محمدعلي زم
شرط اول: قانون
از آن جا كه عرصه شوراها ساحت حضور ملي در انتخاب افرادي است كه قرار است امور جاري زندگي روزمره آحاد مردم را در دست گرفته و آن را به سوي اصـلاح و اعتـدال پيش ببرنـد، صـدها عامـل ريز و درشـت از پاره فرهنگ هاي مناطق بومي مختلف سرزمين ايران گرفته تا عناصر تأثيرگذار خارج از مرزهاي ميهن اسلامي بر سطح توقعات، نيازها و مطالبات مردم بر موفقيت و عملكرد شوراها تأثير مي گذارند و مسير حركت آن را به نفع يا زيان مردم جهت مي دهند. در اين ميان پيش از مداخله هر عامل فراملي، سه عامل داخلي و اساسي مشروط لازم و موفقيت شوراها در پيشبرد اموري است كه مطابق قانون بر عهده آن ها قرار داده شده است. اين سه شرط به اختصار عبارتند از قانون، دولت و مردم. البته شروط ديگري نيز براي كمال عملكرد شوراها وجود دارد ليكن من آن ها را شرط كافي مي دانم و نه شرط لازم.
شرط اول: قانون
فصل هفتم در قانون اساسي كه شامل هفت اصل مي باشد به شوراها اختصاص يافته است. روح حاكم بر اين مواد قانوني حكايت از اين دارد كه قانونگزار مديريت شورايي را در كنـار مديريت دولتي ممدوح دانسته و مـورد تأكيـد قـرار داده اسـت. ما دو هزار و پانصد سال زندگي شهري و اجتماعي در پناه «دولت سالاري» و «شاهنشاه گرايي» داشته ايم و از اين رو مديريت متمركز در گوشت و پوست و جان و خون فرهنگ ما رخنه كرده است. در تاريخ معاصر ما كه همواره وجوه اقتصادي زندگي مردم متكي به نفت و تماما در اختيار دولت بوده است و همه ابعاد زندگي مردم مشحون از بوي نفت شده است باور مديريت غير متمركز و غير دولتي براي ملت و دولت بسيار دشوار مي نمايد اما واقعيت اين است كه مديريت متمركز در كنار دشواري هاي زندگي ملي و رشد و شتاب استانداردهاي زندگي در جهان كنوني ما را از كاروان رونق و توسعه سلامت و نشاط جهاني عقب نگهداشته و اكثريت شاخص هاي توليد و توزيع و مصرف فرهنگ، هنر، اقتصاد و بهداشت ما يا رو به عقب رفته و يا درجا زده است. در مناطقي از پايتخت جمهوري اسلامي سرانه فضاي سبز فقط ۸% رقم استاندارد جهاني است. (يعني ۲ متر به جاي ۲۵ متر مربع) و ناهنجاري هاي فرهنگي و بهداشتي ناشي از فقدان سيستم فاضلاب و گسترش آلودگي هاي صوتي و تصويري و شيميايي و كمبود آموزش و مراكز آموزشي دست به دست هم داده و بر زندگي مردم مي تازند. در دنياي توسعه يافته، متمدن و علم گرا، بيش از يكصد و پنجاه سال پيش در كنار مديريت دولتي مديريت شهري به كمك قوانين طراحي شده است. مديريت شهري يعني مديريت جامع زندگي، يعني پاسخگويي و مسئوليت پذيري در برابر زندگي سالم، شهر سالم، اقتصاد سالم، فرهنگ سالم و روابط سالم. چيزي كه در كشـور ما ساليان سال است رهاست و كمتر كسي در برابر وقت كشي ناشي از ترافيك و آلودگي هاي آن يا ورود گوشت و مرغ آلوده و هزاران معضل ديگر پاسخگو است. دليل اين وضع چيست؟ يكي از دلايل اين است كه همه اين مشكلات به نوعي به مديريت دولتي متصل است و دولت هم كه خود بايد پاسخگو و كنترل كننده و ناظر بر اين امور و حافـظ منافع مـردم و سالم سازي محيط زندگي آنها باشد، حاضر نيست بي مبالاتي دستگاه ها و واحدهاي اجرائي خود را افشا كند ، چرا كه آن را تضعيف خود مي پندارد. از سوي ديگر دولت در درون ساختار خود فاقد سيستـم قوي نظارت براي پيشگيري از خطا است و اگر پاي قوه قضائيه هم پيش بيايد علاوه بر ضعف تخصصي قضايي، موضوع رسيدگي به جرايم مختلف دستگاه هاي دولتي به يك جنگ و منازعه سياسي تبديل مي شود و طبيعتا اين قوه هم به دليل مشكلاتش و رعايت مصالح ملي! كه متأسفانه هميشه عامل قدرت داشتن دولت (و نه اقتدار او) تلقي مي شود، كوتاه مي آيد اما اين غمض عين نه تنها حافظ مصالح ملي نيست بلكه به نظام ملي ما صدمه خواهد زد.

