عراق زماني جزيي از ايران بود، در طول تاريخ اين منطقه در اثر تحولات گوناگون تاريخي و به دلايل متفاوت از ايران جدا شد و در درازمدت به كشوري مستقل تبديل شد.
از زمان اين جدايي تعاملات اقتصادي اجتماعي ميان دوسوي مرز قطع نشد و ادامه داشت و در بسياري از دوره هاي تاريخي تحولات دو كشور آثار عميق و مؤثري در كشور همسايه داشته است.
امروز اما داستان ديگري رخ داده است. جهاني سازي و همگوني و ارتباط تنگاتنگ اقتصادي ارتباط ميان كشورها و تأييد و تأثيرپذيري از يكديگر را اجتناب ناپذير كرده است. به هر روي در همسايگي ايران تحولي رخ داده و اين تحول به دور از ديدگاه هاي سياسي، آثار اجتناب ناپذيري در ايران خواهد داشت.
در اين گزارش تلاش شده تا اين آثار و آينده تعاملات اقتصادي دو كشور بررسي شود.
جنگ هاي پياپي و تحريم هاي بين المللي، امكانات زيربنايي و صنعتي عراق را فرسوده و ملتي فقير و كشوري بدهكار بر جاي گذاشته است. صنعت نفت عراق كه شاهرگ حياتي اين كشور است به گفته «دان يرگين»، كارشناس انرژي، چرخ لنگي شده است. بسياري از امكانات زيربنايي اوليه از قبيل تأسيسات آب، برق، مدارس، بيمارستان ها و ساير تأسيسات عمومي ويران شد ه اند.
در جريان جنگ با ايران تأسيسات نفتي اين كشور آسيب فراوان ديد و توليد به ۱ تا ۴/۱ ميليون بشكه كاهش يافت. در سال هاي تحريم نيز فقط صدور مشتقات نفتي عراق مجاز بود و اين امر به كاهش درآمد و تمركز قدرت اقتصادي در دست دولت منتهي شد. محروميت از دسترسي به بازارهاي جهاني سرمايه، احتمالاً ويرانگرترين وجه تحريم در سال هاي اخير بوده است. اين وضعيت باعث شد عراق به رغم ثروت قابل توجهش در آينده، از تأمين سرمايه براي رفع نيازهاي جاري، از قبيل بازسازي صنعت خود محروم بماند. كسر ۲۵ درصد از درآمدهاي اين كشور بابت پرداخت بدهي ها و غرامت هاي جنگي نيز مزيد بر علت بوده است.
درآمدهاي نفتي عراق در دوران تحريم به حسابي كه تحت اختيار سازمان ملل بود، در پنج بانك بين المللي واريز مي شد و بر اساس نيازهاي بودجه اي عراق در اختيار اين كشور قرار مي گرفت. مقامات حكومتي، هم از طريق فروش نفت به قيمت هاي پايين تر و دريافت مبالغي به صورت زيرميزي، هم از طريق تدوين طرح هاي صوري در بودجه (مثلاً احداث شهرك المپيك) پول بيشتري دريافت و به حساب هاي شخصي واريز مي كردند.
از مجموع درآمدهاي نفتي عراق نخست ۳۰ درصد و بعدها ۲۵ درصد بابت بدهي هاي اين كشور كسر مي شد و حدود ۷۲ درصد آن به دولت عراق مي رسيد. از اين مبلغ ۵۹ درصد در مناطق جنوبي و مركزي عراق و ۱۳ درصد در شمال، ميان كردها، توزيع مي شد. توزيع در مناطق جنوبي و مركزي بر اساس برنامه هاي دولت با تصويب سازمان ملل انجام مي گرفت و در شمال سازمان هاي وابسته به سازمان ملل، رأساً در مورد قراردادها تصميم مي گرفتند و طرح ها را به اجرا در مي آوردند. با تصويب قطعنامه ۱۴۷۲ در ۲۸ مارس سال جاري، اختياراتي كه قبلاً به دولت عراق داده شده بود به دبير كل سازمان ملل واگذار شد. به موجب قطعنامه ۱۴۸۳ نيروهاي ائتلاف به رهبري آمريكا كنترل عوايد نفتي عراق را به مدت يك سال در اختيار گرفتند و اين قيد نيز اضافه شد كه تا سال ۲۰۰۷ هيچ وجهي بابت بدهي هاي عراق پرداخت نخواهد شد.
