حسين لطفي
ساختار نامناسب اقتصاد ايران همواره مورد اذعان تمامي كارشناسان اقتصادي داخلي و خارجي بوده است و در اين ميان حجم بسيار بزرگ دولت و دخالتهاي فراوان آن در اقتصاد، محور ساختار نامناسب اقتصادي ايران برشمرده مي شود. مقاله زير كه توسط دكتر «مسعود نيلي» مؤلف استراتژي توسعه صنعتي كشور و از كارشناسان مطرح اقتصادي در شانزدهمين همايش سالانه سياستهاي پولي و ارزي ارائه شده است، به بررسي حجم دولت در ايران از چارچوبهاي دقيق تر مي پردازد.
در چارچوب مدلهاي استاندارد اقتصادي، اندازه دولت به شكل U معكوس با رشد اقتصادي مرتبط است. افزايش مخارج دولت منجر به عرضه بيشتر كالاهاي عمومي مي شود و به رشد اقتصادي كمك مي نمايد؛ اما از طرف ديگر، افزايش مخارج دولت مستلزم افزايش ماليات و در نتيجه كاهش پس انداز و سرمايه گذاري خواهد بود كه رشد اقتصادي را كاهش مي دهد. به منظور واقعي تر كردن ارتباط بين فعاليتهاي دولت و رشد اقتصادي در اقتصاد ايران، سه كانال تأثير از طرف فعاليتهاي دولت بر رشد اقتصادي در نظر گرفته شده است. كانال اول، مربوط به فعاليتهاي بودجه اي است. كانال دوم، تصدي هاي دولت و كانال سوم تأثير فعاليتهاي غيربودجه اي دولت، شامل انواع مداخلات در بازارهاي مختلف است. نتايج مطالعات نشان مي دهد كه اندازه دولت در حوزه بودجه عمومي و نيز اندازه دولت در حوزه تصدي ها به طور معكوس با رشد اقتصادي ايران مرتبط هستند. دخالت هاي غيربودجه اي دولت نيز به طور مطلق داراي اثر كاهنده بر رشد هستند. تخمين هاي به عمل آمده بيانگر آن است كه دولت در حوزه عمومي، كوچكتر از اندازه بهينه و در حوزه تصدي ها بسيار بزرگتر از حد مطلوب است.
با توجه به اين كه دولت شاخصي از سياستهاي مالي است، بانك مركزي نيز شاخص سياستهاي پولي در نظر گرفته مي شود. از آنجا كه نقش دولت همواره در حوزه سياستهاي پولي، غالب بوده، در مدل هايي كه روي اثرات فعاليت دولت بر رشد اقتصادي متمركز هستند، نقش سياستهاي مالي را مدنظر قرار مي دهند و به نقش هزينه هاي دولت نگاه مي كنند. يعني دولت از طريق تأمين امنيت، آموزشهاي عمومي، بهداشت، تضمين حقوق مالكيت و غيره فضاي مناسبي را فراهم مي آورد براي اين كه سرمايه فيزيكي و نيروي انساني بتوانند بر توليد سرانه تأثير بگذارند. يك بعد مثبت دولت در اقتصاد، تأثير آن بر ورودي توليد اقتصاد است، بنابراين دولت از اين طريق مي تواند بر سطح بلندمدت و رشد فعلي توليد ناخالص داخلي اثر بگذارد. اما از آنجا كه فرض بر اين است كه درآمدهاي دولت از ماليات تأمين مي شود، بنابراين افزايش اندازه دولت به علت جمع آوري درآمد از جامعه باعث مي شود كه ميزان پس انداز در جامعه كاهش يابد و متعاقباً سرمايه گذاري و رشد اقتصادي نيز روندي نزولي در پيش بگيرند.
در مدلهاي سنتي اقتصاد، دو مكانيسم براي بررسي تأثير فعاليتهاي دولت بر رشد اقتصادي وجود دارد: يكي تأثير مثبت هزينه هاي دولت بر رشد اقتصادي و ديگري تأثير انقباضي هزينه هاي دولت بر رشد اقتصادي.
