درآمد: با انتخاب اعضاي جديد شوراي اسلامي شهر تهران، موضوع انتخاب شهردار جديد براي پايتخت نيز از بحث هاي مهم و روز كشور ماست.
مقاله حاضر كه با اندكي تلخيص از نشريه «شهروند مداري» برگزيده ايم، اهميت ثبات در مديريت هاي ارشد شهرداري تهران را تشريح كرده است. اصل مقاله تحت عنوان «مشكل بي ثباتي مديريت ارشد در شهرداري تهران» درج شده است.
تا قبل از سال ۱۳۶۸ نام شهردار تهران و يا مسائل مربوط به شهرداري تهران را كمتر در صدر اخبار و تيتر اول روزنامه ها مي ديديم. شهردار و شهرداري بزرگترين شهر كشور «سازماني خاموش» و بي صدا بود و نياز ها و اعتراضات شهروندان نمي توانست اين دو را به واكنش برانگيزد. احتمالا كفيل آن، يعني وزارت كشور نيز مايل نبود اين سازمان، جوش و خروشي نشان دهد. همه چيز آرام بود. اين وضع بين سال هاي ۱۳۷۰ تا ۱۳۷۶ اندكي تغيير يافت، اما فقط اندكي.
اما از سال ۱۳۷۶ همه چيز دگرگون شد. با پيش آمدن مسائل مربوط به شهردار وقت (كرباسچي) و محاكمات جنجال برانگيز وي و همكارانش، شهردار و شهرداري تهران موضوع روز شهر شد و نقل خبرهاي آن در هر كوي و برزني بر سر زبانها افتاد. از آن پس تاكنون اين دو موضوع ديگر هيچ گاه به محاق خبري نرفته اند وهر از گاه از باغ حادثه خيز آنها بري از اخبار داغ مي رسد.
اما آنچه اينجا مي خواهيم بدان بپردازيم، نه مسائل سياسي و حاشيه اي شهرداري آن روز تهران، بلكه تحليل وضعيتي است كه اكنون شهرداري تهران پس از آن ماجرا در آن گرفتار آمده است. مي خواهيم وضعيت شهرداري شهري را به تصوير كشيم كه به دليل سنگيني وزن آن در عرصه ملي و نقش پيشاهنگي اش در عرصه هاي سياسي، اقتصادي و فرهنگي، هر موج حاصل از تلاطم آن دير يا زود ديگر شهرها را نيز با خود متلاطم خواهد كرد.
«نظم» و«ثبات»، دو عنصر ضروري هر نوع مديريت هستند كه در فقدان آنها «آشفتگي» و «روزمرگي» بر يك سازمان مستولي خواهد شد.
نگرش سياسي به مديريت شهر تهران- كه مي گويد تهران پايتخت سياسي است و شهرداري آن داراي امكانات عالي و انساني و تجهيزاتي بسيار است، پس شهرداري مي تواند در منازعات سياسي تعادل قوا را به سود يك جناج تغيير دهد- موجب شده از رسالت اين نهاد عمومي به مثابه يك سازمان خدمات رسان به چندين ميليون شهروند و تنظيم كننده حيات اجتماعي- اقتصادي شهر تهران، غفلت شود و به ناچار به روزمرگي گرفتار آيد.
وقتي صحبت از بي ثباتي مي كنيم، منظورمان بي ثباتي در مديريت ارشد شهر است. مديريت ارشد شهر تهران دولت مستعجلي شده كه هر كس عاقبت انديشي داشته باشد- البته به شرط آن كه از توان علمي و تجربي احراز سمت شهرداري برخوردار باشد- اين عطا را به لقايش مي بخشد و كنج عافيت را به قرار گرفتن بر مركز دايره تهمت ترجيح مي دهد.
امروز شهر تهران در گردابي از مشكلات دست و پا مي زند و در وضعيت ترافيكي، ساخت و ساز، حمل و نقل عمومي، ساماندهي مشاغل و صنايع، بهداشت و... آن آشفتگي حكمفرماست. تو گويي اين شهر، همان شهري نيست كه از نود و اندي سال پيش (۱۲۸۶ ش) داراي شهرداري بوده است.
در هر سازمان و در نبود يك مديريت ارشد با ثبات كه قادر باشد سازمان تحت امرش را كنترل و هماهنگ كند، دو واقعه رخ خواهد داد: اول آن كه اتخاذ تصميمات اساسي و
سرنوشت ساز ، كه در مسائل پيچيده شهري عموما با درجه ريسك بالايي همراه هستند، به كناري گذارده مي شود و مديريت دست به عصاي عاقبت و عافيت انديش تنها به اقدامات كم خطر و آبكشيده دست خواهد زد؛ و دوم آن كه خلأ دائمي و يا موقتي مديريت ارشد سازمان در درازمدت، تصميم گيري را از رأس هرم سازمان به لايه هاي مياني كه نسبتا باثبات ترند، منتقل نخواهد كرد. اينها وقايعي هستند كه چند سالي است در شهرداري تهران در حال شكل گيري و نهادينه شدن هستند.