وضع اقتصادي
عراق از دوران قيمومت بريتانيا (۱۹۲۱) تا كسب استقلال (۱۹۳۲) و پس از آن فراز و نشيب هاي فراواني را تجربه كرده است، اما هيچ يك از آنها ريشه اي تر و عميق تر از سرنگوني رژيم صدام حسين به دست نيروهاي ائتلاف به رهبري ايالات متحده و انگلستان در تاريخ ۹ آوريل ۲۰۰۳ نبوده است. اين واقعه بر حيات سياسي، اقتصادي و اجتماعي عراق تأثيري عميق بر جاي خواهد گذاشت.
سقوط رژيم ديكتاتوري صدام حسين، صحنه سياسي عراق را به كلي زير و رو كرده است. از جهات ديگر، بازسازي ظرفيت هاي زيرساختي ويران شده از قبيل تأسيسات آب، برق، جاده، ساختمان هاي عمومي، مدارس و بيمارستان ها، فعاليت هاي اقتصادي را تحريك خواهد كرد.
بدهي ها
هر چند در مورد رقم دقيق بدهي هاي عراق اتفاق نظر وجود ندارد، اما بر اساس صورت وضعيتي كه شركت حسابرسي معتبر اگزوتيكس (مستقر در لندن) ارائه داده و در نشريه ميس درج شده، بدهي هاي فعلي عراق حدود ۸/۱۱۵ ميليارد دلار گزارش شده است.
به اين رقم بايد ۱/۲۷ميليارد بدهي هاي باقي مانده از غرامت هاي جنگي و حدود ۷۰ ميليارد دلار بدهي احتمالي از بابت ۱۹۷ ميليارد دلار دعوي غرامت بررسي نشده در كميسيون غرامت سازمان ملل نيز افزوده شود. در اين صورت مجموع بدهي هاي خارجي عراق بالغ بر حدود ۲۳۰ ميليارد دلار خواهد شد. مركز مطالعات استراتژيك و بين المللي آمريكا (CSIS) نيز اين رقم را، بدون در نظر گرفتن غرامت هاي جنگي، بين ۶۲ تا ۱۳۰ ميليارد دلار برآورد كرده است. برآورد بانك جهاني نيز با در نظر گرفتن بهره (۴۷ ميليارد دلار) و بدون محاسبه غرامت هاي جنگي ۷/۱۲۷ ميليارد دلار است. به هر روي، ارزيابي منابع مختلف مجموع اين بدهي ها را حدود ۱۳۰ ميليارد دلار و با در نظر گرفتن دعاوي بررسي شده و تخمين ميزان پذيرش دعاوي بررسي نشده حدود ۲۳۰ ميليارد دلار برآورد كرده اند.
چشم اندازهاي آينده
عراق بدهكار، فقير و جنگ زده كنوني، بالقوه يكي از ثروتمندترين كشورهاي در حال توسعه نفتي است. اين كشور داراي منابع طبيعي و انساني فراوان و چشم انداز سالانه ۲۰ ميليارد دلار عوايد نفتي است. صرفنظر از رفع مشكلات مبرم و روزمره، آنچه عراق امروز به آن نياز دارد، تدوين يك استراتژي و سياست هاي روشن اقتصادي، در كنار يك نظام اداري كارآمد ،تأمين هزينه هاي عمومي و برنامه ريزي براي سرمايه گذاري است. اقدامات اقتصادي مقطعي، پاسخگوي چالش هاي مربوط به رشد اقتصادي، افزايش اشتغال، ارتقاي سطح زندگي و تضمين ثبات نيست.
