طرح: آتليه گرافيك همشهري
رويكرد ما در مديريت شهري، رويكرد ساختاري- كالبدي است و نه رويكرد اجتماعي كه نوعي همه سويه نگري را در بر دارد. امروزه برنامه هاي رايج در كشور، برنامه ريزي جامع تفصيلي است كه وزارت مسكن تدوين مي كند و براي همه شهرها مشترك است
شهر به عنوان زيستگاه انسان مدرن، همواره مورد توجه بوده است. زيستگاهي كه انسان در آن با استفاده از امكانات و ابزار جهان جديد، بتواند به راحتي به زندگي بپردازد. بي ترديد اين زيستگاه به دليل گستردگي و تجمع انسان ها، داراي مشكلات و معضلات مختلف است. از اين رو اداره آن، داراي اهميت فراواني است. در اين راستا يافتن روشي كه در آن اين زيستگاه به بهترين شيوه اداره شود، همواره مورد توجه بوده است.
در جهان جديد، گاهي شخص با عنوان (شهردار) كه داراي قدرت اجرايي و مديريتي همه جانبه است و گاه مقام (بالاترين قدرت تصميم گيري در شهر و در حد يك دادستان) را مي يابد، اداره شهر را به عهده مي گيرد و گاه جايگاه آن تا اندازه اي نزول مي كند كه به يك (مدير شهري) تبديل مي شود و تنها اجراكننده دستورالعمل هاي مختلف است.
متن گفت وگوي حاضر، به بررسي جايگاه شهردار و چگونگي اداره يك شهر با الگوهاي ايراني - اسلامي مي پردازد.
* به نظر شما ابعاد كلي سياست شهري در صورت بندي شهرهاي نوين و مدرن چيست؟
- ما اصولاً وقتي مديريت شهري را از نظر تاريخي مورد مطالعه قرار مي دهيم، مي بينيم كه كش و قوس فراواني داشته و با چالش هاي مختلفي روبرو بوده است كه اين چالش ها عمدتاً به واسطه نوع روابط مديريت شهري، مديران و كارگزاران محلي و شهري با كارگزاران حكومت مركزي بوده است. درباره اينكه اين ارتباط ساختاري چگونه بايد باشد و الان در كشورها چگونه است، ديدگاههاي متفاوت وجود دارد. ساختار دولتها در جوامع مختلف در يك دسته بندي كلي به دو نوع قابل تقسيم است:
۱ - ساختارهاي بسيط و يكپارچه. ۲ - ساختارهاي دولت مركب و چند پارچه. در يك تعريف كلي دولتهاي بسيط و يكپارچه آن دولتهايي هستند كه اجزاي آن داراي حاكميتهاي مستقل نيستند. كل دولت و كشور داراي يك قانون اساسي مشترك است، قواي سه گانه آن و حكومت به صورت متمركز اداره مي شود. به گونه اي كه سياستها و برنامه ها و قوانين از حكومت مركزي به مديريت محلي ابلاغ و آنها نهادهاي مذكور را اجرا مي كنند.
عمده كشورها داراي چنين ساختاري هستند و كشور ما هم داراي چنين ساختاري است و قانون اساسي اين مطلب را تصريح كرده است. اما در نقطه مقابل كشورهايي قرار دارند كه در آنها حاكميت هاي مستقل از دولت مركزي وجود دارند. يعني داراي اجزاي مختلفي هستند كه داراي حاكميتهاي مستقل و متفاوت مي باشند و هر كدام از اين اجزا كه ممكن است در كشورهاي مختلف عناوين مختلفي به خود بگيرند مثلاً در آمريكا اين اجزا «ايالات» در سوئيس «كانتون» و ... ناميده مي شوند. در اين ساختار، دولت در برخي از امور داراي يكپارچگي و در بيشتر امور به صورت چند پارچه اداره مي شود به گونه اي كه يك قانون اساسي مشترك وجود دارد و در عين حال هر يك از اين اجزا براي خود قانون اساسي خاص دارند. همان طور كه در ساختار دولت آمريكا، دولت فدرال داراي قانون اساسي خاصي است و ايالت ها نيز هر كدام داراي قانون اساسي هستند علاوه بر اينكه در دولتهاي مركب شاهد قواي سه گانه مشترك و در عين حال اجزا خاص هستيم به گونه اي كه دولت فدرال قوه مقننه، مجريه، قضاييه، دارد. هر ايالت هم داراي قوه مقننه، قضاييه و مجريه است. ولي تقسيم بندي وظايف آنها به گونه اي است كه بعضي از مسايل كلان و راهبردي مانند بحثهاي سياست خارجي در انحصار دولت مركزي است از سويي بخش بزرگي از اختيارات به ايالات واگذار شده است.