هرم بي سر
در تعريف سازمان گفته مي شود كه سازمان سيستمي است كه از عناصر و اجزاي مرتبط با هم تشكيل شده كه داراي عملكرد و هدفي باشد و روابط ميان عناصر آن از نوع سلسله مراتبي است. براي نشان دادن مفهوم سازمان و سلسله مراتب آن عموما از شكل هرم استفاده مي شود. در يك سازمان هر چه از قاعده هرم به رأس آن نزديكتر مي شويم، از تعداد عناصر كم شده و بر اهميت نقش عناصر افزوده مي شود.
هرم سازمان شهرداري تهران چند سالي است كه «سر ندارد»! شهردار از گرد راه نرسيده و مهرش خشك نشده مي رود و معاونانش را نيز با خود مي برد. گروه تازه وارد نيز هنوز با سازمان و عناصر و روابطش پيوند نخورده، مي روند. براي مثال طي پنج سال گذشته، معاونت معماري و شهرسازي شهرداري تهران سه بار دست به دست شده است.
حال اين هرم بي سر يا اين سازمان بي مدير چگونه كار مي كند؟
جواب مي تواند اين باشد: در نبود سر هرم، لاجرم وظايف و نقش هاي آن به لايه هاي پاييني يا به ميانه هرم عقب نشيني كرده است و به دست آن به انجام مي رسد. مي دانيم كه لايه مياني مديريت شهري، گروهي از مديرانند كه به دليل ثبات شغلي، سابقه درخوري دارند. اينجا مي توان اين پرسش را مطرح كرد كه «چنين وضعيتي مگر چه اشكالي دارد؟» به واقع و در عمل نيز شاهد آن هستيم كه در فقدان رأس هرم سازمان شهرداري، اين سازمان به ظاهر به وظايف خودش عمل مي كند. مثلا زباله ها جمع آوري مي شوند و خيابانها شست وشو مي شوند و از پاركها مراقبت به عمل مي آيد. اما اين اقدامات شامل تمام وظايف و تكاليف شهرداري نيست و تنها جزيي از ساده ترين آنهاست. مشكل اساسي از آنجا برمي خيزد كه مديريت مياني هرم، يك مديريت متكثر است (و نه نالايق). بايد توجه داشت كه در اينجا واژه «متكثر» از بار معنايي مثبت، آنچنان كه در علوم سياسي از آن استنباط مي شود، برخوردار نيست. مديريت متكثر در اين مفهوم در برابر مديريت «منسجم» قرار دارد. مديريت متكثر چند ويژگي دارد:
۱- قادر به تصميم گيري در حوزه مسائل كلان و اساسي نيست؛
۲- قادر به تنظيم تصميمات و هماهنگ كردن عناصر سازمان نيست و ديد بخشي دارد؛
۳- بر كل سيستم و عملكرد آن اشراف ندارد و نمي تواند سازمان را به سمت اهداف اصلي هدايت كند.
مديريت متكثر يك ويژگي ديگر نيز دارد، كه به جايگاه عناصر آن در ميانه هرم سازمان مربوط مي شود و آن اين است كه با وجود سابقه كاري ناشي از ثبات شغلي و تجارب ارزشمند و مؤثر خود، اين گروه به لحاظ دانش و معيارهاي مديريتي در حد متوسط قرار دارد. بنابراين از آنها نمي توان توقع داشت براي مسائل پيچيده و چند بعدي و كلاني چون شهر تهران و شهرداري عريض و طويل آن راه حل هاي اساسي بيابند.
براي مثال انجام پروژه هاي تحقيقاتي بنيادين، كه ممكن است از چشم يك مدير مياني- در لايه مياني هرم سازمان- امري غيرضروري و بي فايده به نظر رسد، در برخي موارد مي تواند يك شهر را از مرگ و ورشكستگي نجات بخشد. براي نمونه پژوهش در خصوص آن كه «تبعات ناشي از سياست فروش تراكم و بلندمرتبه سازي در درازمدت چه خواهد بود؟» يا آن كه «سياست حمل و نقل شهري مي بايست با محوريت كدام يك از دو گزينه عمومي يا خصوصي باشد؟» داراي چنان اهميتي است كه حيات و ممات يك شهر را در درازمدت تحت تأثير خود خواهد گرفت. تصميم به چنين پژوهشهايي كه اهداف و استراتژي هاي درازمدت سازمان و مسير آتي آن را روشن مي سازد، در توانايي مديران متكثر لايه مياني هرم نيست و مي بايست در رأس هرم اتخاذ تصميم شود.
نبود راهبردها و سياست ها
مسئله اصلي تهران
در سال ۱۹۹۱ حكومت محلي شهر تورنتو در كانادا با هدف ساماندهي شهر و كمك به شهرونداني كه به آنها خدمات ارائه مي كرد و به منظور آماده شدن براي تغييرات و تعيين اهداف كلان در سالهاي آتي يك برنامه استراتژيك اتخاذ كرد و اهداف كلان چنين مشخص شدند.
