رضا كربلايي
۱۷ خرداد ماه ۱۳۵۸ شوراي انقلاب اسلامي در غياب مجلس قانون گذار، به وضع قانون روي آورد و حكم نوشت كه: كليه بانك ها ملي است و دولت مكلف است تا بلافاصله نسبت به معرفي مديران بانك ها اقدام كند و به اين ترتيب فقط امضاي مديراني كه از سوي دولت معرفي شود داراي اعتبار است. اتخاذ چنين تصميمي با توجه به شرايط نخستين انقلاب به زعم مردان انقلاب يك «ضرورت» بود تا مگر به اهداف عاليه دست يابند، اهدافي چون: حفظ حقوق و سرمايه هاي ملي، به كار انداختن چرخ هاي توليدي كشور، تضمين سپرده ها و پس اندازهاي مردم، قبول اصل مالكيت مشروع و مشروط، نحوه تحصيل درآمد بانك ها و انتقال غيرمشروع سرمايه ها به خارج، نقش اساسي بانك ها در اقتصاد كشور و ارتباط طبيعي اقتصاد كشور با مؤسسات بانكي، مديون بودن بانك ها به دولت و احتياج به سرپرستي دولت، لزوم هماهنگي فعاليت بانك ها با ساير سازمان هاي كشور و ضرورت سوق دادن فعاليت بانك ها در جهت اداري و انتفاعي اسلامي. وقوع جنگ تحميلي عراق عليه ايران هم به ايده اوليه بانكداري دولتي و وابستگي به دولت در مقام عمل قوت بخشيد تا دوران سازندگي كه به لحاظ ضرورت بازسازي ويراني ها و در راستاي سياست هاي سازندگي اين روند شدت بيشتري يافت. به رغم پاره اي اصلاحات انجام گرفته در جهت بازيابي هويت واقعي نظام بانكي كشور هنوز هم رويكرد دولت گرا جريان دارد هر چند ناكارآمدي آن به اثبات رسيده و فرصتي براي آزمون دوباره نمانده است.
تازه ترين تصميم براي استقلال نظام بانكي طرحي است كه عده اي از نمايندگان مجلس ارائه كرده اند كه افزايش كارايي بانك مركزي نام دارد و ۱۸ بهمن ماه ۱۳۸۳ به مجلس ارائه شد. اين طرح اگر چه نويد بخش تلاش براي آغاز چانه زني جهت استقلال بخشيدن به بانك مركزي است اما اندكي شتابزدگي و تناقض را در درون دارد. افزايش انضباط مالي و بودجه اي، تحقق رشد اقتصادي بالا، امكان بيشتر كنترل تورم، افزايش بهره وري منابع سيستم بانكي از اصلي ترين هدف طراحان است تا به تصور ايشان «گام مؤثر ديگر براي تحقق استقلال بانك مركزي» برداشته شود. اين طرح با استناد جستن به مفاد قانون برنامه چهارم به ويژه مواد ۲ و ۱۰ دولت را مكلف مي سازد ۶ ماه پس از تصويب قانون لايحه اصلاح قوانين و مقررات پولي و بانكي كشور را به مجلس ارائه كند. تعيين وضعيت بدهي هاي دولت به بانك ها و نيز امكان استقراض پس از روشن شدن وضعيت بدهي ها و تأييد شوراي پول و اعتبار در اين طرح پيش بيني شده است كه اگر چه تعيين ميزان بدهي دولت به بانك ها و تسريع در باز پرداخت و ساز و كار آن مي تواند به افزايش كارايي بانك مركزي منجر شود اما بازگشودن بحث استقراض با ماهيت برنامه چهارم سازگاري ندارد. ماده ۲ قانون برنامه چهارم تصريح دارد: تأمين كسري بودجه از طريق استقراض از بانك مركزي جمهوي اسلامي ايران و سيستم بانكي ممنوع مي باشد. و همچنين طرح نمايندگان مي گويد: دولت بايد همه ساله كسري ريالي و كوتاه مدت بودجه خود را در چارچوب قوانين و مقررات پولي و بانكي كشور و بدون تزاحم در وظايف و مسئوليت هاي بانك مركزي پيش بيني و تأمين نمايد در حالي كه ماده مذكور دولت را مكلف مي سازد به منظور برقراري انضباط مالي و بودجه اي در طي سال هاي برنامه سهم اعتبارات هزينه اي تأمين شده از محل درآمدهاي غيرنفتي دولت را به گونه اي افزايش دهد كه تا پايان برنامه چهارم، اعتبارات هزينه اي دولت به طور كامل از طريق درآمدهاي مالياتي و ساير درآمدهاي غيرنفتي تأمين گردد. اين ايده نمايندگان حداقل فايده اي كه مي تواند نصيب نظام بانكي نمايد گشودن دريچه اي است به سوي طرح بحث هاي كارشناسي و عزم حاكميت براي ايجاد تحول.
