|
ساختار بودجه نيازمند اصلاح است
راهكار بدون راهبرد
رضا كربلايي
يك روز و تنها چند ساعت از وقت نمايندگان مردم در مجلس شوراي اسلامي در هر سال به شنيدن گزارش سالانه تفريغ بودجه اختصاص دارد تا بلكه پس از آن با توجه به گزارش نواقص و ابهام هاي موجود و تخلفات احتمالي، تدابيري براي اصلاح سند دخل وخرج يك ساله كشور انديشيده شود. واقعيت را نمي توان كتمان كرد كه فرآيند و روال حاكم و رايج براي شنيدن اين گزارش، كسالت آور شده و گويي وكلاي ملت به شنيدن فراز و فرودهاي گزارش تفريغ بودجه چندان عادت كرده اند كه كمتر به آن توجه نشان مي دهند. چرا؟ ديوان محاسبات به عنوان اهرم نظارتي مجلس برآمده از قانون اساسي، در گزارش اخير خود كه به نقد بودجه ۱۳۸۳ اشاره داشت، راهكارهايي را پيشنهاد مي كند تا «حداقل ضمانت اجرايي گزارش تفريغ بودجه سنواتي كشور حاصل شود».
|
|
|
۳۶ راهكار پيشنهادشده از سوي ديوان محاسبات كشور در قالب گزارش تفريغ بودجه۱۳۸۳ براي سامان دادن به ساختار نظام بودجه ريزي و تقويت بعد نظارتي، آيا راهگشا خواهد بود تا در صورت امكان نظر كارشناسي دولت و مجلس «نتيجه مطلوب» در فرآيند دخل و خرج سالانه كشور به دست آيد؟
اين ديوان با ارائه «نظرات كلي» در قالب شش گانه سامانه هاي مالي، مالياتي، بودجه اي، برنامه اي، نظارتي و قوانين و مقررات، به پاره اي از پيامدهاي ناشي از سنتي بودن، ناكارآمدبودن و نبود راهبرد و الگوي مشخص در نظام بودجه ريزي ايران اشاره مي كند و با نگرش «سياست هاي توصيه اي» تلاش دارد تا سهم و رسالت خويش را در اصلاح سند دخل و خرج سنواتي كشور ايفا كند. چالش و پرسش بنيادين اينجاست كه در صورت اجرايي شدن اين توصيه ها و پيشنهادها، نظام بودجه ريزي دچار تحول اساسي خواهد شد يا به دستكاري هاي مرسوم، به دليل معلول گرايي به ساختار بودجه، مبتلا مي شود؟
فصل چهارم قانون اساسي ايران در اصول۵۴ و ۵۵ به ما مي گويد: ديوان محاسبات كشور مستقيماً زير نظر مجلس شوراي اسلامي مي باشد و سازمان و اداره امور آن در تهران و مراكز استان ها به موجب قانون تعيين خواهد شد(اصل ۵۴). ديوان محاسبات به كليه حساب هاي وزارتخانه ها، موسسات و شركت هاي دولتي و ساير دستگاه هايي كه به نحوي از انحاء از بودجه كل كشور استفاده مي كنند به ترتيبي كه قانون مقرر مي دارد رسيدگي كرده يا حسابرسي مي نمايد كه هيچ هزينه اي از اعتبارات مصوب تجاوز نكرده و هر وجهي در محل خود به مصرف رسيده باشد. اين ديوان، حساب ها و اسناد و مدارك مربوطه را برابر قانون جمع آوري و گزارش تفريغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي نمايد. اين گزارش بايد در دسترس عموم گذاشته شود(اصل۵۵). نظريه تفسيري شوراي نگهبان در پاسخ به استفسار رياست جمهوري وقت برابر با ۶ آذر ۱۳۷۵ تصريح دارد: اصل ۵۵ قانون اساسي ناظر به اعتباراتي است كه در بودجه كل كشور منظور شده و صلاحيت ديوان محاسبات در رسيدگي و حسابرسي، محدود به همان موارد است.
اهميت نهادهايي كه ماهيت و فلسفه وجودي آنها برخاسته از اصول قانون اساسي باشد نشان مي دهد كه تأسيس و حيات آنها به عنوان اركان و اجزاي لازم براي جاري و ساري شدن اهداف مندرج در قانون اساسي است و برون داد فعاليت ها و عملكردهاي اين نهادها در تصميم سازي ها و تصميم گيري هاي آينده، جايگاه ويژه اي پيدا مي كند اما... .