* رهاورد اين دو شيوه مديريت كلان سياسي اجتماعي چيست؟ و چگونه مي تواند در مديريت شهري تأثيرگذار باشد.
-اگر ما بخواهيم به ماهيت مديريتي شهري در اين دو نوع ساختار توجه كنيم مي بينيم كه تفاوتها اساسي است.
در ساختارهاي يكپارچه، دولتها حكومت مركزي اين توان را دارد كه اختياراتي را براي حكومت هاي محلي وضع بكند و هر زمان كه خواستند آن را توسعه يا محدود كنند حكومت مركزي اين اختيارات را تفويض مي كند ولي حاكميت در دست حكومت مركزي است اما در دولتهاي فدرال اين مسئله به علايق حكومت مركزي ربطي ندارد و حاكميت بايد به صورت نامتمركز اداره شود در ايالات متحده مديريت شهري به واسطه ساختار غيرمتمركز، مستقل و داراي اختيارات فراواني است در حالي كه در كشورهايي كه مديران شهري نمايندگان حكومت مركزي هستند، وضعيت به گونه اي ديگر است. ولي بايد توجه كرد كه آيا ما مي توانيم يك مديريت واحد براي تمام مناطق تجويز كنيم؟ من معتقدم بايد اجازه بدهيم با توجه شرايط اقتصادي، اقليمي، جغرافيايي و علي الخصوص فرهنگي و... نوع مديريت خاص را در آن منطقه به وجود آوريم در شرايط دنياي امروز كم كم حكومتهاي بسيط هم دريافته اند، كه با آن شرايط متمركز كه حكومت مركزي از بالا اداره بكند و تصميمات آنها بدون چون و چرا اجرا شود ديگر مفهومي ندارد. لذا امروزه حركت به سوي تمركززدايي امري منطقي و قطعي تلقي مي شود.
در ايران قوانين مديريت شهري و خودگرداني محلي به بعد از مشروطه بازمي گردد درواقع هدف مديران در كشور ما از يك قرن پيش بر اين بوده كه بايستي به خودگرداني محلي و مديريت محلي دست يابيم و شاهد باشيم كه كارگزاران محلي كه منتخبين خود مردم هستند متناسب با مقتضيات محلي اقدام به اداره امور بكنند. امروز دريافته ايم كه تمركزگرايي به نفع كشورها است و نه امكان پذير. باتوجه به سئوال شما مي توان گفت كه ما بايد به سمت تمركززدايي پيش برويم و مديريت محلي خودگران را به جاي مديريت منسوخ شده حكومت مركزي بپذيريم.
* آيا حركتي در اين راستا انجام شده است؟! باتوجه به اتفاقات اخير در حوزه مديريت شهري!
-از سال ،۱۳۷۷ بعداز كش و قوسهاي فراوان شاهد برگزاري انتخابات شوراها به معناي واقعي كلمه بوديم كه مطابق آن دولت عزم خودش را جزم كرد كه مديريت شهري را از حالت تمركزگرايي به سمت تمركززدايي سوق بدهد. به گونه اي كه خود مردم محل در آن مشاركت كنند. بايد بگويم كه مديريت شهري شورايي در جامعه ما، يك پايگاه ديني و يك پايگاه تئوريك قوي در دنيا دارد اولين فرمان حضرت امام بعد از انقلاب بحث تشكيل همين شورا بود انقلاب ما برمبناي همين مشاركت مردم پايه گذاري شده است و مديريت شهري خودگردان از طريق نيروهاي محلي نيز تحقق بخش همين شعار محوري جمهوري اسلامي است. يعني مشاركت مردم در اداره امور مربوط به خودشان روند تمركززدايي روند كندي است درحالي كه اين مسئله هم داراي پايگاه تئوريك بوده و هم از نظر مباحث ديني بر آن تاكيد شده است. روايات بسياري درباره بحث شورا و مشاركت آمده است و همچنين شاهديم كه نظام مقدس جمهوري اسلامي بر پايه مشاركت مردمي پايه گذاري شده است.