مسئوليت، وظايف و اختيارات
از حيث ساختار حقوق نظام بانكي و پولي ايران براساس مفاد دو قانون قبل و بعد از انقلاب اسلامي استوار است .اول قانون پولي و بانكي كشور مصوب ۱۸ تيرماه ۱۳۵۱ و دوم لايحه قانوني. عمليات بانكي بدون ربا مصوب ۱۳۶۲. به استناد قانون پولي و بانكي كشور بانك مركزي ايران مسئوليت تنظيم و اجراي سياست پولي و اعتباري را متناسب با سياست كلي اقتصادي كشور برعهده دارد كه هدف آن «حفظ ارزش پول و موازنه پرداخت ها و مبادلات بازرگاني و كمك به رشد اقتصادي كشور» خواهد بود و داراي شخصيت حقوقي تابع قوانين و مقررات خاص از جمله قانون و مقررات مربوط به شركت هاي سهامي است و مشمول قوانين وزارتخانه ها و شركت ها و مؤسسات دولتي نخواهد بود مگر مواردي كه قانون صراحتاً آن را معين سازد.
قانون مذكور وظايف پنج گانه اي را بر دوش بانك مركزي مي گذارد از جمله: انتشار اسكناس و سكه هاي فلزي رايج، نظارت بر بانك ها و مؤسسات اعتباري، تنظيم مقررات مربوط به معاملات ارزي و تعهد يا تضمين پرداخت هاي ارزي با تصويب شوراي پول و اعتبار و نظارت بر معاملات ارزي، نظارت بر معاملات طلا و تنظيم مقررات آن با تصويب هيأت وزيران و نيز نظارت بر صدور و ورود پول رايج ايران براساس مقررات مصوب شوراي پول و اعتبار ماده ۱۲ قانون مذكور بانك مركزي را در مقام «بانكدار دولت» عهده دار وظايفي چون نگهداري حساب هاي دولتي، نگهداري ذخاير ارزي و طلاي كشور و نماينده دولت در مجامع بين المللي مي داند.
انتقادي كه كارشناسان بر ماهيت مسئوليت و وظايف بانك مركزي وارد مي دانند ناسازگاري ماهوي مسئوليت اعضا و اختيارات و وظايف آن از يك سو و نيز لزوم تأييد و تعيين سياست هاي كلان نظام بانكي از سوي هيأت دولت به خودي خود استقلال بانك مركزي را به لحاظ قانوني مخدوش مي سازد و تأمل در اختيارات بانك مركزي هم نه اختيار كه الزام و اجبار خواهد بود. اختياراتي چون دادن وام و اعتبار به وزارتخانه ها و مؤسسات دولتي و تضمين تعهدات دولت و وزارتخانه ها و مؤسسات دولتي البته با قيد «مجوز قانوني» در مقام عمل منابع بانك ها را در اختيار اقتصاد دولتي قرار مي دهد و به همين دليل بانك مركزي هم، جايگاهي همسنگ با ساير وزارتخانه ها و شايد هم كمتر پيدا مي كند و ساير اختيارات هم توفيق زيادي به لحاظ اقتدار ساختاري نصيب نظام بانكي نمي كند.
