فرشته مظفري
حمله آمريكا به عراق در مارس ۲۰۰۳ كه با هدف خلع سلاح صدام صورت گرفت با استفاده از عبارت «تمام ابزار ضروري» مندرج در قطعنامه ۱۴۴۱ شوراي امنيت سازمان ملل كه آخرين قطعنامه در زمينه خلع سلاح صدام بود و با وجود مخالفت فرانسه، روسيه و چين، اعضاي صاحب وتو در شوراي امنيت انجام شد.
از آن زمان تا كنون، عراق درگير فرآيند دولت- ملت سازي بوده است. طبق طرح ريزي پس از جنگ، نيروهاي آمريكايي در عراق وظيفه ايجاد صلح و امنيت را برعهده گرفتند. تعداد محدودي از نيروهاي هم پيمان در ائتلاف اختياري تحت فرماندهي آمريكا باقي ماندند و نيروهاي بريتانيايي و هلندي كنترل مناطق جنوبي عراق را برعهده گرفتند. حكومت تحت رهبري پل برمر تشكيل شوراي حكومتي و تدوين قانون موقت را برعهده گرفت و فعاليت هاي سازمان ملل منوط به امور مربوط به كمك هاي بشر دوستانه و كمك هاي تكنيكي آژانس هاي وابسته به اين سازمان شد. گفته مي شود ايالات متحده مايل است عراق را به صورت نمونه اي از موارد دولت سازي شبيه آلمان، ژاپن، بوسني و كوزوو درآورد. در حاليكه شكاف هاي پيش از جنگ ميان اعضاي شوراي امنيت و قدرت هاي بزرگ و چالش هاي منطقه اي و داخلي، ارائه مدل هاي قبلي را با مانع روبرو مي كند. در اين مقاله ضمن ارائه نظريه هاي دولت- ملت سازي، به چالش هاي موجود در عراق پرداخته مي شود.
دولت-ملت، ديرينه شناسي مفهوم
بررسي تاريخ جهان الگوهاي مختلفي را از دولت و ملت به نمايش مي گذارد. اما الگويي از حكومت و دولت به معني دولت هاي ملي، مفهومي جديد است. نگاهي به نقشه سياسي جهان در قرن ۱۹ و ۲۰ آشكار مي كند كه ناسيوناليسم، استعمارگرايي و بازسازي پس از جنگ جهاني دوم، عوامل تشكيل دهنده ملت بودند. ناسيوناليسم، بيشتر در كشورهاي اروپايي كنوني رشد كرد. تئوري پذيرفته شده اين بود كه هر ملت بر پايه خون و فرهنگ مشترك مي تواند تشكيل كشور دهد. اين تلقي از ملي گرايي منجر به اتحاد مجدد ايتاليا در ،۱۸۶۱ آلمان در ۱۸۷۱ و تجزيه امپراتوري اتريش مجارستان در سال ۱۹۱۸ گرديد. اين فرآيند ملت سازي در مواردي كه دولت هاي قومي ايجاد مي شد و جمعيت هاي ساكن دچار شكاف عميق نبودند با موفقيت همراه بود. آلمان در سايه دولت مقتدر هويت مشترك را ايجاد كرد. اما بهاي آن به راه انداختن دو جنگ جهاني بود. يوگسلاوي در تلاش براي خلق مفهومي از هويت ملي شكست خورد و در نتيجه جامعه بين الملل سال ها براي حل و فصل بحران هاي اين منطقه تلاش كرد.
قدرت هاي استعماري نيز ده ها دولت جديد ايجاد كرده اند. بسياري از دولت هايي كه دچار فروپاشي شدند مانند سومالي و افغانستان، محصول ملت سازي استعماري اند. علت اصلي شكست، اختلاف بين هويت هاي عصر پيش از استعمار و هويت هاي تحميل شده توسط قدرت هاي استعماري بود.
برخي كشورها نيز با تصميم جامعه بين الملل ايجاد شده اند. به عنوان مثال در منطقه بالكان از طريق به هم پيوستن بخش هايي از امپراتورهاي فروپاشيده، دولت هايي تشكيل شد.