تا آنجا كه به تأثير اقتصادي وضع عراق به ساير كشورهاي منطقه از جمله اقتصاد كشور ما نيز مربوط مي شود، بدون وجود يك استراتژي مشخص اقتصادي براي عراق، امكان ارزيابي آثار آن وجود ندارد. در مورد آينده اقتصادي عراق نيز در حال حاضر هيچ گونه استراتژي مشخصي تدوين نشده است. تنها مطالب قابل توجه و تأمل در اين زمينه، برنامه ايالات متحده براي ايجاد منطقه آزاد تجاري خاورميانه (MEFTA) و مباحث مربوط به تعديل ساختاري و خصوصي سازي است كه در چارچوب برنامه فوق مطرح شده است.
نقش استراتژيك بخش نفت
از اوايل دهه ۱۹۵۰ تا به امروز، توليد و صدور نفت خام، در توسعه اقتصادي، اجتماعي و سياسي عراق، نقشي استراتژيك داشته است. عامل اصلي نرخ بالاي رشد اقتصادي و اشتغال و نيز بهبود شاخص هاي اجتماعي از قبيل بهداشت و آموزش، طي دهه هاي ۱۹۵۰ ، ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ عوايد نفتي بوده است.
در دهه ۱۹۷۰ ميانگين نرخ رشد توليد ناخالص داخلي عراق حدود ۵/۱۱ درصد برآورد شده و اين امر در افزايش نقش دولت در توليد و سرمايه گذاري نيز بازتاب يافته است. به نوشته زاير صبري سعدي، ارزش افزوده بخش نفت عراق و GDP از ۹/۳۹ درصد در سال ۱۹۵۳ به
۹/۸۲ درصد در سال ۲۰۰۱ افزايش يافته است. عوايد نفتي همچنين يكي از عوامل عمده سيطره بخش دولتي عراق، به خصوص از اوايل دهه ۱۹۷۰ به بعد بوده است (اين سيطره از ۷۵/۱۱ درصد در سال ۱۹۵۳ به ۹۴/۸۰ درصد در سال ۱۹۷۹ رسيده است).
با توجه به پايين بودن سطح توليد و پس انداز داخلي عراق در شرايط فعلي، اين نقش مهم در آينده نيز ادامه خواهد يافت. در كوتاه مدت و ميان مدت، درآمدهاي نفتي عراق براي افزايش رشد اقتصادي و نيز تأمين هزينه بازسازي پروژه هايي از قبيل شبكه جاده ها، برق، آب و تدارك بهداشت و آموزش ضرورت دارد. در بلند مدت، ظرفيت هاي توليد بايد گسترش يابند و با كاهش وابستگي شديد اقتصاد به نفت، تنوع اقتصادي در دستور كار قرار گيرد. به اين ترتيب، ضمن آنكه حفظ ثبات قيمت هاي نفت ضرورت دارد، رابطه عراق با اوپك تحت الشعاع سياست آزادسازي اقتصادي و سياست هاي نفتي اين كشور قرار خواهد داشت.