دور از اقتصاد، نزديك به سياست
ساختار مديريتي حاكم بر بانك مركزي به لحاظ اركان تصميم گيري،  حدود اختيارات و وظايف به نحوي طراحي شده است كه پيروي و وابستگي آن از سياست و سياستمداران و دوري از منطق اقتصاد و اصول علمي بانكداري نوين را نهادينه ساخته است. از مهمترين ايرادها به ساختار تصميم سازي و تصميم گيري بانك مركزي نحوه انتصاب و عزل رئيس كل بانك است كه تا قبل از اجراي برنامه چهارم بايد وزير اقتصاد و دارايي فرد مورد نظر را پيشنهاد و با تأييد ۹ عضو كابينه دولت و رئيس جمهوري با امضاي نهايي وزير اقتصاد گزينش مي شد كه به تمام معنا رئيس كل منصوب و منتخب متأثر و محصور در دولت مي ماند و اختيار ويژه وزير اقتصاد با ماهيت اصل تفكيك سياست هاي پولي و مالي را زير سئوال مي برد. با اجراي برنامه چهارم انتصاب رئيس كل بانك مركزي از وزير اقتصاد سلب و به رئيس جمهور واگذار شده است.
قانون برنامه چهارم تركيب مجمع عمومي بانك مركزي مركب از رئيس جمهور (رياست مجمع)،  وزير امور اقتصادي و دارايي، رئيس سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور، وزير بازرگاني و يك نفر از وزرا به انتخاب هيأت وزيران مي داند و رئيس كل بانك مركزي به پيشنهاد رئيس جمهور و بعد از تأييد مجمع عمومي بانك مركزي با حكم رئيس جمهور منصوب مي گردد. همچنين قائم مقام بانك مركزي به پيشنهاد رئيس كل و پس از تأييد مجمع عمومي بانك مركزي با حكم رئيس جمهوري منصوب مي شود.
اما مهم اين است كه آيا اين تغيير سازوكار انتصاب رئيس كل، باعث تحقق اهداف و ايفاي كامل وظايف قانوني وي خواهد شد؟ تنظيم و اجراي سياست هاي پولي و اعتباري براساس سياست هاي كلي اقتصادي كه از سوي دولت تحميل مي شود آنهم در شرايطي كه فعاليت هاي پولي و اعتباري به طور ناقص زير نظر بانك مركزي انجام مي شد، چگونه ميسر مي شود؟ آيا انتظار تحول در نظام بانكداري با ساختار دولتي بانك هاي كشور و اعمال سياست هاي بانكداري دولت و بانك هاي خصوصي و مؤسسات اعتباري منطقي است؟ اگر چه انتصاب و عزل رئيس كل مركزي با حكم رئيس جمهور يك گام به جلو تلقي مي شود وليكن هم ساز و كار معرفي رئيس كل پيشنهادي به رئيس جمهور دور از دخالت وزرا و مديران شركت هاي دولتي و صرفاً براساس انتخاب اوليه از سوي متخصصان نظام بانكي و اقتصادي و هم اصلاح رويه هاي به جا مانده از قبل در خصوص نحوه تصميم گيري و حيطه وظايف و اختيارات متناسب با چشم انداز اقتصادي كشور به معناي گام هاي بعدي خواهد بود.
علي رغم اصلاح ساختار انجام گرفته در دومين ركن بانك مركزي يعني شوراي پول و اعتبار در قانون برنامه چهارم، هنوز تركيب اعضا متناسب با اهداف بانك نيست چرا كه وزير امور اقتصادي و دارايي يا معاون وي، رئيس كل بانك مركزي، رئيس سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور يا معاون وي، دو تن از وزرا به انتخاب هيأت وزيران، وزير بازرگاني، دو نفر كارشناس و متخصص پولي و بانكي به پيشنهاد رئيس كل بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران و تأييد رياست جمهوري، دادستان كل كشور يا معاون وي، رئيس اتاق مركزي جمهوري اسلامي ايران و تأييد اتاق تعاون با اتفاق نمايندگان كميسيون هاي «امور اقتصادي» و «برنامه و بودجه و محاسبات» مجلس به عنوان ناظر با انتخاب مجلس عضو اين شورا هستند كه از اين جمع ۱۵ نفره، يك نفر معاون رئيس جمهور، ۴ نفر وزير كابينه، يك نفر مقام قضايي، ۴ نفر نماينده قوه مقننه هستند و تنها انتخاب دو كارشناس پولي و بانكي را مي توان به عنوان بدنه كارشناسي و علمي اين شورا تلقي كرد و نمايندگان اتاق بازرگاني و تعاون را مي توان نماد حضور بخش خصوصي تلقي كرد كه هنوز درباره واقعي بودن ماهيت حقوقي اين دو نهاد هم ترديد و اختلاف نظر وجود دارد.