بسياري از دولت ها در منطقه خاورميانه توسط امپراتوري بريتانيا پس از تجزيه امپراتوري عثماني ايجاد شدند مانند دولت اسرائيل. چنين كشورهايي شبه دولت ناميده مي شوند، زيرا گرچه از شناسايي بين المللي بهره مندند اما به سختي به عنوان دولت عمل مي كنند.
رژيم اسرائيل توانسته است ظاهر قانوني براي خود ايجاد كند. اين كشور بلافاصله پس از تأسيس براي تحكيم قدرت خود وارد جنگ شد و از اين طريق توانست موجوديت خود را تثبيت كند. به طور خلاصه مي توان گفت فرآيند دولت ملت سازي در طول تاريخ از چهار مرحله عبور كرده است:
حكومت هاي قبيله اي، امپراتوري ها يا پادشاهي ها، دولت هاي پيشين، دولت ملت ها.
در صورتي كه ملت وجود داشته باشد و دولت پس از آن ايجاد شود، آرمان هاي ملي دولت و ملت با هم برابر مي شود و در اين صورت دولت قوي ايجاد خواهد شد. در غير اين صورت فرايند دولت سازي با تشكيل دولت و سپس ايجاد هويت ملي انجام مي شود به عنوان مثال در كانادا و استراليا، ملت از طريق مهاجرت و پناهنده پذيري به اين دولت ها تزريق مي شود.
امروزه وجود كشورهايي كه متشكل از يك مليت واحد باشند دشوار است. مثلاً فرانسه كه خود يكي از مبشران آموزه هويت ملي است هنوز با مسأله هويت هاي منطقه اي در بورتون و باسك كه برخي از آنها خواهان موجوديتي مستقل اند دست و پنجه نرم مي كند. سوئيس، بلژيك و كانادا نيز داراي اقليت هاي قابل ملاحظه فرانسوي تبار هستند كه باعث بروز مشكلات قومي در آنها شده است.
كشورهاي آفريقايي نيز محصول مرزبندي هاي مصنوعي هستند مثلاً نيجريه شامل سه گروه قومي اصلي و تعداد زيادي گروه هاي جمعيتي فرعي است و شمار زيادي از اعضاي دو گروه قومي اصلي آن (يوروبا و هوسا) در كشورهاي مجاور زندگي مي كنند.
دولت ملت سازي به شيوه نظامي
گاهي جنگ مي تواند منشاء ايجاد دولت ملت باشد. در استراتژي جديد امنيت ملي ايالات متحده كه جورج بوش در سال ۲۰۰۲ آن را بيان كرد از اصطلاح دولت هاي ورشكسته براي توصيف عراق، افغانستان و تعداد ديگري از دولت ها استفاده شد. از نظر بوش اين دولت ها عمده ترين تهديد عليه امنيت ملي ايالات متحده به شمار مي روند، زيرا علاوه بر اين كه از توانايي كنترل كافي بر سرزمينشان برخوردار نيستند به عنوان حاميان آرمان هاي تروريستي عمل مي كنند!
كاندوليزا رايس مشاور امنيت ملي بوش و وزير خارجه كنوني، زماني به طعنه گفته بود: «لشكر ۳۲ هوابرد وظيفه اي مهمتر از بردن كودكان به كودكستان برعهده دارد.» دولت بوش نيز اعلام كرد كه ملت سازي جزء منافع ايالات متحده است. بوش در اين باره گفته است: «عراقي ها مانند ملت هاي ديگر كه به سمت دموكراسي حركت كرده اند با انتخاب دولتي كه فرهنگ و ارزش هاي آنها را منعكس مي كند تاريخ خود را خواهند نوشت و راه خود را خواهند يافت.»
رويارد كيپلينگ اصطلاح «نبرد بيرحمانه صلح» را براي توصيف جنگ با هدف ايجاد صلح كه قدرت هاي استعماري پس از درگير شدن در فرآيند ملت سازي استفاده مي كردند به كار برده است. دولت بوش نيز با تكيه بر تجربيات گذشته و بازسازي پس از جنگ جهاني دوم در آلمان و ژاپن، پروژه دموكراسي براي قرن جديد آمريكايي را با هدف دموكراسي سازي در مناطق مختلف به ويژه خاورميانه اعلام كرده است.