الحمدلله مردم هم بلوغ لازم را در اين باره دارند. لذا نبايستي در لزوم و مطلوبيت حركت به سوي تمركززدايي ترديد كرد. البته مسايلي هست كه بايد مدنظر قرار بگيرد ما يك كشور موزاييكي با اقوام مختلف هستيم كه هم مي تواند فرصت باشد و هم تهديد و بخشي از اين فرصتها و چالشها به مديريت محلي مربوط است. اما نمي شود با اين ادعا مانع از تحقق مديريت خودگردان شد و خودگرداني محلي را به معناي واقعي در كشور ناديده بگيريم و با آن برخورد سياسي بكنيم.
اين يك تفكر مديريتي است كه با پشتوانه هاي متفاوت مي تواند تقويت شود و بايد بدان سرعت بخشد تا مردم واقعا حس كنند در امور خود مشاركت دارند و اين احساس، عوارض مثبت فراواني دربردارد. مثلا از استعدادهاي منطقه اي به خوبي استفاده خواهد شد با توجه به اينكه كارگزاران محلي از بدنه خود مردم انتخاب شده اند قاعدتا با پتانسيل هاي آن منطقه آشنا هستند. آشنايي فرهنگي با منطقه خود مزيت ديگري است. لذا اداره امور در اين وضع اثربخش تر و كم هزينه تر است. افراد در محدوده شوراها و مديريت محلي نوع تجربه اوليه بدست مي آورند و براي سطوح بالاتر آماده مي شوند. مثلا در مورد انتخاب آقاي احمدي نژاد بستر آن از شوراها نهاده شد.
* با توجه به حوزه تخصصي تان مسايل عمده مديريت شهري در كشور ما و چالش هاي آن چيست؟
- مديريت شهري ما با چالش هاي متعددي روبرو است بخشي از اين چالش ها را من در كتاب «اداره امور حكومت هاي محلي» توضيح داده ام اولين چالش كه مهمترين چالش نيز است مربوط به قواعد و مقررات شهري است. نگاهي به قوانين و مقررات تدويني براي مديريت شوراها و شهرداري در كشور ما نشان مي دهد كه قوانين مربوط به اوايل دهه ۴۰ است و اكنون كاملاً منسوخ است متاسفانه بندهايي در اين قانوني وجود دارد كه حتي واژه ها تغيير نكرده است.
در قانون شهرداريها واژه «انجمن شهر» بيان شده است در حالي كه ما انجمن شهر نداريم. ما شوراي اسلامي شهر داريم لذا ما به خودمان زحمت نداده ايم كه حتي اين واژه را تغيير دهيم. خيلي از مواد انطباقي با امروز ندارد. در اين قانون اختياراتي كه مطابق آن به شهردار درباره هزينه كردن اعتبارات داده شده منابع بسيار ناچيزي است. حتي قانون شوراها كه در دهه ۷۰ نوشته شده شرح وظايف واقعي يك حكومت محلي نيست چون حكومت محلي مولفه هايي دارد كه قانون ما آنها را مد نظر قرار نداده است. شاخصه هاي حكومت محلي اول آن است كه سازمان يافته بوده و داراي شخصيتي حقوقي باشد. دومين شرايط اين است كه داراي مشخصه حكومتي باشد. حكومتها چندين ويژگي دارند. شفافيت و پاسخگويي مهمترين ويژگي حكومت است و پاسخگويي زماني تحقق پيدا مي كند كه كارگزاران محلي اعم از شوراها و شهرداري ها منتخب مردم باشند و مستقيما در مقابل مردم پاسخگو البته نه در مقابل حكومت مركزي. ويژگي بعدي حكومت محلي استقلال مالي و اداري قابل توجه است. يك مديريت شهري واقعي بايستي به گونه اي باشد كه دستش جلوي حكومت مركزي دراز نباشد. در غير اين صورت حكومت مركزي كمك هاي خود را مشروط مي كند. شروطي كه منجر به كاهش استقلال حكومت ها و در نهايت زير سؤال بردن آنها مي شود. توجه به قوانين شورا و شهرداريها اين ويژگي ها را كه براي يك حكومت محلي واقعي به نظر برسد دچار خدشه مي كند و قانون بايد طوري تنظيم شود كه اين گونه نباشد البته يكي از دلايل اين است كه وقتي اعضاي شورا در پي گزيدن فردي به شهرداري تهران هستند بايد حتما نظر وزارت كشور را تامين كنند.