اين شورا به موجب قانون پولي و بانكي كشور مصوب ۱۳۵۱ به هدف مطالعه و اتخاذ تصميم درباره سياست هاي كلي بانك مركزي و نظارت بر امور پولي و بانكي وظيفه دارد تا ساختار اداري و استخدامي و آيين نامه داخلي بانك مركزي را تصويب كند و حق اظهار نظر نسبت به ترازنامه بانك مركزي را دارد اما مهمترين وظيفه اظهار نظر در مسائل بانكي، پولي و اعتباري و نيز ابراز نظر در خصوص لوايح وام و تضمين اعتبار و موارد ارجاع شده از سوي دولت از يك سو و ارائه نظر مشورتي و توصيه به دولت در مسائل بانكي و اعتباري مؤثر در وضعيت اقتصادي از سوي ديگر است. اما اين ارائه نظر از سوي شوراي پول و اعتبار عملاً به اعمال نظر و ديكته شدن سياست هاي دولت مي انجامد و راه را براي جبران كاستي هاي سياست هاي درآمدي ناشي از ابزارهاي مالي نظير ماليات از محل سياست هاي پولي باز مي كند و وظيفه بانكدار دولت را بر دوش بانك  مركزي مي گذارد.
قدرت نابرابر و ابزار ناكافي
به نظر مي رسد روز به روز به جمع طرفداران استقلال نظام بانكي افزوده مي شود هر چند درباره ماهيت نهايي اين استقلال، ميزان استقلال و پيامدهاي آن انسجام خاصي به چشم نمي خورد. بانك مركزي روزهاي سختي براي رهايي از روزهاي اسارت در پيش دارد. دولت با در اختيار داشتن پول هاي به دست آمده از ناحيه فروش نفت و ذخيره آن در بانك مركزي،  قدرت فزاينده اي براي نفوذ و دخالت پيدا كرده است و با ارائه لوايح بودجه و ذخيره آن در بانك مركزي، قدرت فزاينده اي براي نفوذ و دخالت پيدا كرده است و با ارائه لوايح بودجه سنواتي انبساطي و توأم با كسري بودجه احتمالي، نظم مطلوب در حوزه كنترل نقدينگي، تورم و ... را برهم زده و قدرت بانك مركزي را در به كارگيري ابزارهاي پولي كاهش مي دهد. به باور برخي كارشناسان «استقلال سازماني» بانك مركزي به معناي «استقلال واقعي» آن نخواهد بود مگر دو اتفاق روي دهد: اول عزم حاكميت براي ترسيم چشم انداز شفاف از نظام بانكي نوين و مبتني بر اقتصاد رقابتي و آزاد براساس چشم انداز بيست ساله كشور و الزام حاكميت به تبعيت آن و دوم اصلاح ساختار پولي و بانكي براساس اصول علمي متناسب با نيازهاي جامعه. هم اكنون بانك مركزي در نتيجه اجراي قانون بانكداري بدون ربا حق استفاده از ابزارهاي پولي را به طور كامل ندارد همچنان كه گزارش مركز تحقيقات مجلس استفاده از ابزارهاي پولي متكي بر «مكانيسم ذخاير» را به دليل اجراي قانون بانكداري بدون ربا امكان پذير نمي داند وليكن پيشنهاد مي كند شرايطي فراهم شود تا اختيار به كارگيري ابزارهاي متداول و متعارف پولي به بانك مركزي اعطا شود.
استقلال بانك مركزي و نظام بانكي نه به دست دولت و بانك هاي دولتي است بلكه در گرو استقلال اقتصاد كشور از حصار دولت است و نوشتن قانون استقلال نه با قلم مسئولان حاكميتي كه همواره دغدغه مملكت داري و تصدي گري دارند كه با همكاري ايشان با متخصصان و خبرنگاران پولي و بانكي ميسر است. تا استقلال نظام بانكي از خود هويت و ريشه نداشته باشد با وزش اندك نسيمي تصور مي كند، طوفان شده و از ترس باز به دامان دولت پناه مي برد.