دموكراسي سازي كه از اهداف راهبردي آمريكا در قرن جديد محسوب مي شود بر پايه دولت ملت سازي نويني است كه اشكال سنتي حكومت را با چالش مواجه مي كند و مدعي است كه با بازسازي سياسي، اقتصادي و اجتماعي، مي توان حتي با قوه قهريه و تصرف نظامي اقدام به دولت ملت سازي كرد.
بازسازي عراق و برنامه پنج مرحله اي بوش
پس از سقوط زودهنگام صدام و ساختارها و تشكيلات سياسي امنيتي عراق، مسأله عمده چگونگي اداره اين كشور تا زمان تشكيل حكومت با ثبات مطرح شد. ژنرال جي گارنر از سوي دولت بوش براي پركردن، خلاء موجود به عنوان مسئول اداره عراق منصوب شد، اما پس از مدتي به دليل ناتواني در اداره عراق و تغيير ديدگاه مقامات آمريكا، تصميم گرفته شد شخصي غيرنظامي مسئوليت اداره عراق را به دست گيرد. به همين دليل پل برمر جانشين گارنر شد و شوراي حكومتي عراق را در ژوئن ۲۰۰۳ تشكيل داد.
در ۲۴ مه ۲۰۰۴ بوش برنامه پنج مرحله اي را براي انتقال حاكميت به مردم عراق اعلام كرد. اين پنج گام عبارتند از: ۱- انتقال قدرت به دولت عراقي داراي حاكميت ۲- كمك به برقراري ثبات و امنيت كه لازمه دموكراسي است. ۳- ادامه بازسازي ساختارهاي زيربنايي عراق ۴- كسب حمايت بيشتر جهان ۵- حركت به سوي انتخابات آزاد ملي كه رهبران مردمي را به صحنه مي آورد..
گرچه اين برنامه، بسيار خوش بينانه به نظر مي رسد، واقعيت هاي دو سال اخير نشان داده است كه اجراي آن با مشكلات زيادي روبرو بوده، ضمن اينكه ايالات متحده، در عمل اين برنامه را دنبال نكرده است. در اين باره مثال ها و شواهد زيادي وجود دارد.
در گام اول يعني انتقال قدرت به دولت عراقي، ايالات متحده خواهان كنترل و اداره عراق تا زمان نامعلوم بود. در اين طرح قرار بود معارضين عراقي به عنوان مشاورين حاكم آمريكايي عمل كنند. اما پس از آنكه ژنرال گارنر نتوانست ثبات را در عراق برقرار كند و با رد درخواست معارضين براي كناره گيري از حكومت و فشارهاي داخلي احزاب و مراجع مذهبي، پل برمر جانشين گارنر وظيفه تشكيل شوراي حكومتي عراق را به عهده گرفت. با اين وجود پس از تشكيل دولت موقت اياد علاوي و از بين رفتن حاكميت پل برمر، سفارت آمريكا با ۳۰۰۰ كارمند وظايف تشكيلات ائتلافي را برعهده گرفت. در اين مرحله نقش سازمان ملل متحد و نماينده آن اخضر ابراهيمي محدود به تعيين تركيب هيأت دولت شد. براي مشروعيت بخشيدن به حكومت موقت نيز قرار شد شورايي از ميان اقشار مختلف مردم تشكيل شود و به عنوان مشاور دولت جديد عمل كند. اين شورا در مدت كوتاه عمر خود به دليل چانه زني ها و اختلافات داخلي نتوانست كاركرد مؤثري داشته باشد.
قانون موقت انتقالي نيز در دوره برمر به امضا رسيد و قرار شد تا زمان تدوين قانون اساسي دائمي، از اين قانون استفاده شود. در واقع مفاد قانون موقت انتقالي بازتابي از اختلافات قومي موجود در عراق است. به نحوي كه در اين قانون امتيازات ويژه اي براي كردها در نظر گرفته شده است كه اين امر باعث مخالفت ساير گروه هاي جمعيتي خواهد شد. برخي معتقدند كه دولت آمريكا با گنجاندن اين مفاد و برقراري سيستم اكثريت نسبي در مجلس مؤسسان سعي مي كند اهداف خود را از طريق اقليت ها دنبال كند.