مسئله فوق به معناي اين است كه آنها استقلال لازم را حتي در انتخاب يك شهردار ندارند، از حيثي ديگر يك مقايسه گذرا ميان كشور خودمان با كشورهاي ديگر نشان مي دهد كه اختياراتي كه براي شوراها و شهرداري ها در كشور ما بيان شده است بسيار محدود است. نتايج مطالعات در شهرهاي مختلف حتي در كشورهاي بسيط و يكپارچه نشان مي دهد كه حجم بسيار وسيعي از وظايف و اختيارات در حوزه مديريت محلي و مديريت شوراها و شهرداري قرار دارد و آنها اين اختيارات را به صورت گسترده اعمال مي كنند.
*مي توانيد نمونه عيني ارائه دهيد؟
- براي نمونه به چند شهر دنيا اشاره مي كنم: آمستردام هلند را مشاهده كنيد كه اختيارات شهرداري شامل آب و برق و حمل و نقل و مترو، امور نظام وظيفه، كشتارگاهها، بيمه، بيمارستانها، آموزش و پرورش مي باشد. در استكهلم سوئد مسايل محيط زيست، آموزش و پرورش، كتابخانه ها و ساير امور فرهنگي، تامين مسكن و بسياري موارد ديگر مربوط به شهرداري هاست، در برلين و ساير شهرها وضع همين گونه است.
در ساختارهاي يكپارچه دولت ها، حكومت مركزي اين توان را دارد كه اختياراتي را براي حكومت هاي محلي وضع بكند و هر زمان كه خواستند آن را توسعه يا محدود كنند حكومت مركزي اين اختيارات را تفويض مي كند ولي حاكميت در دست حكومت مركزي است
در كشور اقتدارگرايي مثل چين امور بهداشت و فرهنگ ذيل اختيارات شهرداريهاست. انگلستان يك حكومت متمركز دارد ولي موفق ترين حكومت هاي خودگردان دنيا را نيز دارد. اين وظايف را شما مقايسه كنيد با كشور خودمان. با وجود اين مسايل باز هم مي بينيد كه قانون با آنچه كه عمل مي شود خيلي متفاوت است. نيمي از آنچه كه به عنوان اختيارات شوراها و شهرداريها آمده است در عمل تحقق نمي يابد. لذا همين قانون بسيار ناقص هم اجرا نمي شود. دومين چالش عمده چالش ساختاري است، كه به نظر مي رسد ساختار ارايه شده طرح مطالعاتي نيست. جلوه اساسي اين مشكل در ناهماهنگي بين بخشهاي دولتي دخيل در امور شهري و شهرداريها نهفته است. سازمانهاي متولي برق، آب و فاضلاب و... هر يك كار خود را دنبال مي كند. هر يك سياست خاص خود را دارد و ارتباطي دقيق با شهرداري ندارند. لذا عدم انسجام و ناهماهنگي پيامد طبيعي اين روند است. نمونه اين مسئله را در حفر و آسفالت كردن چندباره خيابانها مي توان ديد كه گاهي ابعاد خنده داري به خود مي گيرد. اينجا منابع هدر مي رود و... مسئله در عدم وجود مديريت هماهنگ شهري است و عمده اين مسئله در اراده حكومت مركزي نهفته است كه به اين راحتي ها حاضر به واگذاري قدرت نيست. به نظر مي رسد در اين ميان سلايق شخصي مانع كار است گرچه مسايل قانوني و ساختاري نيز وجود دارد.
