم مي شود كه اين عمل عراق را «نقض اساسي» منشور يا «تهديدي عليه صلح و امنيت بين المللي» و موجب «تغيير بنيادين وضعيت» كليه اعضاي ملل متحد براساس قطعنامه ۶۸۷ تلقي كند و برآن اساس، آتش بس با عراق را تعليق يافته محسوب نموده و به اقدام مسلحانه عليه عراق دست يازند.
در تحكيم اين استدلال گفته مي شود كه آنچه نقض اسعاسي را تشكيل مي دهد، اقداماتي است كه با توليد و گسترش سلاح هاي كشتار جمعي مرتبط مي شوند كه اين اقدامات نه تنها صلح و امنيت در منطقه بلكه در سراسر جهان را به خطر مي اندازند و بنابر اين، نبايد از حق دولت هاي عضو ملل متحد در اعمال مجدد قطعنامه ۶۷۸ ممانعت نمود.
از آن جا كه مخاطب و گسترش دهنده اين ديدگاه، ايالات متحده آمريكا بوده و اساسا اين كشور است كه بيش از هر كشور ديگري، از يافتن امكان حمله به عراق سود خواهد برد، جايگاه خاصي به اين كشور داده شده است. بدين ترتيب علاوه بر نكات فوق، از تهديد تروريسم عراقي نيز بدين منظور بهره گرفته شده است.در پرتو همين ديدگاه آمده است كه در صورتي كه عراق از پايبندي به قطعنامه ۱۴۴۱ خودداري ورزد، ايالات متحده مي تواند استدلال كند كه به عنوان يك دولت عضو ملل متحد، هدايت كننده نيروهاي ائتلافي ضد عراق، يا حتي دولتي كه مستقيما قرباني تروريسم شده است، از عدم پايبندي عراق به قطعنامه ۶۸۷ و۱۴۴۱ آسيب ديده است. در تقويت بنياد حقوقي و نظري مبناي اخير يعني پيوند بين عراق و تروريسم گفته شده كه عدم پايبندي عراق به قطعنامه ۱۴۴۱ به معناي آن است كه اين كشور قصد دارد از يافته ها و دستاورد برنامه هاي كشتار جمعي خود به عنوان وسيله اي براي ضربه زدن به امنيت ايالات متحده استفاده نمايد. ولي به راستي در جامعه بين المللي معاصر كه منشور، به ركن اساسي حفظ وضع موجود تبديل شده و مسئول اصلي حفظ صلح و امنيت در آن به حساب آمده است، اين گونه تفاسير از قطعنامه هاي شورا آن هم به زيان خود شوراي مذكور، قابل حمايت است؟
۲- قابل اعاده نبودن خودبه خود توسل به زور در قطعنامه ۶۸۷
با تفسير مضيق مستثنيات توسل به زور و تكيه بر آمره بودن منع استفاده يا تهديد به استفاده از نيروي نظامي، به نتايجي متفاوت از آنچه در بالا آمد، دست خواهيم يافت. حفظ صلح و امنيت بين المللي مستلزم تفسير مضيق هرگونه مقرره اي است كه دستاويزي براي توسل به زور گردد. براستي كه در مورد ابهام قطعنامه هاي شوراي امنيت به ويژه مواردي كه براساس فصل هفتم منشور صادر مي شوند، جاي بحث تفصيلي وجود دارد. از جمله اينكه مجوز ادعاي شوراي امنيت در قطعنامه ۶۷۸ براي توسل به زور عليه عراق، تا چه زمان ادامه دارد. آيا در مقطع كنوني و به رغم تصويب قطعنامه ۱۴۴۱ هنوز مي توان مفاد آن را از جهت تجويز توسل دولت هاي عضو به زور عليه عراق، مجري دانست.
