بررسي برنامه چهارم در مجلس پايان يافته است و مسئله اصلاح ساختار اداري كشور و كارآمدي عملكرد دستگاه هاي دولتي همچنان يكي از محورهاي مهم مطرح در اين برنامه است. با دكتر سيدمحمد ميرمحمدي نماينده مجلس و رئيس اسبق سازمان امور اداري و استخدامي كشور كه در برنامه سوم با سازمان برنامه و بودجه ادغام سازمان مديريت و برنامه ريزي را شكل داده است در زمينه اصلاح ساختار اداري كشور گفت وگو كرده ايم.
زير ذره بين
يكي از راه هاي كارآمدي نظام اداري اصلاح ساختار دستگاه هاي نظارتي در سطح سه قوه و هماهنگي آن ها با هم و ديگري اصلاح ساز و كار مجلس براي كارآمدي آن است. هم در بعد نظارت و هم در بعد قانون گذاري . به نظر من ادغام كميسيون نظارتي ديوان محاسبات در كميسيون برنامه و بودجه از كارآمدي آن كاسته است.
* اصلاح ساختار اداري در ايران از نخستين برنامه توسعه اقتصادي، سياسي و فرهنگي تاكنون همواره از جمله اهداف تعيين شده بوده است، اما اين هدف عليرغم همه تلاش ها و اقداماتي كه صورت گرفته به طور كامل عملي نشده است و دولت هر سال ابعاد بزرگتري مي يابد و دست آورد ملموس و عملي در كاهش بوروكراسي دولتي براي مردم در پي نداشته است، علت اين امر در چيست؟
- همانطور كه اشاره كرديد حتي در قانون اساسي اصلاح ساختار اداري به صورت حذف تشكيلات غيرضروري و اصلاحات لازم آورده شده است و در قوانين و برنامه هاي دولتي نيز به آن توجه مي شد.
براي اصلاح نظام اداري بايد مقررات، تشكيلات، نيروي انساني و علاوه بر اين تدابير كنترلي ديده شود. در گذشته متناسب با شرايط انقلاب، برخي از صاحبان صنايع، سرمايه هاي كشور را به خارج منتقل كردند و مؤسسه هاي صنعتي و اقتصادي، بانك ها روي دست انقلاب گذاشته شد، مصادره اموال و اداره اموال مصادره شده تا مدت ها در ساختار دولت تعيين كننده بود. سير تحول و رشد وزارتخانه ها را كه مطالعه كنيم مي بينيم كه براي مثال براي اداره صنايع سنگين تا مدت ها نياز به وزارت صنايع سنگين داشتيم. صنعت و معدن نيز در دو وزارت جداگانه سامان يافته بود اما رفته رفته با واگذاري امور به بخش غيردولتي و سامان يافتن امور بعد از انقلاب وزارت صنايع سنگين منحل شد، وزارت معادن و صنايع نيز ادغام شدند و امروز يك متولي براي صنعت و معدن در دولت وجود دارد كه اين ساختار نسبتاً كارآمد است.
تكاليفي را قانون اساسي به طور خاص بر عهده دولت گذاشته است. در اصل سوم ، بيست ونهم ، سي ام ،و چهل و چهارم قانون اساسي براي تأمين اجتماعي براي آموزش، بهداشت و غيره دولت را موظف به تأمين امكانات كرده است. قانون اساسي مترقي ما ابعاد مختلف يك نظام كارآمد و مقتدر را كه به حقوق انسانها نيز توجه كافي دارد ترسيم كرده است. اگر مشكلاتي در عمل داشته ايم ناشي از نسخه هاي وارداتي پيچيده شده براي انقلاب است كه بعضاً با اسلام يا قانون اساسي جمهوري اسلامي متناقض است.
هر كس كه مسئوليتي پيدا مي كند تمايلات و دستاوردهاي خود را به عنوان بهترين راه حل به مردم و نظام تحميل مي كند.