*بنابراين ارزيابي تان از چالش خبري در اين حوزه چيست؟
-چالش مهم موجود، چالش ساختاري واحدهاي محلي با واحدها و بخشهاي دولت مركزي است. در اين صورت نمي توان انتظار هماهنگي و رسيدن به اهداف را داشت. براي تحقق اهداف لازم است مديريت شهري در محدوده شهري حرف نهايي را بزند و مديران توان ايجاد هماهنگي ميان بخشها را داشته باشند و اين از طريق واگذاري اختيارات مربوط به وزارتخانه ها به مديريت شهري ممكن است.
امروزه در كشور ما بخش كوچكي از اختيارات در نزد شهرداري هاست و بخش عمده مسائل هنوز در نزد حكومت مركزي منحصر است، از سوي ديگر ناهماهنگي اي نيز ميان شوراها و شهرداري ها وجود دارد كه تبديل به خصومت مي شود كه ناكارآمد كننده و نااميد كننده مردم است. به طوري كه اين احساس پديد مي آيد كه گويا حكومت هاي محلي مناسب جامعه ما نيست و همان ساختار تمركزگرا بهتر است. برعكس تصور مردمي، اين مسايل از نفس حكومتهاي محلي برنمي آيد و چالش هاي موجود از آن روست كه در رابطه ميان شورا و شهرداري، چند شيوه وجود دارد كه هر يك نتايج خاصي به همراه دارد. اولين آنها ساختار «شوراي شهر - شهردار» است. در اين شيوه هم شورا و هم شهردار به نحو مستقيم از سوي مردم انتخاب مي شوند كه در حكم قواي مقننه و مجريه شهري و مستقل از هم هستند. ساختار نوع دوم ساختار كميسيوني است كه در آن مردم تعدادي را به عضويت شوراي شهر برمي گزينند و اين اعضا هر كدام به تنهايي به تناسب علايق و رشته تخصص خود اداره يك بخش از شهرداري را برعهده مي گيرند. اينجا ديگر شهردار وجود ندارد و اگر هم باشد به صورت سمبل است.
ساختار سوم ساختار «شوراي شهر - مدير شهر» است. در نوع اول ما شاهد اين بوديم كه قوه مقننه و مجريه از يكديگر جدا مي باشند ولي الگوي سوم سيستمي است كه تفكيك قوا در آن قدرتمند نيست و قوه مجريه زير مجموعه قوه مقننه در مي آيد. در نتيجه مردم عده اي را به عنوان اعضاي شوراي شهر انتخاب مي كنند. اين اعضا يك نفر خارج از خود را به عنوان شهردار انتخاب مي كنند كه اصطلاحا «مدير شهر» است. چون زماني مي توانيم اصطلاح «شهردار» را به كار ببريم كه شهردار منتخب مردم باشد ولي الان ساختار مسلط در ايران اين است كه شهردار زير مجموعه شوراي شهر است. بعضي ها اعتقاد دارند كه ترديدي جدي در مورد مطلوبيت اين الگو وجود دارد آنها معتقدند كه بايد ساختار مورد استفاده ها از نوع اول شوراي شهر - شهردار باشد و مردم خود شهردار را برگزينند و اين در مورد تهران جدي است.
*به نظر شما اگر بتوان شهردار را با راي مستقيم مردم انتخاب كرد آيا اداره شهر دچار تغيير و تحول نمي شود؟
- الگوي شوراي شهر - شهردار مزايايي دارد چون در اينجا ديگر لزومي ندارد كه شهردار مطيع و تابع شورايي باشد كه آن را برگزيده است. در ساختار شورا - مدير شهر جايگاه «مدير شهر» يا شهردار بي ثبات است ولي در صورت انتخاب مستقيم، شهردار، جاي مستحكمي خواهد داشت. هر چند در اين الگو قوانين، مصوب شورا است. حاميان اين الگو مي گويند ساختار فعلي مولد دخالت شورا در امور اجرايي است. اصولاً بايد گفت بخاطر مسايل ناشي شده از الگوي انتخاب شهردار توسط شوراي شهر، اكثريت كشورهاي دنيا به طرف الگوي انتخاب مستقيم شهردار حركت كرده اند. اين ساختار بي عيب نيست و مي تواند مولد تعارض بين شورا و شهرداري شود ولي اگر بتوان ضعف هاي اين الگو را پوشش داد، نسبت به الگوهاي ديگر بهتر و مطلوب تر است. در مورد نوع كميسيوني نيز بايد گفت كه چهل سال پيش به واسطه ضعف هاي آن و مسئله فسادزاديي آن، كنار گذاشته شده است. در كل با يك سري تغييرات در قوانين، حركت به سوي ساختار شوراي شهر - شهردار يا همان انتخاب مستقيم شهردار مطلوب است.