*اقتصاد پويا
*توسعه پايدار شهري به لحاظ زيست محيطي
*حكومت محلي پاسخگو
سپس برنامه مذكور هدف مهم اجرايي را براساس اهداف كلان مشخص كرد. براي مثال به منظور تحقق هدف اقتصاد پويا حكومت محلي خود را متعهد به اجراي طرحهاي اجرايي اقتصادي زير نمود:
*ارائه خدمات و تاسيسات شهري در جهت حمايت از اقتصاد پويا
*ايجاد و ارتقاي منابع درآمدي قوي و باثبات براي شهر
*توسعه اقدامات اعتباري با حكومت استاني براساس شفافيت و تفكيك نقش ها
مثال دوم: برنامه استراتژيك شهر ليسبون، پايتخت كشور پرتغال در سالهاي ۹۲-۱۹۹۰ ميلادي به ابتكار شوراي شهر تهيه شد. برنامه مذكور پس از يك دوره طولاني فقدان برنامه ريزي شهري و سرمايه گذاري در تاسيسات عمده شهري و نيز پس از يك دوران تغيير و تحول عميق اجتماعي، سياسي، اقتصادي و فرهنگي در ليسبون و كل كشور تدوين شد.
اين برنامه داراي يك هدف كلان يعني تبديل ليسبون به پايتخت حوزه غربي اروپا و چهار استراتژي به شرح زير بود:
* تبديل ليسبون به شهري با قابليت رقابت در نظام شهري اروپا
* تبديل ليسبون به شهري جذاب براي كار و زندگي
* تثبيت آن به عنوان پايتخت كلانشهر
* مديريت كارا، مدرن و مشاركتي
شوراي برنامه استراتژيك، كه نهادي مشورتي و متشكل از ۱۴۰ نفر از نمايندگان سازمانها و مؤسسات مهم شهر است بر اجراي اين برنامه نظارت مي كند.
ديديم كه در شهرهاي مهم جهان اتخاذ استراتژي ها يا اهداف كلان و بلندمدت، اساس برنامه ريزي و اداره آنها را تشكيل مي دهد و حال دوباره به وضعيت شهر تهران بازمي گرديم.
بي ثباتي و تحولات شديد در راس هرم مديريت شهري تهران طي سالهاي گذشته، موجب شده تاسياستهاي راهبردي (استراتژيك) براي هر شهردار در حكم اهداف غايي يا اصلا تدوين نشوند و يا در صورت تدوين با تغيير مديريت ارشد شهرداري، در نيمه راه رها شوند. براي مثال، از طرح جامع سال ۱۳۷۱ كه با آمدن كرباسچي به فراموشي سپرده شد، طرح تهران ۸۰ كه با رفتن كرباسچي از ياد رفت، طرح مجموعه شهري تهران كه با وجود و تصويب اكنون كنار گذاشته شده است. طرح منشور تهران كه توسط شوراي شهر تهران تهيه شد ولي به سرانجام نرسيد. طرح شوراياري، شهردار محله، طرح ناحيه محوري و اخيرا طرحهاي معروف به ساماندهي مناطق ۲۱ گانه كه قرار بود پايه يك طرح ساختاري راهبردي براي تهران باشند از جمله اين موارد هستند. امروز شهرداري تهران بيش از هر چيز گرفتار فقدان راهبردها و سياستهاي كلان كه خطوط اصلي فعاليتهاي آن را در فضاي شهر تنظيم كند، مي باشد.
حل اين مشكل در گرو ثبات راس هرم است و مديريت متكثر ميانه هرم قادر به انجام آن نيست.
اكنون در مجامع قانونگذاري صحبت بر سر آن است كه وظايف
سلب شده از شهرداري ها به آنها بازگردانده شود و شهرداري ها در كنار شوراها به نهاد ملي مديريت واحد شهري تبديل شوند.
اگر چنين چيزي در آينده رخ دهد كه شواهد دال بر آن است، شهرداري بايد در خصوص حيطه هاي جديدي همچون فعاليت هاي فرهنگي، آموزشي، زيست محيطي، تاسيسات و تجهيزات شهري و امور متعدد ديگري كه بر عهده خواهد گرفت، داراي برنامه، خط مشي هاي تنظيم شده و هماهنگ باشد.
آنچه قانونگذار واداشته تا وظايف و خدمات شهري جديدي را در سازمان شهرداري متمركز كند، اغتشاش در ارائه اين خدمات در سطح شهرها بود كه خود ناشي از مديريت متكثر و بخشي نگر سازمان عهد ه دار آنها بوده است.
حال اگر راه حل خدمات بهتر شهري مديريت واحد شهري است، اين رسالت چگونه مي تواند به دوش سازماني گذارده شود كه وقايع چند سال گذشته، مديريت دروني آن را متكثر و بخشي نگر كرده است.
چاره كار اما در اساس مي تواند تعميق هرچه بيشتر نقش گروهها و شهروندان در مديريت شهر از طريق نهادينه كردن فرهنگ مشاركت باشد.
جلال معصوم
