اشاره: يكي از مهمترين موانع فراروي سازمانهاي غيردولتي، فقدان قانوني جامع است پس از خرداد ۷۶ و به وجود آمدن فضاي تازه اي براي رشد و گسترش نهادهاي مدني، فعالان جامعه مدني و نمايندگان برخي مراكز دولتي تلاش نمودند، پيش نويس قانوني را در اين زمينه تدوين نمايند و سرانجام اين پيش نويس تدوين و تقديم دولت شد. هيأت دولت با استناد به ماده ۱۸۲ قانون برنامه سوم توصيه نمود به جاي تدوين لايحه قانوني، آئين نامه ثبت و فعاليت سازمان هاي غيردولتي تدوين و مجدداً به هيأت دولت ارائه شود.
نهايتاً پس از تهيه پيش نويس اين آئين نامه توسط وزارت كشور، در جلسه ۱۷/۱۱/۸۱ هيأت دولت به تصويب رسيد.
اين آئين نامه از منظر فعالان جامعه مدني و سازمانهاي غيردولتي هم به لحاظ محتوايي هم به لحاظ شكلي داراي اشكالاتي است كه در صورت اجرايي شدن علاوه بر مشكلات گذشته، مسائل جديدي را فراروي سازمانهاي غيردولتي قرار مي دهد و در مسير محدودكردن آزادي هاي آنان گام برمي دارد. مطلبي كه در پي مي آيد، حاصل گفت و گوي كارشناسان در ميزگرد «نقد و بررسي آئين نامه سازمان هاي غيردولتي »است كه با حضور اشرف بروجردي، معاون امور اجتماعي وزارت كشور، شيرين عبادي، حقوقدان، دكتر سهراب رزاقي ازمركز مطالعات سازمانهاي جامعه مدني، دكتر رضا يوسفيان، نماينده مردم شيراز در مجلس، كامبيز نوروزي، حقوقدان و باقر نمازي، از مؤسسه همياران غذا ، تشكيل شده است ، با هم مي خوانيم.
مريم غفاري
اشرف بروجردي: اين آئين نامه كه خروجي كميسيون لوايح است مراد ما را حاصل نمي كند. به نظر من آئين نامه امتياز بسيار مثبتي است از اين جهت كه به تدريج به اين سمت حركت كنيم كه استقلالي را در صدور مجوز براي فعاليت تشكل دولتي به وجود آوريم. وقتي يك تشكيلاتي بخواهد به اصطلاح براساس يك چار چوبي كار خودش را پيش ببرد بايد از مجموعه قوانين و مقررات تبعيت كند تا دچار هرج و مرج نشود و همچنين بايد نظارتي بر اين مجموعه صورت بگيرد كه اين نظارت هم جنبه صدور مجوز و هم نظارت بر عملكرد را داشته باشد. در بحث نظارت پيشنهاد اوليه ما به دولت اين بود كه يك كميته ۵ نفري همه مسئوليتها را به عهده بگيرد كه مركب است از: دو نفر دولتي و سه نفر غيردولتي.