در شرايط فعلي در حكومت مركزي تفكيك قواي مقننه و مجريه وجود دارد ولي در سطح حكومت محلي اين تفكيك وجود ندارد. بنابراين به نظر مي رسد براي اينكه در زمينه مديريت شهري موفق شويم بايد همان شيوه اي را كه در سطح كلان مملكتي دارا هستيم در حكومت هاي محلي نيز پياده كنيم.
مسئله ديگر ما، مسئله مديريت منابع انساني است. در حالي كه امروزه مسايل منابع انساني اهميتي وافر دارد، شرايط ما در اين مورد بسيار نابسامان است و اين تاثير خود را در سطوح حكومت هاي محلي نهاده است. به گونه اي كه اگر به سطح سواد و دانش كاركنان حكومت هاي محلي نگاه كنيم وضعيت اسفبار است. مثلا در سال ۱۳۷۹ در حوزه آتش نشاني تنها ۲۷% كاركنان داراي تحصيلات سوم (ابتدايي) به بالا بوده اند، در حيطه تنظيف شهري ۴۵% افراد بي سوادند و اين در حالي است كه اينها با بهداشت مردم سر و كار دارند. سطح سواد و آموزش يافتگي آنها با شادابي و پويايي روابط شهروندان و سازمانها رابطه مستقيمي دارد. در زمينه هاي فضاي سبز نيز همين طور است. نمونه ديگر در واحدهاي اداري نوسازي مي توان يافت كه اكثريت زير ديپلم بوده و در حيطه كارمندان اداري در سال ۱۳۷۸ تنها ۵/۵% كاركنان داراي مدرك ليسانس و بالاتر بوده اند و ۶۲درصد داراي مدرك سيكل و پايين تر بوده اند و ۱۹ درصد بي سوادند. چگونه مي توان انتظار خلاقيت و درآمدزايي از اين ساختار داشت. اين در حالي است كه گفته مي شود ما بيكاران تحصيل كرده زيادي داريم و بي شك در اين حوزه ها ما نيازمند اصلاح هستيم.
* يكي از چالش هاي اساسي شهرداري درآمدزايي است. آيا اين نكته نمي تواند استقلال اين نهاد را دچار خدشه كند.
- مهمترين عاملي كه استقلال حكومت محلي را تضمين مي كند همين درآمدزايي است و اگر درآمدهاي كافي نداشته باشند قاعدتا امكان استقلال آنان نيز وجود ندارد.
در آمارها داريم در حدود ۶۰ الي ۷۰ نوع فعاليت وجود دارد كه به نوعي مي تواند براي شهرداري ها درآمدزا باشد ولي شايد شهرداري ها روي ۲ الي ۳ مورد از آنها تأكيد مي كنند كه در حد بسيار پاييني است. حدود ۵۰درصد از درآمد شهرداري مربوط به عوارضي است كه از ساخت وسازها مي گيرند؛ در حالي كه اين درآمدها ممكن است دچار ركود شود. وقتي ۵۰درصد درآمد شهرداري را اين عوارض تشكيل مي دهد، ركود آن بخش، عملاً شهرداري را فلج خواهد كرد. در اين حالت درآمدهاي باثبات شهرداري ها مقدار بسيار كمي را به خودش اختصاص داده چون از ۵۰-۶۰ نوع درآمدزايي، شهرداري ها فقط به چند مورد تكيه كرده اند كه براي رفع آن ما بايد شاهد كارآفريني در شهرداري ها باشيم و اين مستلزم منابع انساني خوش فكري است كه براي شهرداري درآمدزايي كنند. چالش ديگر مربوط به هدايت مجموعه مديريت شهري است كه شامل بحث مشاركت است.