برخلاف ديدگاه نخست كه حامي دايمي بودن اعتبار قطعنامه ۶۸۷ و قابل استناد بودن آن در وضعيت كنوني آن هم براي توسل به زور عليه عراق در صورت عدم همكاري با بازرسان است، به نظر مي رسد كه به دلايل زير مي توان اين ديدگاه را نادرست و خطرناك براي حفظ صلح و امنيت بين المللي قلمداد نمود:
الف- محدوديت گستره قطعنامه
همانند قضيه كره، دستورالعمل جنگ خليج فارس در قطعنامه ، به دولتها اجازه داد تا از كليه طرق مقتضي براي «اعاده صلح و امنيت بين المللي در منطقه» استفاده نمايند. از چشم اندازي كاملا ادبي، به نظر مي رسد كه مجوز مذكور محدوديت هاي فراواني دارد. «منطقه» تعريف نشده است و ممكن است به معناي عراق يا كل منطقه خاورميانه باشد. «اعاده صلح و امنيت بين المللي» ممكن است به اشغال عراق بر كناري صدام حسين از قدرت يا بمباران توانمندي نظامي و صنعتي عراق تعبير گردد. ايالات متحده در طول جنگ هرگز رسما ادعاهاي وسيع مذكور يعني معاني موسع عبارات فوق را مطرح نكرد. در واقع اندكي پس از پايان جنگ؛ مقامات اين كشور اعلام كردند كه قطعنامه مجوزي نامحدود براي اشغال عراق اعطا نكرده است و حمله هاي نظامي به عراق در طول جنگ تنها به اين دليل مجاز بوده كه «به خاطر آزادسازي كويت كه در قطعنامه ملل متحد درخواست شده بود»( ) اين اقدامات صورت گرفته اند. علاوه براين در پاسخ به اين اتهامات كه بمباران عراق توسط نيروهاي متحد از مجوزهاي مقرر در مجوز شوراي امنيت تجاوز كرده است بسياري از دولتها از جمله دولت هايي كه در جنگ خليج فارس شركت كرده بودند اعلام كردند كه تنها هدف آنها آزادسازي كويت بوده است( ) و با تحقق اين هدف موضوع قطعنامه و اعتبار آن منتفي مي گردد.بنابراين اگر قطعنامه هنوز به قوت خود باقي باشد بايد به صورت مضيق و سازگار با هدف و مقصود آن تفسير شود. قصد روشن شوراي امنيت در سال اين بود كه به كشورها اجازه دهد عراق را از كويت بيرون برانند و نه مجوزي مبهم و پيچيده اعطا كند تا هر وقت هردولتي در مورد اجراي بازرسي هاي مقرر شده پس از جنگ به عراق حمله نمايد.( )
ب- نفس وجود قطعنامه مانعي براي توسل به زور
اگر به مذاكرات چند هفته اي و پرفراز و نشيب( ) اعضاي شوراي امنيت و (حتي ساير سازمانهاي بين المللي) در خصوص قضيه عراق به دقت بنگريم ناكارآمدي قطعنامه يا موانع اجرايي آن از سال در تحقق خلع سلاح كامل كشتار جمعي عراق آشكار مي گردد. نفس تصويب قطعنامه مويد آن است كه توسل به زور عليه عراق به هر بهانه اي كه باشد تنها با مجوز شوراي امنيت خواهد بود و گرنه اين همه تلاش براي قانع كردن اعضاي شورا به اتخاذ تصميم در برابر توقف روند خلع سلاح عراق موضوعيت نمي يافت.( )
از طرف ديگر اولويت اصل حل و فصل مسالمت آميز اختلافات بين المللي در چارچوب سازمان ملل متحد( ) و حتي در حقوق بين الملل عام مانع از آن است كه بتوان با خروج از اين اصل و بند ق ماده منشور قطعنامه هاي گذشته را بهانه اي براي توسل به زور قرار داد.
- الزامي نبودن توسل به زور به عنوان اقدام در برابر نقض قطعنامه
از آنجا كه تنها اين شوراي امنيت است كه تهديد عليه صلح را احراز مي كند و در واقع اين شورا عدم همكاري عراق با بازرسان آنسكام و عدم اجراي قطعنامه را تهديدي عليه صلح ناميده است ولي نفس تصويب قطعنامه مؤيد آن است كه اين شورا نحوه مقابله با اين تهديد را توسل ابتدايي به زور تشخيص نداده است و براي آن يك نظام بازرسي جديد و ويژه ايجاد كرده است.