در گام دوم يعني برقراري ثبات و امنيت نيز سياست هاي اعمال شده به تشديد بي ثباتي و ناامني منجر شد. در بيانيه صادر شده توسط تشكيلات ائتلافي (CPA) قرار شد نيروهاي ايالات متحده و ساير هم پيمانان تحت فرماندهي آمريكا به عنوان بخشي از يك نيروي چند مليتي داراي مجوز از سوي سازمان ملل انجام وظيفه كنند. به رغم پايان جنگ، تعداد نيروهاي آمريكا در سطح ۱۳۸ هزار نيرو باقي ماند. به دليل فروپاشي ارتش و تشكيلات امنيتي عراق و ناتواني نيروهاي خارجي، خشونت ابزاري به عامل روزمره در اين كشور تبديل شد به نحوي كه علاوه بر كشتار نيروهاي بيگانه، تعداد زيادي از غيرنظاميان عراقي نيز در عمليات تعقيب و گريز جنگجويان و نيروهاي خارجي كشته شدند. وفور سلاح و مهمات در دست گروه هاي جنگجو و پراكندگي آنها در سطح جامعه نيازمند توانايي اطلاعاتي است كه ارتش آمريكا فاقد آن است. درخواست نيروهاي نظامي مانند سپاه بدر براي كنترل شهرها و برقراري نظم و امنيت نيز همواره با مخالفت مقامهاي آمريكا مواجه شد و به همين دليل نه تنها روند بازسازي را به تأخير انداخت، باعث گسترش نارضايتي عمومي شد.
در گام سوم يعني بازسازي ساختارهاي زيربنايي، اولين اقدام ايالات متحده جلب حمايت كشورهاي جهان در كنفرانس مادريد بود. اين اجلاس در ۲۲ اكتبر ۲۰۰۳ تشكيل شد تا بتواند اعتبار ۵۵ ميليارد دلاري را كه تا سال ۲۰۰۷ براي بازسازي عراق لازم است فراهم كند. اما در اين كنفرانس تنها ۳۶ ميليارد دلار تأمين شد و به دليل ترديد بسياري از كشورها به ويژه شركاي اروپايي از حضور نظامي آمريكا در عراق، بيشتر كمكها به صورت وام ارائه شد. اين ترديد وجود داشت كه كمك هاي اعطايي به صندوق توسعه عراق كه توسط آمريكا ايجاد شده اختصاص پيدا نكند به همين دليل سازمان ملل صندوق جديد توسعه را تشكيل داد تا كمك هاي غيرآمريكايي به آن واريز شود.
عليرغم وعده هاي اوليه براي بازسازي اين كشور، فرصت هاي اقتصادي تنها به شركتهاي بزرگي چون هاليبرتون و بكتل اختصاص يافت و اين شركت ها برنده مناقصات مربوط به بازسازي عراق شدند. حتي مقاطعه كاران عراقي توانايي رقابت با چنين شركت هاي بزرگي را ندارند، به دليل ناامني شديد، هنوز فرايند بازسازي زيربنايي در بخش هاي اقتصادي آغاز نشده و در قالب برنامه قبلي نفت در برابر غذا، مازاد كشاورزي آمريكا و اروپا به عراق سرازير مي شود. در بخش خدمات اساسي نظير آب و برق و بهداشت، با وجود تلاش هاي صورت گرفته كاستي هاي زيادي وجود دارد.
در گام چهارم يعني كسب حمايت بين المللي، ايالات متحده و بريتانيا قطعنامه جديدي به شوراي امنيت سازمان ملل ارائه دادند تا علاوه بر تأييد طرح پيشنهادي بوش، حمايت بين المللي را براي دولت موقت عراق به دست آورند. در قطعنامه جديد شوراي امنيت بر طرح انتقال دولت به مردم عراق صحه گذاشته و بر قطعنامه هاي ۱۴۸۳ و ۱۵۱۱ تأكيد گرديد.