ابزارهاي مالي؛ ناكارآمد يا ناشناخته؟
كارشناسان ديوان محاسبات در جمع بندي خود در خصوص نظام مالي بودجه ايران به نواقص و چالش هايي اشاره مي كنند و راهكارهاي هفت گانه اي را براي اصلاح نظام مالي بودجه پيشنهاد مي كنند كه عبارتند از:
يكم: استفاده از ابزارهاي تأمين مالي منوط به ارائه تحليل هاي معتبر مالي باشد چرا كه به اعتقاد اين ديوان، در گزينش ابزارهاي تأمين مالي طرح ها و پروژه هاي بودجه بايد منابع غيربودجه اي را مورد توجه قرار داد و در نتيجه كاهش هزينه هاي غيرضرور و غيرشفاف، منابع مازاد را به فعاليت هاي ديگر سوق داد تا كارايي و بازده اقتصادي افزايش يابد. اين پيشنهاد گرچه به اتلاف منابع درآمدي بودجه در بعد مصارف اشاره كلي دارد وليكن تأكيدي بر يكي از محورهاي بديهي نقايص بودجه ريزي كشور است؛ حال آنكه ماهيت پاره اي از ابزارهاي تأمين مالي گنجانده شده در بودجه سنواتي، فاقد منطق اقتصادي و متضاد با سياست هاي اقتصادي نهفته در ذات بودجه است. هر چند گزارش ديوان محاسبات به طور دقيق و شفاف به فلسفه وجودي و كاركرد ابزارهاي تأمين بودجه اشاره اي نمي كند اما اين ابهام وجود دارد كه تسري دادن يك ابزار تأمين مالي موفق در حوزه اقتصادي به حوزه هاي ديگر، بدون توجه به عوامل و متغيرهاي اثرگذار در ميزان بازدهي و كارايي اقتصادي آن تا چه ميزان موفقيت آميز خواهد بود.
دوم: ديوان محاسبات در گزارش خود با انتقاد ضمني از كم توجهي به سياست هاي كلي برنامه چهارم و سند چشم انداز ۲۰ساله در خصوص «هدفمند و عملياتي كردن» نظام بودجه ريزي مي پردازد و تأكيد مي كند: در سال هاي اخير بخشي از اعتبارات دستگاه هاي اجرايي در قالب وجوه اداره شده و جهت پرداخت تسهيلات، در اختيار بانك ها قرار مي گيرد و اين وجوه به عنوان هزينه قطعي قلمداد مي گردد و لذا به دليل طولاني شدن پرداخت و دريافت اين تسهيلات ضروري است كه اطلاعات مالي مربوطه حفظ شود. بنابراين پيشنهاد مشخص، اين است كه وزارت اقتصاد و دارايي، دستورالعمل نحوه حسابداري وجوه اداره شده را تدوين كند و سازمان مديريت و برنامه ريزي هم نسبت به حذف اين بخش از اعتبارات دستگاه هاي اجرايي اقدام كند.
به نظر، بهترين پيشنهاد همان حذف تدريجي وجوه اداره شده در قالب تسهيلات تكليفي است . در چنين وضعيتي پيشنهاد تهيه دستورالعمل، به دليل گستردگي حوزه توزيع و روابط حاكم بر تخصيص وجوه مذكور و تمسك جستن به قوانين و مقررات فزاينده موجود صرفاً بر بوروكراسي و ديوانسالاري موجود خواهد افزود. نمي توان انكار كرد كه ماهيت تشكيل شده و قوام بخش بسياري از سياست هاي اقتصادي در بطن وجوه اداره شده و تسهيلات تكليفي مبتني بر كج فهمي و بدفهمي اقتصاد دولت گرا بوده و دخالت زيان آور دولت ها را به دنبال دارد و دستگاه هاي اجرايي به دليل چسبندگي خويش به بودجه اي عمدتاً نفتي، فضا و بستر لازم براي شكل گيري اقتصاد مردمي، تعاوني و خصوصي را از بين خواهند برد.