مانند ساير كشورهاي تك محصولي، به خصوص كشورهاي موسوم به «نفتاني» اجماع نظر كارشناسان بر اين است كه عراق در بلند مدت بايد سياست هاي كاهش وابستگي به نفت را دنبال كند. در اين زمينه صبري زاير، افزايش سهم ارزش افزوده فعاليت هاي اقتصادي غيرنفتي را به ميزان ۸۰ درصد GDP در سال ۲۰۱۰ به عنوان يكي از هدف هاي استراتژيك مطرح كرده است. به گفته او در سال ۲۰۱۳ عوايد نفتي نبايد بيش از ۲۰ درصد هزينه هاي عمومي و ۵۰ درصد عايدات ارز خارجي را تشكيل دهد. اما در واقعيت چنين هدفي در صورتي تحقق خواهد يافت كه عوايد نفتي به گونه اي كاملاً عقلاني در خدمت افزايش ظرفيت توليد بخش هاي گوناگون اقتصاد قرار گيرد. لذا موفقيت سياست هاي اقتصادي آينده نه تنها به ثبات اقتصاد كلان و سياست هاي آزادسازي، بلكه مهم تر از آن به اجراي طرح هاي عظيم سرمايه گذاري عمومي بستگي دارد.
از سوي ديگر ثروت حاصل از نفت، قدرت اقتصادي عظيمي ايجاد مي كند كه به دولت امكان مي دهد به آساني از آن براي تأثيرگذاري بر شرايط سياسي كشور بهر ه برداري كند. الگوي تخصيص عوايد نفتي به كاربردهاي مختلف، چنان چه از طريق ايجاد نهادهاي دموكراتيك محدود نشود، مي تواند در خدمت گروه كوچك نخبگان مالي و سياسي دولت هاي حاكم قرار گيرد. به خصوص اين امكان وجود دارد كه عوايد نفتي عمومي در خدمت قدرت سياسي به كار گرفته شود و به اهرمي در خدمت منافع و مقاصد گروه هاي محدود اجتماعي تبديل شود. در واقع اين وضعيت طي ۳۰ سال گذشته حاكم بوده و حزب سوسياليست بعث از عوايد نفتي عليه آزادي ها و منافع مردم بهره گرفته و سرانجام به يك رژيم ديكتاتوري فردي ستمگر تبديل شده است. به همين دليل، شماري از صاحبنظران توصيه مي كنند كه گروه هاي سياسي بايد در اين موارد توافق كنند كه بخش اعظم عوايد نفتي به مصرف تأمين اعتبار پروژه هاي زيرساختي برسد و فقط بخش اندكي از آن به بودجه سالانه اختصاص يابد. ضروري است اين مطلب تضمين شود كه قدرت اقتصادي نفت در خدمت جامعه به كار گرفته شود، نه دولت.
سياست هاي اقتصادي و خصوصي سازي
پس از سقوط رژيم صدام، خصوصي سازي و تدوين سياست هاي نفتي در كانون توجه نيروهاي اشغالگر، بخصوص آمريكايي ها بوده است. عراق به اتخاذ سياست هاي اقتصادي تازه نياز مبرم دارد و به منظور كاهش نقش مسلط دولت و مؤسسات دولتي به نفع بخش خصوصي بايد دست به اصلاحات ساختاري بزند. اما صرف تكيه بر معيار كارايي و ابزارهاي فني پيشرفته نمي تواند اتخاذ اين قبيل سياست ها و اصلاحات را توجيه كند. نارسايي هاي كنوني ساز و كار بازار، با عناصر ريشه دار بافت اجتماعي، سياسي و محيطي جامعه عراق ارتباطي تنگاتنگ دارد و در تدوين سياست هاي اقتصادي بايد به طور جدي مورد توجه قرار گيرد.
در واقع بازسازي توليد نفت خام و زيرساخت هاي صادراتي و سياست هاي نفتي جديد را نمي توان مستقل از سياست هاي كلي اقتصادي و استراتژي توسعه عراق به پيش برد. سياست هاي نفتي عراق از مقوله اي نيست كه صرفاً تابع كارايي مؤسسات دولتي باشد. استدلال هاي مربوط به فقدان كارايي مؤسسات دولتي، اين نگراني را در عراقي ها ايجاد خواهد كرد كه خصوصي سازي اقتصادي مسأله اصلي نيست، بلكه هدف خصوصي سازي صنعت نفت عراق و واگذاري مالكيت آن به بيگانگان است.