در واقع رابطه اي كه ميان اندازه دولت و رشد اقتصادي وجود دارد، رابطه U معكوس است. يعني در مقاطع اول كه حجم دولت خيلي بزرگ نيست، وجه عرضه كنندگي كالاهاي عمومي دولت، غالب مي شود و به رشد اقتصادي كمك مي كند. زماني كه اندازه دولت از سطح حداكثر عبور مي كند، بعد كاهش پس انداز و اثر انقباضي هزينه هاي دولت، غالب مي شود و رشد اقتصادي كاهش پيدا مي كند.
اگر در اقتصادي (همچون اقتصاد ايران) هزينه هاي دولت فقط از ماليات تأمين نشود و يك منبع درآمدي ديگر (فروش نفت) وجود داشته باشد، همچنان رابطه U معكوس ميان اندازه دولت و رشد اقتصادي وجود خواهد داشت. تنها تفاوت، اين است كه فراهم بودن منابع نفت موجب مي شود كه دولت بتواند با ماليات كمتر، همان حجم از فعاليت را در اقتصاد داشته باشد.
آنچه كه در رابطه با اقتصاد ايران مطرح است، اين است كه فعاليتهاي دولت در كشور ما شباهتي به اقتصادهاي پيشرفته ندارد. در ايران علاوه بر چگونگي كسب درآمد (كه بيشتر بر صادرات نفت متكي است تا ماليات)؛ با عدم تعادل بلندمدت در بودجه نيز روبه رو بوده ايم. معمولاً دولت هاي ايران براي مقابله با اين عدم تعادل بودجه اي، يا به هزينه ها فشار آورده اند، يا از طريق انتشار اوراق مشاركت به استقراض عمومي روي آورده اند و يا از بانك مركزي استقراض كرده اند. تمام سازوكارهاي ذكر شده از لحاظ تأثير بر تورم، پس انداز خصوصي و سرمايه گذاري مي توانند بر رشد اقتصادي نيز اثر بگذارند. آنچه كه مشخص است، دولت ها در ايران در دامنه اي وسيع تر و فراتر از سياستهاي مالي، بر اقتصاد اثر مي گذارند، دولت در ايران علاوه بر اين كه يك بنگاه دار اقتصادي بزرگ است، دخالتهاي غيربودجه اي فراواني نيز (چه در سطح خرد و چه در سطح كلان) در اقتصاد مي كند، بدون اين كه رقم شفاف يا مستقيمي از اين دخالتها در هزينه ها و درآمدهاي ساليانه دولت، انعكاس يابد. از اين دخالتهاي غيربودجه اي مي توان به دخالت دولت در بازار كار از طريق اعمال مقررات ويژه؛ دخالت در بازار سرمايه، پول و ارز از طريق تعيين نرخ ارز يا تعيين دستوري نرخ بهره؛ يا دخالت در تجارت خارجي از طريق اعمال تعرفه ها يا موانع غيرتعرفه اي اشاره كرد. نكته حائز اهميت اين است كه دخالتهاي فوق مثلاً تغيير نرخ بهره در هيچ جاي بودجه منعكس نمي شوند اما مسلماً اين تصميم تأثير بزرگي بر رشد اقتصادي خواهد داشت. افزون بر اين، نبايد دخالتهاي دولت در مقياس خرد همانند قيمت گذاري و سازمان بازار را در بررسي اندازه دولت فراموش كرد.