درواقع ما نظارت را بيشتر به عهده غيردولتي ها پيشنهاد كرده بوديم ،يك نفر از شورا و دو نفر از تشكل هاي غيردولتي و دو نفر هم دولت كه اين دو نفر دولت را يك نفر فرمانداري در شهرستان ،استانداري در استان و وزارت كشور معاونت امور اجتماعي شوراها و يك نفر هم از قوه قضائيه به دليل بحث انحلال .براساس بحث هايي كه در كميسيون دولت داشتيم اين موضوع مطرح شد كه انحلال جز از طريق قوه قضائيه به لحاظ اينكه يك پايگاه حقوقي پيدا مي كند امكان پذير نيست. پس بنابراين يك نفر از قوه قضائيه هم در كميته نظارت بايد باشد وپنج شخصيت حقيقي و حقوقي ناظر برصدور مجوزهاي تشكل هاي غيردولتي باشند .اما اين پپيشنهاد پذيرفته نشد و عملاً با توجه به بحثهاي زيادي كه در كميسيون لوايح شد حاصلش آن چيزي شد كه الان هست .يعني اينكه صدور مجوز براي فعاليت تشكل هاي غيردولتي توسط فرمانداري و استانداري و وزارت كشور صورت مي گيرد، چون در حال حاضر دستگاههاي مختلفي در اين زمينه ورود پيدا كردند ضمن اينكه چون مدعي زياد دارد ، تشكل هاي به اصطلاح تخصصي دستگاههاي دولتي ذيربط مدعي هستند كه بايد صادركننده مجوز باشند. نيروي انتظامي به لحاظ اداره اماكن معتقد است كه بايد نظارت كند. سازمان ثبت شركتها به لحاظ تبعيت از ماده ۵۸۴ و ۵۸۵ مدعي است كه حتماً بايد ثبت كننده باشد .همچنين قرار بر اين شد كه تشكل هاي غيردولتي يك روند طولاني را طي نكنند لذا براي اينكه انگيزه هاي كارشان تضعيف نشود وبراي تسريع مسئله و كوتاه كردن مسير قرار شد همه مراحل ثبت در دل وزارت كشور باشد يعني صادركننده مجوز وزارت كشور باشد و وزارت كشور نيز موظف باشد كه از چهار دستگاه نيروي انتظامي، قوه قضائيه، وزارت اطلاعات و سازمان ثبت استعلام بگيرد.
نحوه دريافت كمك از دستگاهها يا سازمانهاي بين المللي را بايد استعلام از وزارت خارجه و اطلاعات بگيرند و آن دو نيز يك ماه فرصت دارند ارزشيابي كرده و جوابش را بدهند كه اين زمان باعث از بين رفتن آن فرصت پيش آمده مي شود.
كامبيز نوروزي: متأسفانه وزارت كشور در اين امر نقطه سفيدي در كارنامه اش ثبت نكرد و با كمال تأسف نمره مردودي گرفت. اميدوارم ديوان عدالت اداري اين خدمت بزرگ را به جنبش جامعه مدني بكند و آن را تماماً ابطال نمايد. آئين نامه و پيش نويس هاي متعددي كه در جلسات مختلف مطرح شد ومدل نهايي كه به هيأت دولت رفت توسط كساني تهيه شد كه اساساً تمايلي به شنيدن نظرات ديگران نداشتند. در هر حال نكاتي را در سه بخش عرض مي كنم.
به چند مورد از اشكالاتي كه در اين آئين نامه وجود دارد اشاره مي كنم.
در ماده چهار آمده است: «سازمان» مجاز است در محدوده ذيل متناسب با موضوع فعاليت خود در چهارچوب اين آئين نامه و ساير قوانين و مقررات مربوط اقدام نمايد.
بند ب: اظهارنظر مشورتي و پيشنهاد راهكار مناسب.
بند ۱: «در فرآيند برنامه ريزي مراجع دولتي و عمومي غيردولتي در سطوح شهرستان، استان يا ملي برحسب مورد.» همانطور كه ملاحظه كرديد جمله فعل ندارد! مگر ممكن است در كميسيون لوايح و وزارت كشور، كار كارشناسي روي آن شده باشد و اين اشكال به اين واضحي را نديده باشند؟
بند۲: «در مورد آثار و نتايج فعاليت دستگاههاي دولتي و عمومي غيردولتي نقايص و مشكلات موجود ازجمله به مراجع و دستگاه قانوني ذيربط.» يك زبان شناس براي ما فعل و نهاد اين عبارت را مشخص كند اينها همه نشانگر اين است كه در تدوين دقت لازم صورت نگرفته است. اگر از اشكالات نگارشي آئين نامه كه موجب ابهام در بندها و عدم شفافيت مي گردند بگذريم، از بعد حقوقي نيز خالي از اشكال نيست.
تعريف شده است: «سازمان غيردولتي تشكيل مي شود از گروهي از اشخاص حقيقي و حقوقي غيرحكومتي». اين يعني چه؟ آيا كارمند دولت حكومتي است يا خير؟ تعريف بايد جامع و مانع باشد. در ادامه مي گويند: «سازمان غيردولتي بايد داراي اهداف غيرانتفاعي و غيرسياسي باشد» امر سياسي چيست؟ مفاهيم كشدار در متون حقوقي باعث دشواري تفسير مي شود و بي نظمي ايجاد مي كند.