امروز مهمترين و اساسي ترين مشكل ما فقط اصلاح ساختار اداري نيست. مشكل متولي اصلاح ساختار و تحول اداري نيز مي باشد. پس از ادغام كارشناسي نشده دو سازمان امور اداري و استخدامي و برنامه و بودجه كه در قانون اساسي نيز از وظايف مستقيم شخص رئيس جمهور است، مديريت و بحث منابع انساني و ساختار اداري و تشكيلات در سازمان مديريت و برنامه ريزي هضم شده است.
واگذاري واحدهاي آموزش و پرورش و نگاه كردن موجر و مستأجري به تكاليف دولت اسلامي و تبديل كاركنان نظام اسلامي به يك مزدبگير بدون حمايت و هويت چيزي نيست كه بتواند اصلاح ساختار اداري را نويد دهد. پس اولين كار انقلابي اين است كه يا اين دو سازمان از يكديگر تفكيك و تجديد سازمان شوند و يا براي تحول اداري و تحقق اصلاحات اداري سازمان ديگري تأسيس شود. اين سازمان همه احكام برنامه را كه كار بيش از يك دولت را طلب مي كند و به عهده سازمان مديريت گذاشته شده است سامان دهد و نظارت كند. در گذشته سازمان امور اداري و استخدامي علاوه بر اين كه متولي اصلاح اداري و نظام اداري بود پناهگاهي براي كاركنان دولت، فرهنگيان و مديران نيز بود كه با توجه به شرايط اقتصادي و وضع معيشت كاركنان دولت پيشنهاداتي را به دولت و مجلس ارائه مي كرد. در مورد اصلاح نظام حقوقي متناسب با تورم، و حفظ قدرت خريد ، آموزش كاركنان و ساير انگيزش هايي كه متأسفانه در برنامه چهارم لغو آنها را نويد مي دهند، از جمله امور رفاهي و غيره حذف مي شود.
بايد اصل شهروندمداري حاكم باشد،با چنين تفكري اگر شهروندي از نظر مالي نتواند فرزندانش را به مدرسه بگذارد و خود و خانواده اش را تأمين كند دولت اسلامي متعهد به آن است. در حالت مشتري مداري اگر پول نباشد افراد بايد بي سواد باشند و يا اينكه بيماران پشت در بيمارستان ها تلف شوند. خودگرداني بيمارستان ها و خودچرخاني مدارس دولتي كه هزينه هاي عمومي دولت را نيز افزايش داده است نه تنها به بهره وري نينجاميده است بلكه آتيه كاركنان را تهديد كرده، كيفيت خدمات را پايين آورده و هزينه ها را نيز بالا برده است. خيلي جالب است كه در طرح هاي سازمان مديريت در برنامه چهارم مي گويند كارمند رسمي مرخصي بدون حقوق بگيرد و با او قرارداد ببنديم. يعني براي يك كار دائمي و سازمان يافته سياست هاي مقطعي را جايگزين كنيم.
در برنامه هاي مختلف كارهايي شده و مطالعات تحول اداري در برنامه دوم شده و به دولت هم تسليم شد و با روي كار آمدن دولت جديد مجدداً در همان چارچوب يا چارچوب هاي ديگر مطالعات تحول اداري صورت گرفت. مراجعه به آرشيو موجود نشان مي دهد كه نظام انتصابات طرح جامع آموزش كاركنان دولت ،نظام پرداخت بازنشستگي ،نظام جذب و لايحه تشكيلات كلان دولت وجود دارد و در آن پيش بيني هيجده وزارتخانه شده بود و حتي برخي از دوباره كاري ها و تداخل ها اصلاح شده است. ضوابط تشكيلات براساس برنامه دوم ابلاغ شد. بسياري از وزارتخانه ها ساختار خود را كوچك كردند ولي عدم نظارت دقيق و انحلال سازمان امور اداري باعث شد تعداد كاركنان دولت غيرمستقيم افزوده نيز بشود. به نظر من بايستي به نظر استادان صاحب نظر دانشگاه و كارشناسان مجرب و كار آزموده اداري و مديريت دولتي بيش از گذشته بها داد و ادارات دولتي را با تئوري هاي مديريت دولتي روزآمد كرد و مديران با كفايت، امين و لايق كه در سياست هاي كلي نظام نيز آمده است در چارچوب يك سازمان مستقل زيرنظر رئيس جمهوري اين كار را دنبال كنند. يقيناً اين كار شدني است، همت مي خواهد و تكريم كاركنان و مديران ارزشمند نظام به اين امر كمك خواهد كرد.