اگر شهر در چشم جغرافيدان و سياح بخش عمران شده اي از طبيعت است كه انسانها در آن متراكم شده اند، در چشم حقوقدان مركز اموال غيرمنقولي است با ارزش بسيار بالاتر از املاك كشاورزي، ناشي از ارزش زمين و ارزش ساختمان. از ارزش زمين گاهي به مرغوبيت تعبير مي شود. ممكن است مرغوبيت صرفا اقتصادي، يعني استعداد زمين براي كسب درآمد باشد، مانند قابليت آن براي فعاليتهاي تجاري يا احداث حجم بيشتري از انواع مستغلات؛ ممكن هم هست اجتماعي باشد، يعني از دلبستگي و انتخاب گروه هاي اجتماعي معيني ناشي شده باشد، مانند مرغوبيت محله هاي مسكوني خوش آب و هوا، يا داراي چشم انداز و حال و هواي ويژه، يا اعيان نشين. اين نوع مرغوبيت نيز نهايتا در بازار باارزش اقتصادي و معاملاتي سنجيده مي شود. البته تبديل هر مرغوبيتي به ارزش پولي مورد قبول بازار هميشه ميسر نيست. ارزش فضاها و محيط هاي شهري گاهي چنان پيچيده در مناسبات و روابط گوناگون شخصي و غيرشخصي است كه در معادلات ساده اقتصادي نمي گنجد. اگر اهالي يك محله مسكوني از احداث يك مجتمع تجاري شلوغ يا حتي يك مدرسه غيرانتفاعي پرسروصدا و فاقد محوطه و حريم كافي شكايت دارند، محاسبه ريالي اثرات منفي كاربري مزاحم و ناهماهنگ بر محيط آرام زندگي آنها، به قصد تأديه خسارت به آنها، چندان كارساز نيست. در زندگي همه آدمهايي كه در بسياري از مناسباتشان اقتصادي و اهل معامله هستند موارد معيني وجود دارد كه به معاوضه سلامت رواني و آرامش روحي و دلبستگيهاي اجتماعي خود با پول رضايت نمي دهند.
اموال غيرمنقول شهروندان، اعم از زمين و ساختمان، دائما و به دلايل مختلف، دستخوش مداخلات و تصرفات ضوابط و مقررات شهرسازي مي شود. گاهي مصلحت ايجاب مي كند اين اموال از يد صاحبان خود خارج شده در اختيار فضاها و تأسيسات گوناگون مورد نياز عمومي گذاشته شوند، گاهي محدوديتهايي در نوع استفاده و مقدار مجاز ساختمان در آنها ضرورت پيدا مي كند و گاهي بر عكس، استفاده از امتيازات كاربري مطلوب تر و حجم ساختماني بيشتري به صاحبان آنها پيشنهاد مي شود.
قانون گذار حق دارد، به منظور تأمين احتياجات عمومي شهر و نيز به قصد نظم بخشيدن به ساخت و سيماي آن، در وضع فعلي املاك و ساختمانهاي اشخاص دخل و تصرف كند و در همه جاي دنيا اين دخل و تصرف از راه وضع قوانين و مقررات شهرسازي انجام مي شود. با اينكه امروزه مبحث شهرسازي به قلمرو گسترده جديدي در حقوق عمومي تبديل شده، در ايران متأسفانه اين قلمرو بسيار محدود و فقير باقي مانده است.