ويژگي اصلي و بنيادي نهادهاي مدني استقلال آنها از دولت است .اين استقلال در مرحله تأمين، تشكيل و فعاليت بايد نمود پيدا كند كه همه اينها در آئين نامه به طور كامل نفي شده است. وقتي تأسيس سازمان مبتني بر اخذ پروانه باشد يعني دولت بايد اجازه تشكيل بدهد و ابراز صلاحيت كند، فرض كنيد يك سازمان غيردولتي مي خواهد وضعيت كودكان خياباني را ساماندهي كند طبيعي است كه با دولت خواه ناخواه چالش پيدا مي كند و دچار مشكلاتي خواهد شد.
ماده دوم مي گويد: «سازمان» پس از اخذ پروانه فعاليت و ثبت برابر ضوابط اين آئين نامه داراي شخصيت حقوقي است بعد در بخش هاي ديگر بحث احراز صلاحيت آن مرجع نظارتي موظف است كه از يك سري دستگاههاي دولتي استعلام كند درواقع دقيقاً بحث احراز صلاحيت مطرح است. حالا مرجع نظارتي كجاست؟ فرمانداري، استانداري يا يكي از معاونت هاي وزارت كشور.
در جاي ديگر آئين نامه تبصره ۱ ماده ۱۶: مراجع مذكور جهت احراز شرايط مندرج در ماده ۱۳ از دستگاههاي دولتي ذيربط استعلام كنند.
در اين تبصره مشخص نكرده كه چه چيزي را بايد استعلام كنند. از سوي ديگر موضوع فعاليت سازمانهاي غيردولتي اصولاً غيرسياسي و وزارت كشور اصولاً يك سازمان سياسي است. شما فهرست فعاليت هاي وزارت كشور را ملاحظه كنيد تماماً سياسي است. در بخش فعاليت ها در ماده ۹ آمده است: «سازمان» موظف است امكان دسترسي بازرسان مراجع نظارتي مربوط را به اطلاعات و اسناد خود فراهم كند؛ ملاحظه مي كنيد با چند كلمه چه اختيارات گسترده اي را برايش قايل شده و تمام استقلال سازمان غيردولتي را بي تعارف از بين برده است .اين عبارت به اين معناست كه در هر ساعت كاري دو نفر مي آيند و مي گويند من بازرس مرجع نظارتي شما هستم، در را باز كن، كشوي ميز و كمدها را باز كن، دفاتر انديكاتور، مالي و صورت حسابهاي بانك را بياوريد و… چرا؟ چه كسي به دولت اين حق را داده؟ كي گفته كه اگر بنده نوعي پشت ميز دستگاه اداري نشستم حتماً حتماً از شما كه پشت ميز يك سازمان مدني نشستي دلسوزتر، سالم تر و متعهد تر هستم و سينه چاك مردم مستضعفم!
باز در همين قسمت مواردي وجود دارد كه بايستي گزارش مالي را به مرجع نظارتي بدهد. در ماده ۲۰ آمده: «دريافت و بررسي اساسنامه متقاضيان و احترام به صدور پروانه، دريافت گزارش هاي عملكرد اجرايي مالي سالانه و در صورت لزوم موارد مقطعي.» موارد مقطعي يعني چه؟ يعني هر ماه اگر گزارش خواستند بايد بدهيد و اين منطقي نيست.
در ماده ۱۶ آمده: «هيأت مؤسس ۴ ماه پس از صدور پروانه بايد اسامي حداقل ۳۰ عضو را به مراجع صدور بدهد.» خيلي جالب است اين عدد ۳۰ را از كجا آورديد؟ اگر بخواهيم بگوئيم عدد مقدسي است بايد از مخرج ۷ باشد ضمناً، فرض كنيد يك شخص مي خواهد يك سازمان غيردولتي فوق تخصصان فيزيك هسته اي تشكيل دهد كه شايد در ايران ۵ نفر هم نباشند، حالا چه طور بايد اين ۳۰ نفر را پيدا كند؟ بايد كمي منطق عملي هم داشته باشد.
ساختار اين آئين نامه غيرقابل اصلاح است و اميدوارم ديوان عدالت اداري آن را ابطال كند.