سوم : قيمت گذاري كالا و خدمات ارائه شده توسط شركت هاي دولتي از نظر ديوان محاسبات مجلس با عدم كارايي مواجه است چرا كه به دليل كاركرد دوگانه آن يعني درآمدزايي براي دولت و اثرگذاري مستقيم بر وضعيت اقتصادي كشور، قيمت گذاري صحيح كالاها و خدمات مستلزم به كارگيري سامانه هاي بهاي تمام شده است. پيشنهاد مشخص ديوان، سازمان مديريت و برنامه ريزي را ملزم مي دارد نسبت به شناسايي و احصاي فعاليت ها و خدمات دولتي اقدام و نهايتاً اينكه مستند به مواد ۱۳۷ و ۱۳۸ قانون برنامه چهارم توسعه بودجه را عملياتي كند.
چهارم : شاكله انتقادها و ابهامهاي مورد اشاره ديوان محاسبات بر نظام رايج مالي بودجه كشور و پيشنهادهاي شش گانه از خلأ فقدان راهبرد كلان مبني بر الگوي مشخص اقتصادي رنج مي برد و درماندگي اين نهاد نظارتي براي واكاوي بودجه شركتهاي دولتي معلول همان رنج پيش گفته است و چاره اي نيست جز اينكه به صراحت اعلام كند:«از جمله اهداف تهيه صورتهاي مالي، ارزيابي نحوه ايفاي مسئوليت پاسخگويي است و چون نحوه تهيه صورتهاي مالي به گونه اي است كه فاقد اطلاعات لازم جهت ارزيابي ايفاي مسئوليت است پيشنهاد كلي مي گردد تا وزارت اقتصاد و دارايي براي تهيه صورتهاي مالي براساس مسئوليت پاسخگويي دستگاهها و دولت «تدابير لازم» اتخاذ نمايد. (چرا كه) گزارش تفريغ بودجه در حقيقت سند پاسخگويي دولت است كه طبق نصوص قانون اساسي، مديريت اجرايي كشور، بالاخص مسئولان امور برنامه و بودجه و اداري و استخدامي كشور برعهده دارند و چنانچه نمايندگان مجلس در جهت اجرايي كردن پيشنهادات هر ساله ديوان محاسبات عنايت نمايند ارزيابي ايفاي مسئوليت پاسخگويي دولت نيز امكان پذير مي گردد.»
ماليات: درآمدزايي يا سياستگذاري؟
قانون برنامه چهارم توسعه در ماده(۲) تكليفي را روي دوش دولت مي گذارد تا جهت برقراري انضباط مالي و بودجه اي، در زمان اجراي برنامه سهم اعتبارات هزينه اي تأمين شده از محل درآمدهاي غيرنفتي دولت را افزايش داده و در پايان برنامه هزينه هاي جاري دولت از محل درآمدهاي مالياتي و ساير درآمدهاي غيرنفتي صورت پذيرد. نظام مالياتي كشور در سالهاي اخير بيشتر با رويكرد تأمين درآمد براي دولت مواجه بوده و كمتر از آن براي سياستگذاري و جهت دادن فعاليتهاي اقتصادي و ايجاد رقابت سالم و شفاف مورد استفاده واقع شده است. ديوان محاسبات در گزارش خود ايرادهاي چهارگانه اي را بر نظام مالياتي وارد مي سازد از جمله:
۱ - سامانه اطلاعاتي جامع و پويا براي اخذ ماليات و اصلاح نظام موجود نداريم.
۲ - نظام كنوني دربرگيري لازم براي تمام پايه هاي مالياتي را ندارد و صرف تغيير پايه هاي مالياتي و نرخ ها به عدالت نمي انجامد.
۳ - انعطاف پذيري ناچيز دارد و نمي توان به تناسب چرخه هاي تجاري و تحولات و بحرانهاي ملي و بين المللي تغييرات هدفمند را پديد آورد.
۴ - سهم درآمدهاي مالياتي از توليد ناخالص داخلي ناچيز است و تأثير نظام مالياتي بر اقتصاد ملي را كاهش مي دهد.
پيشنهاد مشخص ديوان مذكور اين است كه تغييرات داده شد. در قانون مالياتهاي مستقيم- كه منجر به كاهش درآمدهاي مالياتي شده - مورد بازنگري قرار گيرد و نسبت به اجرايي كردن قانون ماليات بر ارزش افزوده در سال ۱۳۸۵ و ايجاد فرهنگ مالياتي مناسب با اهداف برنامه اي نظام اقدامات شايسته به عمل آيد.