در اين قطعنامه تلاش شده است نظر مساعد كشورهاي آلمان، روسيه و فرانسه كه از مخالفان حمله به عراق بودند درباره تشكيل دولت موقت جلب و بر خروج نهايي نيروهاي ائتلاف از عراق تأكيد شود. آلمان، روسيه و فرانسه كه داراي روابط تجاري گسترده با صدام بودند، فعاليت هاي آمريكا در عراق را با ديد منفي و از زاويه سيطره طلبي اين كشور مي نگرند.
در گام نهايي انجام انتخابات تا ژانويه ،۲۰۰۵ تيمي از سازمان ملل متحد كميسيون انتخابات عراق را تشكيل داد. انتخابات ۳۱ ژانويه براي تشكيل مجلس ملي برگزار شد كه عمده ترين وظيفه آن تدوين قانون اساسي و زمينه براي برگزاري انتخابات آينده است. گرچه ايالات متحده به بهانه ناامني خواستار تعويق انتخابات بود، تأكيد آيت الله سيستاني به برگزاري انتخابات باعث شد سازمان ملل تيم فني را براي بررسي شرايط انتخابات به اين كشور اعزام كند. پس از چند ماه كشمكش و اعتراضات مردم به طرفداري از آيت الله سيستاني، سرانجام درخواست انجام انتخابات پذيرفته شد و عليرغم تبليغات شديد رسانه ها، نيروهاي «جبهه متحد عراق» با كسب نزديك به ۵۰ درصد آراء اكثر كرسي هاي مجلس را به دست آوردند.
چالش هاي موجود
فرايند دولت- ملت سازي، مستلزم بازسازي ساختارهاي سياسي، امنيتي، اقتصادي و اجتماعي است. عراق كنوني در هر كدام از حوزه هاي ذكر شده با آسيب هايي مواجه است. در حوزه ساختار سياسي، عمده ترين چالش، تعريف هويت ملي است. زيرا الگوي نظام سياسي آينده عراق براساس تعريفي كه از اين مفهوم مي شود تعيين خواهد شد. تنوع قومي تاريخي عراق لزوم ايجاد نظام تكثرگرا را مطرح ساخته است. از زمان استقلال عراق، حاكمان اين كشور سعي كردند اختلافات را با زور و سركوب حل كنند. اين كشور هرگز داراي ساختار سياسي مبتني بر قانون اساسي نبوده است كه در آن منافع همه گروه ها رعايت شود. همچنين در مقايسه با مدل هاي قبلي دولت ملت سازي مانند كوزوو و بوسني، درباره ماهيت و چگونگي «ملت عراق» اتفاق نظر وجود ندارند. در بخش اقتصادي، عمده ترين چالش ها، جذب جمعيت جوان جوياي كار و نوسازي بخشهاي نفت و كشاورزي است. تثبيت ارزش پول، اصلاح سيستم مالي، اصلاح سيستم مالكيت خصوصي و بازپرداخت بدهي هاي خارجي نيز دربازسازي اقتصادي ضروري است. به دليل نابودي صنعت نفت عراق، اين بخش نيازمند سرمايه گذاري زيادي است اما به دليل ناامني هاي موجود، جذب سرمايه با كندي انجام مي گيرد.
در بخش امنيت، عمده ترين مسأله مبارزه با عوامل ناامني است. بازسازي سيستم امنيتي شامل پليس و ارتش، مستلزم دوري از ساختار پيشين و پي ريزي نظم جديد است. در ساختارهاي گذشته عراق، سيستم امنيتي همواره به مثابه عامل سركوب مردم و تهاجم به كشورهاي همسايه عمل كرده و تاريخ اين كشور درگير فرآيندهاي خونين چون كودتا، انقلاب و درگيري بين مخالفان و دولت بوده است. در نظام هاي قبلي، دولت مركزي با حمايت نيروهاي نظامي و ارتش، فرايند امنيت ملي، سياستگذاري و رويه هاي قضايي را كنترل مي كرد. به همين دليل در مقايسه با مواردي چون كوزوو، سومالي و افغانستان، عراق از سابقه تحميل نظم توسط نهادهاي امنيتي برخوردار بوده است. تجديد ساختارهاي نظامي و امنيتي مستلزم بعثي زدايي از اين نهادها است. چالش ديگر چگونگي جذب گروه هاي شبه نظامي چون پيشمرگ كرد، سپاه بدر، ارتش مهدي و ساير گروها در ارتش جديد است. كردها خواهان حفظ نيروي نظامي كردي هستند و در صورت ادامه حضور اين نيروها، اعاده كنترل دولت بر مناطق با دشواري روبه رو مي شود.