شيرين عبادي:اول بايد اين مسئله را مشخص كنيم كه سازمان غيردولتي و سازمان مردمي چيست؟ گاهي اوقات غيردولتي را به معناي مردمي گرفتيم. حال آنكه ممكن است سازماني غيردولتي باشد اما مردمي نباشد. به عنوان مثال: من و برادرم مؤسسه اي باز مي كنيم، مسلم است كه اين NGO دولتي نيست اما آيا مردمي هم هست؟! يكي از مشكلات بزرگ سازمانهاي مردمي در حال حاضر در ايران همين مسئله است. تعدادي از افراد مؤسسه اي باز مي كنند و خودشان هم هيأت امنا تعيين مي كنند. ممكن است آدم هاي خيلي خوبي هم باشند اما طبيعتاً اين نهاد مردمي نيست. ما نبايد توقع داشته باشيم كه مردم علي  الابد براي ما مجاني كار كنند.
چرا براي فلان مؤسسه كه هيأت امنا دارد مجاني كار كنند؟ اين مشكلي است كه در ايران با آن مواجهيم و اين آئين نامه بر اين مشكل صحه گذاشته است. واقعاً معناي مردمي چيست؟ آيا واقعاً  اين است كه من و چهار تا از فاميلم خيريه راه بياندازيم و مردم هم به عنوان يك عضو ساده به اعمال نيك ما به به بگويند؟ اين معناي NGO نيست. NGO يعني هر كسي كه از در وارد مي شود با من كه بنيانگذار هستم و قديمي ترم يك رأي واحد داشته باشد. نه اينكه هميشه هيأت امنا تصميم گير باشد. با قاطعيت بگويم كه تعداد انجمن هايي كه با انتخابات و نه با هيأت امنا در ايران تأسيس شدند بسيار اندك اند.
در تعريف سازمانهاي غيردولتي بايد بگويم، در ترمينولوژي حقوقي، حكومتي و دولتي معناي واحدي ندارند. يك سازمان غيردولتي يا غيرحكومتي است، اساساً از جهت بار معناي حقوقي كاملاً فرق دارند. اگر قرار است يك مؤسسه اي به معناي مردمي باز شود يعني نه هيأت امنايي و آقابالاسري ( چون هيأت امنا در حقيقت نوعي ديكتاتوري است كه آن بالا مي نشينم و بعد مي گويم شما آزاد هستيد به من رأي دهيد) اگر اجازه دادم كه مثل من حرف بزنند آن وقت دموكرات هستم.
با اين تفاسير اگر فردي بخواهد NGO تشكيل بدهد كه سر تا پا تكليف باشد و اجراي قانون، پس در مقابل اين قانونمند بودن نيز بايد امتيازي داشته باشد و وقتي ندارد. به اين نتيجه مي رسد كه تنها كار كنم بهتر است و اين همان روحيه انزواطلبي است كه اين گونه قوانين اين روحيه را تشديد مي كنند. زيرا در جمع بودن نه تنها امتيازي برايش ندارد بلكه چماقي بر سرش مي شود.
در يك نهاد مدني مهم نيست كه با كدام آئين نامه تأسيس و با كدام قانون منحل مي شود ، بلكه كاركرد آن مهم است كه موجب جلب اعتماد مي شود و حتي يك انجمن يك دفعه مورد اعتماد قرار مي گيرد دليلش اين است كه يك ضوابطي را هم در آنجا رعايت مي كنند و مورد اعتماد و اقبال قرار مي گيرند. مثلاً از فلان شهر دورافتاده استراليا ۱۰۰ دلار پول مي فرستند. آن مؤسسه بايد گزارش دهد و از وزارت خارجه مجوز بگيرد بعد تحقيق شود كه آن فرد كمك كننده دروغ گو و معاند نباشد و پولش حرام نباشد. اين پروسه طرف را منصرف مي كند و ترجيح مي دهد به صليب سرخ كشورش كمك كند كه دردسرش هم كمتر است.
سوال شخص من از وزارت كشور اين است كه، درقبال اين همه تكاليف چه حقوقي براي نهادهاي مردمي درنظر گرفتيد؟
ادامه دارد