* آيا در برنامه چهارم توسعه به اين امر توجهي نشده است؟
- در برنامه چهارم در بخش نوسازي دولت و ارتقاء اثربخش حاكميت مطالبي مطرح شده است كه مشكلات عديده اي دارد . به كارگيري تعاريف و اصطلاحات خودساخته كه آثار حقوقي و مؤثر دارند و پايه علمي ندارند.
مراجعي نيز ايجاد شده كه اختيارات وسيع دارند و پاسخگو نيستند. علاوه بر اين نظام اداري با واگذاري وسيع امور به بخش خصوصي به كلي منهدم شده است. مديريت گرايي نوين كه كعبه آمال برخي از برنامه ريزان است و بحث هاي دولت كوچك و غيره توجهي به حجم وظايف دولت و تكاليف آن ندارند. مي گويند در فلان كشور ۵ وزارتخانه در يك وزارتخانه ادغام شده اند. اما توجه نمي كنند آن ها فقط چند ستاد هستند كه در هم ادغام مي شوند و عموماً وظايف اجرايي ندارند در حالي كه وزارتخانه هاي ما همه تكاليف اساسي اجراي برنامه ها و قانون اساسي را برعهده دارند بايستي ادغام ها را ارزيابي كرد كه آيا به اهدافشان رسيده اند يا نه. مثلاً ادغام وزارت جهاد سازندگي و كشاورزي اگر كارآمد بود چرا پس از كمتر از يك سال مرتب در حال اصلاح ساختار آن هستيم. وظايف راه روستايي را از آن جدا كردند و حالا وظايف ديگر مثل صنايع روستايي را مي خواهند از آن جدا كنند.
علم و تجربه نيز براي خود جايگاهي دارد. ايده هاي خوب بايستي در زير چكش نقادان و با كمك كارشناسان به شكل طرح و لايحه درآيد و همه ابعاد آن ديده شود.
يكي از راه هاي كارآمدي نظام اداري اصلاح ساختار دستگاه هاي نظارتي در سطح سه قوه و هماهنگي آن ها با هم و ديگري اصلاح ساز و كار مجلس براي كارآمدي آن است. هم در بعد نظارت و هم در بعد قانون گذاري . به نظر من ادغام كميسيون نظارتي ديوان محاسبات در كميسيون برنامه و بودجه از كارآمدي آن كاسته است، تقسيم وظايف كميسيون اداري و استخدامي نيز بين كميسيون هاي اجتماعي و برنامه و بودجه و غيره نيز ظلمي است كه به ساختار اداري كشور شده است.
خوب است كه مجلس هفتم در تركيب و وظايف كميسيون هاي مجلس تجديدنظر جدي كند.
* در نظام اداري كشور ساختار اقتصادي به گونه اي است كه عدالت در پرداخت ها رعايت نمي شود و افراد در مقابل كارهاي مشابه حقوق هاي متفاوت دريافت مي كنند و حتي در مقابل كارهاي با ارزش اجتماعي بيشتر، از حقوق كمتري برخوردارند. علاوه براين در نظام اداري ارتقاء شغلي كه منزلت را بالا مي برد و عامل رضايت دروني كاركنان است وجود ندارد؟
- در ضوابط اين مسايل از جمله مسير ارتقاي شغلي، طبقه بندي مشاغل و نظام انتصابات و شرايط احراز ديده شده است كه از منابع گوناگون بهره گرفته شده است. مشكل در اجرا است. حقوق ثابت و مستمر براي يك كار خاص و مدت زمان خاصي است. در قوانين اداري پيش بيني شده كه اگر بيش از ساعت موظف كار كرديد، اضافه كار بدهند. يا اگر كار برجسته اي كرديد، پاداش پيش بيني شده است. يا كارانه كه متأسفانه تبديل به حق جذب شده است. كارانه در مورد كارهاي كمي و قابل استاندارد است، افراد در مقابل كار بيشتر حقوق بيشتر بايد دريافت كنند. در مورد كارهاي غيرقابل استاندارد ارزيابي كيفي مي توانست صورت گيرد و كارانه پرداخت شود، اما اين را با حق جذب تغيير دادند.امروز كه در ميان كاركنان آموزش و پرورش نگراني وجود دارد از اين بابت است. براي مثال اضافه كار مقطوع شده است. دليل آن اين است كه چون حقوق و مزايا واقعي نيست مديران و دستگاه ها براي تأمين كاركنان از آن به عنوان تكميل حقوق استفاده مي كنند. اين كار هم نظام حقوق را ناكارآمد كرده و هم نظام اضافه كار را از بين برده است، نابرابري نيز ايجاد كرده است. نظامات و انتصاب هاي حزبي و گروهي نيز از جمله اين اقدامات است. با تغيير افراد همه كاركنان تغيير مي كنند و حقوق كاركنان پايمال مي شود.