پس در قطعنامه چون نقض قطعنامه را تهديدي عليه صلح و امنيت بين المللي كه مستلزم توسل به زور باشد تشخيص نداده الزاما و في نفسه نقض قطعنامه هم تهديدي عليه صلح نخواهد بود و اگر تهديد هم باشد خود شورا بايد بعد از تحقق عدم همكاري آن را احراز كند و نوع عكس العمل در برابر آن را از نوع مواد يا مقرر نمايد. در غير اين صورت اين امر در بند قطعنامه اشاره مي شد.
- توسل به زور بدون نظر شوراي امنيت تهديدي عليه صلح
با فرض اينكه نقض قطعنامه و عدم همكاري احتمالي عراق با بازرسان آنموپك هم تهديدي عليه صلح باشد عكس العمل در برابر اين تهديد الزاما به وسيله كاربرد نيروي نظامي نخواهد بود. شورا بعد از دريافت گزارش بازرسان تدابير خاص از نوع مواد را مقرر مي دارد يا ايجاد نظام بازرسي ديگر و يا... اگر چه احتمال تجويز توسل به زور در اين حالت كم نيست بلكه بسيار زياد هم هست اما نفس عدم همكاري عراق و نقض قطعنامه موجب تجويز توسل به زور نمي گردد. در اين موارد اگر بدون كسب نظر شورا حمله اي صورت گيرد اين حمله را بايد خود تهديدي عليه صلح و امنيت بين المللي تلقي نمود.
به عبارت بهتر توسل به زور عليه تماميت ارضي و استقلال سياسي يك دولت به هر شكل و به هر انگيزه اي كه باشد (جز در صورت دفاع مشروع يا تجويز شوراي امنيت) ممنوع است. بهانه قرار دادن تضمين اجراي تصميمات شوراي امنيت و مواردي كه خود شورا صراحتا اين امر را مجاز نساخته خود تهديدي عليه صلح خواهد بود كه بايد توسط شورا بررسي و با آن برخورد گردد.
- قاطعيت و صراحت بند قطعنامه
براساس بند قطعنامه در صورتي كه گزارش هاي بازرسان حاكي از خودداري عراق از همكاري كامل باشد شورا آن را بررسي كرده و تصميمي لازم را اتخاذ خواهد نمود. پس اين بند گوياي آن است كه مجوز توسل به زور در قطعنامه پيش از اينها خاتمه يافته و يا حداقل توسط محتواي اين قطعنامه نسخ گرديده است. در واقع حتي اگر عدم همكاري عراق مسلم شود (آن هم به تشخيص شورا) تعيين نوع عكس العمل در برابر اين كشور با خود شورا خواهد بود و در انتها هم تأكيد شده كه مسئوليت اصلي حفظ صلح و امنيت بين المللي با شورا (پس هيچ دولتي نمي تواند خود را در اين مقام قرار دهد) و با رعايت منشور ملل متحد خواهد بود (يعني از منع اصولي توسل به زور حمايت خواهد شد).
در واقع اولا مفهوم عدم همكاري را خود شورا تعيين خواهد كرد و نه دولتهاي عضو ملل متحد يا اعضاي شوراي امنيت. ثانيا تطبيق اقدامات عراق با تعريف اين شورا از عدم همكاري نيز توسط خود شورا صورت مي گيرد. ثالثا نتيجه اين موازنه و سنجش (وقوع يا عدم وقوع تخلف يا همان عدم همكاري) و نوع عكس العمل در برابر آن اقدامات را خود شورا تعيين خواهد كرد.