فقر مقررات شهرسازي در ايران از آنجا ناشي شده كه گستردگي و اهميت قانون گذاري در اين حوزه مورد توجه كافي قرار نگرفته و درنتيجه، جايگاهي در خور همان گستردگي و اهميت، در نظام قانون گذاري، به آن اختصاص نيافته است. براي حل و فصل حقوقي مسائل پرپيچ و خم شهرسازي، كه تقريبا همه شهروندان، هر كدام به نحوي،  با آن درگيرند، قوانين كلي و عمومي كارساز نيستند. رنجي كه شهروندان از بلاتكليفي قانوني مي برند كمتر از ظلم تجاوز به حقوق قانوني آنها نيست. قانون تعيين وضعيت اراضي و املاك واقع در طرحهاي عمومي و عمراني كه نام آن تداعي كننده خستگي سي ساله مردم از بلاتكليفي و متن آن نشان دهنده بي حوصلگي قانون گذار از رسيدگي كامل به جزئيات مسئله و در نتيجه، پرداختن به موضوع در حد رفع تكليف است، يكي از آخرين نمونه هاي كلي گويي در قانون است. بعداز سالها هنوز آيين نامه اي براي اجراي اين قانون تهيه نشده و به همين دليل هم، به اعتراف مسئولان، تاكنون به كلي بلااجرا مانده است و بلاتكليفي مردم همچنان ادامه دارد. موضوع قوانين شهرسازي عموما حقوقي است كه اگر موازين دقيق و تفصيلي براي احقاق آنها وجود نداشته باشد كار يا فيصله پيدا نمي كند يا غيرعادلانه فيصله مي يابد.
در همه جاي دنيا اين گونه قوانين و مقررات محصول تكامل تدريجي تجارب در فرايندي از تحليل علمي، بحث اجتماعي، نظرخواهي سيستماتيك و تصميم گيري نهادينه اند. ما كه چنين تجارب منظم و پيوسته اي در قانون گذاري نداريم و مشكلاتمان روي هم متراكم و در هم پيچيده شده است نيازمند كار تحقيقي گسترده هستيم؛ كار تحقيقي گسترده هم احتياج به سرمايه گذاري دارد. اما مهمتر آن است كه مسئولان نسبت به تضييع حقوقي كه نه فقط از شهروندان، بلكه از خود شهر و شهرداري هم مي شود و نسبت به بلاتكليفي ناشي از كمبود قوانين تفصيلي احساس مسئوليت كنند.
كم توجهي در بازنگري منظم ارزش معاملاتي اراضي و املاك كه مباني آن نيز احتياج به تجديد نظر بر وفق شرايط امروز دارد و تعلل در تجديد نظر در تعرفه عوارض نوسازي كه خود مبتني بر ارزش معاملاتي است، نمونه اي از اين عدم احساس مسئوليت است كه در اثر آن هر روز كه مي گذرد حقوق عده كثيري از شهروندان از يك طرف و حقوق خود شهرداري از طرف ديگر مورد اجحاف قرار مي گيرد.
مبناي وضع هرگونه مقررات شهرسازي جديدي كه وضع موجود يا عرف ارزشهاي حاكم را تغيير دهد ملاحظه حقوق فعلي صاحبان اراضي و املاك است. طرحهاي جامع و ضوابط و مقررات آنها نمي توانند احكام جديد خود را بدون ملحوظ داشتن اين حقوق وضع كنند. بهاي هر امتيازي كه به موجب اين طرحها و ضوابط و مقررات آنها به كسي داده مي شود بايد دريافت و غرامت هر حقي كه از كسي سلب مي شود بايد پرداخت شود. مسئله تنها گرفتن بهاي امتيازاتي هم نيست كه به املاك يك عده اعطا مي شود؛ مهمتر اين است كه با اعطاي اين امتيازات حقوق ديگران ضايع نشود.
عادلانه و بي تبعيض بودن، شرط اول هر قانون و مقرراتي است، خاصه كه مقياس تغييرات درساخت و بافت شهرهاي امروزي به مراتب وسيعتر از گذشته و اثرات حقوقي آنها در املاك اشخاص نيز عميقتر و گسترده تر است.
از سوي ديگر، شهر مركز توليد دائمي منافع و امتيازات است، منافع و امتيازاتي كه متعلق به شهر است و بايد به سرمايه اي براي رفع احتياجات عمومي و بهبود كيفيت زندگي در شهر تبديل شود. اين تبديل در گرو توسعه فعاليتهاي شهروندان است؛ توسعه فعاليتها در گرو توسعه فضاها و توسعه فضاها در گرو توسعه شبكه ها و تأسيسات زيربنايي است. متقابلا، توسعه شبكه ها و تأسيسات زيربنايي توسعه فضاهاي جديد و توسعه فضاهاي جديد توسعه فعاليتها و توسعه فعاليتها كسب درآمد بيشتر را امكان پذير مي كند. هنر مديريت شهري آن است كه ضمن دست اندازي نكردن به امنيت منافع اقتصادي توسعه كه باعث تعطيل انگيزه هاي توسعه خواهد شد، سهم عادلانه و معقول خود را بدون فوت وقت وصول و در توسعه مجدد شهر هزينه كند.