در نظام پرداخت چند مسئله بايد مورد توجه قرار گيرد. اگر قيمت ها را با قيمت هاي جهاني مقايسه و قصد برابر كردن آن را داريم، بايد حقوق و دستمزد را نيز با نظام پرداخت ها در جهان مقايسه كنيم.
مي گويند سوخت را با قيمت هاي جهاني برابر كنيم. ولي حقوق و دستمزد را بر اين اساس محاسبه نمي كنند. در مورد يارانه مستقيم كه بحث مي شود حمايت هاي لازم را در نظر نمي گيرند. كارمند بايد از تورم دور باشد، آثار تورم را بايد كاهش داد و حقوق كارمندان را واقعي كرد و قدرت خريد مردم و حقوق بگيران بايد بالا برود. هر سال در قيمت آب، برق، گاز و غيره افزايش مشاهده مي كنيد همه هم استدلال دارد كه قيمت تمام شده آن بالاتر است ولي متناسب با آن حقوق كاركنان دولت افزايش نمي يابد. البته امكانات كشور كم است ولي متناسب با همه كاركنان دولت، كاركنان نظام و استادان هم بايد متناسب با قيمت ديگر كالاها كه افزايش مي يابد حقوق دريافت كنند.
كارهاي زيادي شده است ولي تورم بالا و چند رقمي اين اختلاف ها را ايجاد كرده است. اين در حالي است كه ضريب حقوق از سال ۷۲ ، ۱۰۰ بوده و اكنون به ۳۹۰ رسيده است و هر سال اضافه شده است.اما اگر قيمت هاي ديگر با روند معقول افزايش مي يافت كه قدرت خريد حقوق بگيران چه كارگر و چه كارمند را نمي بلعيد اين شرايط پيش نمي آمد. لايحه جديدي كه براي نظام پرداخت ها در دولت تدوين شده است اگر از يك سو امتيازهايي داده است از سوي ديگر اساس استخدام رسمي و هويت شغلي را متزلزل مي كند. در لايحه برنامه چهارم نيز اشاره هايي به وقت مزدي و كارمزدي شده است كه بعدها به اين مسئله منجر مي شود.
من اميدوارم كه به علت تفكراتي كه در برخي از نمايندگاني كه به مجلس هفتم راه يافته اند و بحث هاي عدالت اجتماعي را واقعاً باور دارند بشود كارهايي در مورد كاركنان دولت، فرهنگيان، بازنشستگان و مهار تورم دنبال كنيم.
* نظر شما در مورد خصوصي سازي چيست، در حال حاضر در اين زمينه كارهايي شده و هنوز ساماندهي مشخصي در اين زمينه وجود ندارد. كارها طبق برنامه پيش نمي رود؟
- خصوصي سازي در كشور سابقه مبهمي دارد. متأسفانه خصوصي سازي با رانت خواري و اختصاصي سازي اشتباه شده است. خصوصي سازي بايد در چارچوب قانون اساسي باشد. الان پيشنهاد مي دهند كه بانك ملي را خصوصي كنند. اين امر درست نيست و يا بيمه ها را ،اين چيزي است كه در قانون پيش بيني شده است. آنهايي كه مي شود خصوصي كرد برحسب اولويت بايد خصوصي كرد. در حال حاضر فرصت هايي وجود دارد كه بايد از آن به درستي بهره برداري كرد. برخي به طور مطلق مي گويند كه بخش خصوصي كارآمدتر از دولت است اما اين اصلاً درست نيست بايد در هر بخش منافع مردم و دولت را در نظر گرفت و در مواردي كه ضروري نيست كه دولتي باشد خصوصي شود. به نظر من خصوصي سازي در ايران هنوز تعريف مشخصي ندارد، بايد بومي شود و هدف آن مشخص شود و در چارچوب قانون و مقررات انجام شود.