عدم شفافيت اندازه دولت ايران در بودجه تا آن حد است كه مثلاً اگر ارقام مربوط به هزينه هاي دولت و توليد ناخالص داخلي به يك اقتصاددان خارجي كه با اقتصاد ايران آشنايي ندارد، داده شود و اين دو رقم را به هم تقسيم كند، اين گونه تصور مي كند كه دولت در ايران از سال ۱۳۵۶ به بعد نقش خود را مرتباً كم كرده و حجم دولت مرتباً كوچك تر شده و در مقابل، بخش خصوصي رشد كرده است. اين اشتباه، به علت عدم شفافيت در بودجه و عدم انعكاس دخالتهاي غيربودجه اي دولت در بودجه هاي سالانه به وجود مي آيد. البته يك اشكال ديگر هم اين است كه به علت نرخ ارز و قيمت انرژي، شاخص اندازه دولت، حجم واقعي آن را حتي در مقياس واقعي خودش هم نشان نمي دهد. اشتباه مصطلح در دولتهاي مختلف ايران اين بوده است كه شاخص اندازه دولت را از تقسيم رقم بودجه كل بر توليد ناخالص داخلي محاسبه مي كرده اند. علت اين اشتباه اين است كه بودجه كل از جمع بودجه عمومي و بودجه شركت هاي دولتي به دست مي آيد. بودجه عمومي كه عبارت است از مخارج دولت در هزينه هاي عمومي، از آنجا كه پرداخت به عوامل توليد تلقي مي شود، از جنس ارزش افزوده است بنابراين مي توان آن را به توليد ناخالص داخلي (كه آن هم از جنس ارزش افزوده است) تقسيم كرد كه مخرج اين كسر هم از جنس ارزش افزوده خواهد بود. اما اشكال به بودجه شركت هاي دولتي برمي گردد، كه در واقع از جنس ارزش ستانده است چون فروش شركت هاي دولتي است. بنابراين نمي توان بخش بودجه شركت هاي دولتي را كه از جنس ارزش ستانده است، با بودجه عمومي كه از جنس ارزش افزوده است، جمع كرد و آن را به توليد ناخالص داخلي تقسيم كرد. براساس روش اشتباه فوق و با تكيه بر ارقام بودجه دولت، ملاحظه مي شود كه در سال ۱۳۸۳ اندازه دولت۹۰ درصد توليد ناخالص داخلي است و احتمالاً طي دو سال آينده به بيش از ۱۰۰ درصد آن خواهد رسيد كه رقم عجيب و اشتباهي است كه دولت بيش از كل توليد ناخالص داخلي مصرف كرده باشد. البته تاكنون راه حل ديگري نيز براي تعيين اندازه دولت وجود نداشته است. به همين منظور ارقام سازمان حسابرسي كه بودجه شركت هاي دولتي را بررسي مي كند (و در نتيجه شاخص خوبي براي عملكرد بودجه شركت هاي دولتي است) را استخراج كرده و آنها را به ارزش ستانده اقتصادي تقسيم كرديم كه اين شاخص، بيانگر تصدي هاي دولت است. براساس محاسبات صورت گرفته، به جز سال ۱۳۷۴ كه به علت رشد تورم، تصدي هاي دولت كاهش يافت، حجم اين تصدي ها تاكنون روند مستمر صعودي داشته است.
از طرف ديگر شاخصي تركيبي نيز براي تعيين فعاليت هاي غير بودجه اي دولت تعريف شده كه داراي ۷ جزء و ۳۸ متغير است. اين شاخص نيز نشان مي دهد كه در سال هاي پيش از انقلاب و قبل از افزايش ناگهاني بهاي نفت، دولت دخالت هاي محدودي در اقتصاد داشته است. ولي به يكباره پس از انقلاب اسلامي دخالت دولت در اقتصاد، با جهشي چشمگير مواجه شده و اين روند به صورت تقريباً مستمر تاكنون ادامه يافته است. در سال هاي برنامه سوم توسعه به علت شرايط عمومي مساعدتري كه در اقتصاد كشور ايجاد شد، شاخص تصدي هاي دولت روند نزولي گرفت.
به طور كلي اگر تقريب اوليه گرفته شود، مشخص مي گردد كه ميان شاخص اندازه دولت و رشد توليد ناخالص داخلي رابطه U معكوس وجود دارد، پس مي توان حدي از اندازه دولت را تعيين كرد كه با حداكثر رشد اقتصادي همراه باشد.