در گذشته شهرها وضعيت ساختماني نسبتا يكنواختي داشتند كه به صورت يك و دو و استثنائا سه طبقه در تمام سطح شهر گسترده بود و مرغوبيت اساسا از موقعيت مركزي و تجاري يا اعيان نشين و فقيرنشين بودن محلات ناشي مي شد. با اينكه ساختارهاي جديد شهري داراي تنوع بسيار بيشتري هستند، اما باز هم تفاوتها در سطح تعريف مي شوند. مناسبات متقابل پلاكها يا واحدهاي ملكي همجوار ايجاب مي كند كه وضع ساختماني يكسان و اختلاط كاربري معيني را رعايت كنند. هرجا كه اين يكساني متوقف شود به معني اين است كه وارد مرز جديدي شده ايم. مرزبندي به واسطه معابر يا فضاهاي باز يا كاربريهاي بزرگ جداكننده بايد طوري باشد كه مانع تعارض و تداخل دوگونه متفاوت شهرسازي شود.
امروز، مشكل تدوين قوانين و مقرراتي كه در عين پاسخگويي به نيازهاي جديد توسعه كالبدي، حقوق شهروندان بر اموالشان را نيز ناديده نگيرد، دست اندازيهاي پياپي شهرداريها به ضوابط مورد عمل يا عرف پذيرفته شده شهرسازي در سالهاي اخير است. ناآگاهي نسبت به ضرورت سطح بندي (زونينگ) و ناآشنايي نسبت به منطق آن كه از ابتدايي ترين و بديهي ترين موازين طرح ريزي شهري، بلكه شرط لازم تشكيل هسته هاي همجوار شهري است، به شهرداريهاي بعداز انقلاب جرأت داد تا با عبور از ساختارهاي درهم بافته شهري و حقوق تنيده شده در آنها به صورتهاي موضعي و موردي ضوابط نظم دهنده به ساخت و سيماي شهرها را در هم بريزند و چنان بافتها را از هم بشكافند يا درهم بپيچانند كه تشخيص خطوط تعريف كننده نظم كالبدي و حقوقي براي متخصص كارآزموده هم دشوار شده است.
وقتي در كوي صاحبقرانيه كه حدود چهل سال پيش از اين به عنوان يك محله باغ- مسكوني، در قطعات حدود هزار متري، با ساختمانهاي يك تا دو طبقه و بسته به روي ترافيك عبوري، طراحي شده است، ناگهان اجازه احداث برجهاي ده- دوازده و حتي هفده طبقه داده مي شود، مناسبات معهود زندگي ساكنان چنان درهم مي ريزد كه راه پيش و پس به روي حل مسئله بسته مي شود. ملاكهاي كالبدي- حقوقي سابق كه نظم كالبدي و حقوقي محله را تضمين مي كرد ديگر كارساز نيست. نه از ارزشهاي فضايي و محيطي محله كه هنوز به طور كامل مخدوش نشده است مي توان چشم پوشيد، نه از قيمتهاي چند برابر شده زمين كه نتيجه افزايش تراكم ساختماني است و نه اين واقعيت را مي توان ناديده گرفت كه بالاخره اين زيرساخت نحيف و حساس زير بار اين همه ساختمان و جمعيت و اتومبيل و رفت و آمد روزي درهم خواهد شكست.
به راستي كسي كه بخواهد اين روند بي نظم و بي قانون و غيرقابل ادامه را متوقف كند چه نظم و قانوني را بايد به جاي آن حاكم كند. شك نيست كه اين روند تا از اين بدتر نشده است بايد متوقف شود، اما تدوين ضوابط و مقررات جايگزين آن نيازمند ارزيابي دوباره اي از حقوق مالكان است. چگونه مي توان بين برج هفده طبقه و خانه دو طبقه چسبيده به آن كه هيچ مرز جداكننده اي بين آنها نيست ملاك كالبدي- حقوقي واحدي به دست آورد. يكي از وظايف بازنگري در طرح تفصيلي تهران ارزش گذاري مجدد املاك در اكثر محلاتي است كه تراكم فروشيهاي بي حساب و كتاب، نه تنها نظام كالبدي، بلكه نظام حقوقي آنها را بهم زده است.
سيد رضا هاشمي
برگرفته از فصلنامه فني - اجتماعي شهر