به عقيده شماري از كارشناسان اقتصادي، استراتژي توسعه پايدار عراق، پيش از آن كه مسأله خصوصي سازي را در دستور كار خود قرار دهد بايد پياده كردن سه مجموعه يكپارچه سياست هاي اقتصادي را مورد توجه قرار دهد: نخست، سياست هاي تثبيت كننده در عرصه هاي مالي، پولي و اقتصاد كلان به منظور كنترل تورم از طريق كاهش كسر بودجه دولتي و كاهش كسري موازنه پرداخت ها، دوم، طرح هاي اصلاحات اقتصادي ساختاري، شامل اصلاحات اداري، حقوقي و مالي، اصلاح نظام بانكي، پولي و بازار بورس، خصوصي سازي، آزادي تجارت خارجي و آزادي جريان سرمايه. هدف از اين طرح ها، آزادسازي قيمت ها از جمله دستمزدها و نرخ تسعير ارز است. سوم، اتخاذ سياست هاي مربوط به طرح هاي سرمايه گذاري عمومي. هدف اين برنامه، تأمين اعتبار پروژه هاي بازسازي و ايجاد زيرساخت هاي اجتماعي، اقتصادي و محيطي است. سرمايه گذاري در زيرساخت هاي بخش نفت نيز در اين بخش قرار مي گيرد.
هدف اساسي خصوصي سازي، ايجاد شرايطي براي اقتصاد بازار آزاد است كه در آن قيمت ها به درستي كمبود منابع را منعكس كنند و به اين ترتيب، راهنماي توليدكنندگان، سرمايه گذاران و مصرف كنندگان براي اتخاذ تصميم هاي كارآمد باشند. چنانچه فعاليت هاي مؤسسات دولتي در بهره گيري از منابع كارآمد نباشد، بايد خصوصي سازي را در دستور كار قرارداد. اما ارزيابي كارايي اقتصادي و نياز به خصوصي سازي را فقط مي توان در شرايط رقابتي ارزيابي كرد. چنانچه قيمت هاي جاري، كميابي منابع را منعكس نكنند، ارزيابي ارزش دارايي هاي مؤسسات دولتي امكان پذير نيست. از اين رو خصوصي سازي را نبايد نوعي تصميم سياسي مجزا تلقي كرد كه به منظور انتقال مالكيت از بخش دولتي به بخش خصوصي يا ابراز تأمين اعتبار براي بخش دولتي يا بازپرداخت بدهي هاي خارجي به كار گرفته مي شود.
مباحث فوق بخشي از استدلال هايي است كه شماري از متخصصان و كارشناسان عراقي در انتقاد از خصوصي سازي، سريع، بخصوص خصوصي سازي صنعت نفت عراق را مطرح كرده اند. فقدان زمينه ها و بسترهاي مناسب اجتماعي و اقتصادي و نبود اطلاعات لازم جان مايه اين بحث ها را تشكيل مي دهد. در مورد نفت، علاوه بر استدلال هاي فوق، روشن نبودن آينده سياسي عراق نيز از جمله مطالبي است كه مخالفان خصوصي سازي اين صنعت مطرح كرده اند. به گفته عصام چلبي، در حالي كه هنوز روشن نيست ساختار دولت آينده عراق يكپارچه است يا فدرال نمي توان از خصوصي سازي صنعت نفت سخن گفت. هرچند به عقيده او، در هر دو حالت، صنعت نفت به عنوان بخشي از دولت مركزي بايد متمركز باقي بماند و به شيوه اي واحد اداره شود. چلبي خصوصي سازي جزيي فعاليت هاي پايين دستي را توصيه مي كند. به عقيده صبري زاير، خصوصي سازي جزيي يا كامل صنعت نفت اقدامي ناپخته است، هرچند خصوصي سازي در بخش هاي مياني و پايين دستي را مي توان توصيه و تشويق كرد.
ادامه دارد