علاوه بر چالشهاي داخلي، در عرصه بين المللي و منطقه اي موافقت چنداني با پروسه دولت ملت سازي ايالات متحده در عراق به دست نيامده است. حاميان محدود منطقه اي و بين المللي اين كشور (ايالات متحده) نمي توانند مشروعيت لازم براي اقدامات پيش رو فراهم كنند، علاوه بر اين مخالفت ها در دو سطح نظام بين الملل و منطقه اي مي تواند اين پروسه را با چالش روبه رو كند. به ويژه كشورهاي منطقه خاورميانه با بدبيني به تحولات عراق مي نگرند و اين تحولات را در راستاي قدرت يابي اسرائيل و به ضرر جهان عرب مي دانند. پيش از حمله به عراق، ايالات متحده طرح هايي را براي برطرف كردن سوءظن كشورهاي عرب درباره تمايلات امپرياليستي خود ارائه داد مانند مشاركت سازمان ملل، سازمان هاي غيردولتي، نيروي پليس بين المللي و ايجاد قدرت سياسي بين المللي پس از جنگ. با اين حال واقعيت هاي پس از جنگ نشان داد كه اعتبار ايالات متحده به سبب اقداماتي مانند دموكراسي سازي و ضرورت اصلاحات در منطقه، نه تنها افزايش نيافته، بلكه مخالفت ها در سطح عمومي و در محافل روشنفكري عليه اين كشور بالا گرفته است.
نتيجه:
گرچه تجربه هاي موفق دولت ملت سازي در آلمان و ژاپن پس از جنگ دوم جهاني باعث ايده گرفتن بوش از اين تجربه ها و اعاده طرح مارشال شده است، بيشتر اين موفقيت به دليل سنت دموكراتيك در اين كشورها و سابقه وجود نهادهاي مدني بوده است. حتي در موارد جديد تر مانند بوسني، كوزوو و هائيتي، مشاركت كشورهاي برتر مانند فرانسه، آلمان و روسيه وجود داشت اما امروزه اين عقيده پذيرفتني نيست كه جنگ مي تواند منشاء ايجاد دولت ملت باشد. دموكراسي سازي سريع در عراق و كل منطقه خاورميانه كه جزو اصلي استراتژي ايالات متحده در قرن جديد است، بدون مشاركت دولت ها و ملت ها امكانپذير نيست. تجربه عراق ثابت كرده است كه نيروهاي بومي عامل اصلي تحول اند نه نيروهاي خارجي. گرچه ايالات متحده تلاش كرد از تجزيه عراق جلوگيري كند و با فرهنگ سازي درازمدت درصدد تغيير طرز تلقي مردم عراق و كل منطقه است، اما هنوز عوامل تهديد عليه امنيت ملي اين كشور از بين نرفته و تنفر از اقدامات آمريكا در عراق و منطقه تشديد شده است. همچنين تحولات اخير در عراق پس از سرنگوني صدام، نشان داده است كه اراده مردم در شكل بندي ساختارهاي جديد سريعتر از اراده اشغالگران آن حركت كرده است. درخواست مردم براي انتخابات و شروع بازسازي اقتصادي يكي از دلايل اين امر است. سنت قوي نهادهاي مدني در زمان پادشاهي، جمعيت جوان تبعيدي و تحصيلكرده و اشتياق عموم مردم به مشاركت در بازسازي كشور از جمله زمينه هاي مثبت تحول محسوب مي شود و نشان مي دهد كه تحميل دموكراسي بدون توجه به الزامات محيطي ناممكن است.