پس صرف ادعاي يك يا چند دولت مبني بر عدم همكاري عراق به معناي اعاده شدن خود به خود مجوز توسل به زور مندرج در قطعنامه نمي گردد. به راستي اگر قرار بود اين اعاده خود به خود قابل استناد باشد چرا قبل از تصويب قطعنامه كه خلأ حقوقي نيز مي توانست موجب تقويت آن باشد چنين استدلال هايي هرگز مطرح نشد. حتي امريكا كه مدعي سرسخت يك جانبه گرايي بود نيز نه موضوع فوق بلكه تهديد ناشي از تروريسم را مستند خود قرار داد. بنابر اين به طريق اولي طرح اين مسأله پس از احراز نقض قطعنامه هم موضوعيت نخواهد يافت.
نتيجه گيري
با نگاهي رئاليستي و واقع گرايانه به موضع امريكا در برابر قطعنامه از جمله اعلاميه جورج بوش پس از تصويب آن ملاحظه مي شود كه تاريخ در حال تكرار است.
در ماههاي ژوئن و فوريه مقامات مختلف ايالات متحده از جمله رئيس جمهور اين كشور( ) اعلام كردند كه اگر عراق دسترسي بي قيد و شرط به بازرسان بين المللي تسليحاتي را اجازه ندهد مورد حمله نظامي قرار خواهد گرفت. مقامات ايالات متحده با استناد به قطعنامه هاي شوراي امنيت سازمان ملل متحد اصرار داشتند كه اين كشور براي حمله مورد نظر قبلا مجوز لازم را به دست آورده  است. مقامات ايالات متحده و انگلستان پيشتر ادعا كردند كه قطعنامه سال هنوز در خصوص مجازات عراق به خاطر نقض آتش بس حاكم است و چنين مجوزي را اعطا مي نمايد. اين موضع براين فرض استوار است كه اعتبار مجوز قطعنامه براي توسل به زور هنوز به قوت خود باقي است و البته موقتا به حالت تعليق درآمده است و سلاحي پرشده و آماده در دست هر دولت عضو است تا هر وقت احساس كرد كه عراق در مقام نقض آتش بس برمي آيد از آن استفاده نمايد.
اينك اين سوابق با عكس العمل اين كشور در برابر قطعنامه نيز قابل انطباق است. اين كشور ادعا مي كند كه اولا قطعنامه هنوز به قوت خود باقي است. ثانيا اگر عراق از همكاري كامل با بازرسان (آن هم به تشخيص خود آمريكا) خودداري ورزد قطعنامه به حالت تعليق در مي آيد و مجوز توسل به زور مندرج در قطعنامه مجددا احيا مي گردد.
اين در حالي است كه با توجه به سوابق مذاكرات تهيه قطعنامه و حتي سياق عبارت خود قطعنامه نمي توان چنين برداشتي را صحيح دانست. در هر حال امنيت ملي جمهوري اسلامي ايران نيز از اين گونه برداشت ها از قطعنامه تأثيرپذير است. به نظر مي رسد كه ايالات متحده مدتها است كه در پي جا انداختن پروژه تضعيف سيستم امنيت دسته جمعي به نفع سياست يك جانبه گرايي است. با وجود آن كه حوادث سپتامبر نشان داد كه تكيه بر امنيت ملي بدون توجه به امنيت بين المللي يا همكاري هاي چند جانبه مقوله اي سست و غيرمستقر است اما ايالات متحده درست به سمت مخالف اين برداشت گام برمي دارد. به نظر مي رسد كه اگر چه ساختار شوراي امنيت و اغلب عملكردهاي آن مورد رضايت كشورمان نمي باشد اما در موقعيت فعلي بايد زيان اين ساختار را در برابر زيان هاي يك جانبه گرايي آمريكا كه مغاير حقوق بين الملل معاصر است ترجيح داد و از شورا حمايت نمود. اگرچه خلع سلاح عراق به دليل كاهش ضريب آسيب پذيري در محيط امنيتي ما به نفع كشور است اما نبايد اجازه داد كه اين امر به رويه اي تابع خواست برخي كشورهاي عضو دايم شورا تبديل شود.
* پانوشتها در دفتر روزنامه موجود است.