محاسبات نشان مي دهد افزايش ۱۰ درصدي هزينه هاي عمراني در صورتي كه همراه
با خلق پول جديد (كسري بودجه) باشد، يك درصد رشد اقتصادي را كاهش مي دهد
كه به علت جمع جبري اثرات هزينه هاي دولت بر رشد اقتصادي است
اندازه بهينه دولت براي تحقق حداكثر رشد اقتصادي
فرض بر اين است كه تصدي هاي دولت تا حدي براي رشد اقتصادي، لازم و بيش از آن، مضر است. اين بخش ضروري، شامل بخش هايي است كه به علت صرفه به مقياس يا به سبب حجم سرمايه مورد نياز، دولت ناچار به سرمايه گذاري در آنها است. به عنوان مثال مي توان به راه آهن و انرژي اشاره كرد كه سرمايه گذاري در آنها براي بخش خصوصي مقرون به صرفه نيست. اگر افزايش اندازه دولت در بخش بودجه عمومي با خلق پول جديد (كسري بودجه) همراه باشد، تأثيري منفي بر رشد اقتصادي خواهد گذارد. از سوي ديگر، در شرايطي كه به نظر مي رسد سياست بودجه انبساطي، اثر مثبت بر رشد اقتصادي خواهد گذارد، اما محاسبات نشان مي دهد كه عدم تعادل در بودجه، رشد اقتصادي را كاهش مي دهد. در مقابل، مخارج دولت در سرمايه انساني با يك تأخير ۲ساله بر رشد اقتصادي اثر مثبت مي گذارد. در بودجه متوازن، هزينه كردن براي آموزش، اثر مثبت اما با تأخير بر رشد اقتصادي خواهد داشت. هزينه هاي دولت به جز هزينه هاي نيروي انساني نيز با رابطه درجه ۲ با رشد اقتصادي مرتبط است. بنابر فرض هاي فوق، مي توان اندازه اي بهينه براي اندازه دولت، تخمين زد.
نكته مهم اين است كه در اقتصاد ما، دولت در بخشي كه تئوري هاي مدرن معتقد به دخالت دولت هستند، ضعيف تر از سطح استاندارد حضور دارد و در بخش تصدي ها بزرگتر از حد مطلوب است. به عبارت دقيق تر، دولت ها در ايران در بخش حاكميت، ضعيف تر از سطح استاندارد هستند، حال آنكه مداخلات بسيار بي جاي دولت همواره اثرات منفي بر رشد اقتصادي گذارده است.
از اين رو ضروري است كه دولت در ايران مداخلات خود را در اقتصاد كمتر كند و اجازه دهند كه بنگاه هاي اقتصادي براساس مكانيسم هاي انگيزشي خود حركت كنند. دولت بايد تصدي هاي خود را كاهش دهد و در مباحث مربوط به عرضه كالاهاي عمومي، حضور خود را مؤثر تر سازد. معمولاً در اقتصاد ما برعكس شرايط مطلوب اقتصادي عمل شده است و دولت در بخش هاي آموزش، تأمين امنيت و تأمين اجتماعي ضعيف عمل كرده اما در مقابل، بنگاه هاي متعدد اقتصادي را در اختيار دارد و در بازارهاي مختلف، حضور اخلال گرايانه دارد. محاسبات نشان مي دهد افزايش ۱۰ درصدي هزينه هاي عمراني در صورتي كه همراه با خلق پول جديد (كسري بودجه) باشد، يك درصد رشد اقتصادي را كاهش مي دهد، كه به علت جمع جبري اثرات هزينه هاي دولت بر رشد اقتصادي است.
همچنين در صورتي كه افزايش ۱۰ درصدي هزينه هاي جاري در ساير امور از طريق خلق پول جديد يا افزايش خالص دارايي خارجي بانك مركزي تأمين شود، ۸۵/۲ درصد رشد اقتصادي را كاهش خواهد داد. اين امر در مورد هزينه هاي جاري نيز صدق مي كند و افزايش ۱۰ درصدي آنها ۱/۱ درصد رشد اقتصادي كشور را مي كاهد.
در پايان لازم به ذكر است، منظور از اين كه گفته مي شود دولت در عرضه كالاهاي عمومي ضعيف تر از آنچه بايد باشد، عمل مي كند، مشروط به بودجه متوازن و نبود آثار جانبي بر رشد پايه پولي است، نه توصيه به بزرگتر شدن دولت به قيمت رشد بيشتر حجم پول.