پيشنهاد فوق در درون خود با تضاد و تناقض مواجه است چه اينكه از يك سو بر اصلاح و بازنگري قانون تازه اصلاح شده مالياتهاي مستقيم اشاره دارد و از ديگر سو ايجاد فرهنگ مالياتي مناسب با اهداف برنامه اي نظام را ضروري مي داند حال آن كه اصلاح قانون مالياتهاي مستقيم در مجلس گذشته براي نهادينه كردن فرهنگ مالياتي آن هم متناسب با اهداف برنامه هاي توسعه بوده و نه چيز ديگر و به صرف كاهش درآمد دولتي نبايد كارآمدي آن در بعد سياستگذاري را خنثي كرد. نظام مالياتي ايران بيشتر متأثر از نگاه درآمدزايي براي دولت و كمتر مواجه با رويكرد سياستگذاري اقتصادي است و روح بودجه كشور همين را به اثبات مي رساند كه سياستهاي بودجه اي براي دولتمردان اهميت بيشتري نسبت به ساير سياستهاي اقتصادي از جمله سياستهاي مالياتي و مالي و پولي دارد و ثبات و قوام سياستهاي مالياتي همواره دستخوش تغيير و اصلاح براي تأمين بودجه بوده و از كمترين انعطاف در شرايط اقتصادي متفاوت برخوردار است. به همين دليل با بسط يافتن سياستهاي بودجه اي و تسري آن به تمام ابعاد اقتصادي بدون توجه به واقعيتهاي موجود و پيامدهاي آينده آن، شهروندان اقتصاد زيرزميني و فرار مالياتي را مشروع و مقبول مي دانند و حفظ قدرت و تقويت حقوق اقتصادي خويش را با اين فرآيند غلط ناشي از سياستگذاري دولتي توجيه پذير قلمداد مي كنند. فرض كنيد آيا نظام مالياتي در شرايط ركود اقتصادي و يا تورم ناگهاني و يا تلفيق اين دو يعني ركود تورمي بايد يكسان بماند و تاوان آن را مردم بايد بپردازند؟ و صدها پرسش و اما و اگر ديگر... مكلف ساختن نظام مالياتي در ساختار اقتصادي عمدتاً نفتي و دولتي به تبعيت از ساختار بودجه سنواتي كشور و اكتفا كردن به هدف تأمين هزينه هاي جاري از محل درآمدهاي مالياتي و غيرنفتي بدون تن دادن به واقعيتهاي اقتصادي و انعطاف پذيري نظام مالياتي راهي است پرخطا و لغزش كه اعتماد موجود را هم آسيب پذير مي سازد. نظام مالياتي چون با نگرش سياستگذاري براي رونق بخشيدن به اقتصاد (رشد اقتصادي) و جلوگيري از شكاف درآمدها و ايجاد انحصارات احتمالي (عدالت مالياتي) به طور توأمان طراحي و اجرا و نهادينه شود،ناگريز اصلاح تفكر بودجه ريزي و درآمدزايي از محل درآمدهاي مالياتي را با منطق اقتصادي همراه مي سازد.
بنابراين اصلاح ساختار مالياتي و نوين سازي نظام اخذ ماليات در قالب ماليات بر ارزش افزوده و... مبتني بر تجارب جهاني و متناسب با ساختار جامعه وقتي كارآمد خواهد بود كه تفكر دولت به عنوان گيرنده ماليات و مردم به عنوان پرداخت كننده ماليات در يك رويكرد افقي به اجماع برسد تا اجراي عمودي نظام مالياتي را ممكن سازد. مشكل اينجاست كه نظام مالياتي و ساختار مالي بودجه ايران به مانع رقابت اقتصادي و فعاليت شفاف اقتصادي با نظارت عاليه دولت تبديل شده است و شهروندان جامعه احساسي متفاوت از شعار دولت دارند هر چند كه واقعيت چيز ديگري باشد. مردم ايران، شهروندان اقتصاد دولتي اند آن هم در دوران اقتصاد شبكه اي به سرعت جهاني شونده، هزينه حفظ شهروندان اقتصاد دولتي براي كل حاكميت سنگين خواهد بود مگر اينكه از كميت و كيفيت شهروندان اقتصاد دولتي كاسته شود.
گزارش آينده همشهري به نقد و ارزيابي گزارش ديوان محاسبات درباره نظام بودجه اي و برنامه اي ،نظام قوانين و مقررات و بعد نظارتي بودجه ايران مي پردازد.
|