* مشكل اساسي كه ما داريم و در اكثر كشورهاي در حال گذار وجود دارد اين است كه قوانين و اهداف مشخص نيست و همواره در حال تغيير است؟
- درمورد جمهوري اسلامي اين امر پس از چشم انداز بيست ساله كه توسط مقام معظم رهبري ابلاغ شد و قبلا نيز در دولت و مجمع تشخيص مصلحت نظام بررسي شده است ، به طور كامل جهت گيريها و اهداف مشخص شده است و مدت زمان اجراي برنامه نيز تعيين گرديده است .
امروز مشخص است كه چه بايد كرد. در زمينه خصوصي سازي تا به حال كارهايي شده و بايد در اين مسير كارهايي كه از وظايف دولت نيست با حفظ حاكميت دولت به مردم و بخش خصوصي واگذار كرد. بخشي از اين سياست ها تا به حال اجرا شده است. برخي شركت ها و سازنده هاي بزرگ به علت شيفتگي كه دارند در اين راه مانع ايجاد مي كنند. زماني گفته شد كه چون وزراي مسئول، رئيس مجمع شركت ها هستند اجازه نمي دهند و در اصلاح برنامه و بودجه، رئيس مجمع برخي شركت ها را غير از وزير مسئول تعيين كردند.
در اين زمينه مثل ديگر بخش ها ثبات قوانين و مقررات ضروري است. در زمينه صادرات اين اتفاق افتاد و رشد خوبي اتفاق افتاده است. براي اينكه پس از مدتي مردم فهميدند كه مقررات تغيير نمي كند و ثبات سياست ها و مقررات بسيار مهم است. باز مقررات را بازنگري كرده و اصلاح كردند. اما در حال حاضر افراط مي شود به جاي اينكه مقررات را در سراسر كشور اصلاح كنند و موانع دست و پاگير را لغو كنند مناطق ويژه و آزاد را افزايش مي دهند. اگر مقررات ايراد دارد، آن را اصلاح و اجرا كنيد.
* به نظر شما مهمترين وظيفه مجلس هفتم پس از تشكيل چيست؟
- اولين مسئله بازنگري و اصلاح قوانين و مقررات در راستاي چشم انداز بيست ساله و سياست هاي كلي نظام و برنامه توسعه است. اگر برنامه چهارم نيز در مجلس تصويب شد، اصلاحات درآن صورت مي گيرد و مقررات و قوانين در راستاي آن بازنگري و تصويب شود. علاوه بر اين بايد مشكلات، قوت ها و ضعف هاي دستگاه ها را بررسي كنيم و دولت را ياري كنيم. دولت جديدي كه روي كار خواهدآمد بايد با دقت نمايندگان مجلس دولتي كاري و كار آمد باشد.
اصلاح و تصويب قوانين مربوط به تأمين اجتماعي و برگزاري خدمات اثر بخش دولت براي تكريم مردم و كاركنان نظام.
علاوه بر اين بايد سازوكارهاي مناسبي براي كارآمدي مجلس و نظارت مؤثر و قوي آن انديشيده شود. بايد اين مسئله ارزيابي شود تا مجلس نيز مجلس كارآمدي باشد.
جلوگيري از انحصار دولتي و خصوصي در راستاي چشم انداز بيست ساله نيز از ديگر برنامه هاست. در حال حاضر در نظام بانكي نوعي انحصار ايجاد شده كه نه بخش خصوصي حضور فعال دارد و نه بخش دولتي و به نوعي انحصار خصوصي منجر شده است يا بايد زمينه فعاليت مناسب باز شود و يا همه دولتي شود.در اين مورد بايد ظريف و دقيق عمل كرد.