فلسفه شوراها اين است كه مردم در امر مديريت شهري با يكديگر مشورت كنند. اما امروزه، مشاركت در امور شوراها محدود به انتخابات مي شود. در طول اين دوره مي بينيم كه هيچ گونه تبادل اطلاعات، رايزني و... بين مردم و كارگزاران انجام نمي شود، چون مكانيزم لازم تدارك ديده نشده. حالا در شهرهاي بزرگ آمده اند انجمن هاي شوراياري را برپا كرده اند كه به عنوان بازوي شوراي شهر مسائل و مشكلات محلات را به شوراي شهر اطلاع مي دهند كه گام مثبتي است اما اين مكانيزم به طور كامل در كشور ما پيش بيني نشده است لذا ما بايد به سمتي برويم كه برنامه ريزي هاي شهري با مشاركت مردم انجام بگيرد.
* اما سوال اساسي اينجاست كه به چه دليل، دولت حاضر به واگذاري اختيارات به شوراها نيست؟
- اگر از نظر عملي بخواهيم بحث كنيم، يك بحثي داريم به نام «مديريت گرايي» كه به معناي مديريت دولتي نوين است. دولت بايد كوچك باشد. حاميان اين ايده به دولت ها توصيه مي كنند براي حضور در يك جهان رقابتي، ديگر كشتي هاي غول پيكر مفيد نيستند بلكه بايد كشتي اي داشت كه در آن بدنه عظيم الجثه به بدنه سبك تري بدل شود تا انعطاف پذير باشد و با شرايط سازگار شود و اين محقق نمي شود جز با واگذاري بخشي از امور به بخش هاي غيرانتفاعي و مدني. در اين الگو دولت تنها امور مربوط به اعمال و حفظ حاكميت را انجام مي دهد كه در حكم يك ارشادكننده است. لذا جوهره مديريت گرايي، واگذاري امور به خود مردم است. گرايش به محلي سازي امور در دنيا در اين چارچوب، قابل درك است. مباحث سه دهه اي روي مطلوبيت الگوي فوق وجود داشته و يك دهه است كه روي اين الگو برنامه ريزي زيادي شده است.
ولي در برخي كشورها اين روند به نحو جالبي انجام نمي شود. مهمترين دليل، زياده خواهي كارگزاران حكومت مركزي است و اين در مورد كشور ما نيز وجود دارد. شما ملاحظه مي كنيد وقتي كه اختياراتي از وزارت كشور گرفته و به حكومت هاي محلي داده شود، بلافاصله از طرف اين وزارتخانه ها موضع گيري مي شود و آنها بيان مي كنند كه اگر اين اختيارات از ما گرفته شود، ديگر مكانيزمي براي اعمال قدرت خودمان نخواهيم داشت. لازم است از نگاه و سليقه فردي عبور كرده و به يك نگرش علمي دست يابيم. نگرش علمي هم بخش نگر نيست. نمي توان جهاني فكر نكرد و همه چيز را در دولت منحصر كرد، چون در دنياي امروز، دولت فعاليت هاي مهمتري دارد كه مشغوليت به فعاليت هاي فرعي آن را دچار ناكارآمدي خواهد كرد. بعضي مي گويند دليل عدم امكان پي گيري سياست مديريت نوين، عدم وجود بسترهاي فرهنگي و ساختاري است، به گونه اي كه عدم امكان واگذاري اختيارات را پديد مي آورد چون دولت مركزي در مورد «بلوغ» مردم ترديد دارد.
ولي من مايلم عنوان كنم كه اين حرف ها جايي در دنياي امروز ندارد. اگر همين وظايفي كه الان واگذار شده و اجازه اعمال آن داده شود، مردم توانايي هاي زيادي از خود بروز خواهند داد؛ به شرطي كه سنگ اندازي نشود. به تدريج كارايي اين واگذاري ها در افزايش سرمايه و منابع ملي بروز خواهد كرد. اينها سرمايه گذاري هايي است كه بايد براي آن هزينه هايي پرداخت. همه كشورهايي كه به سطح بالايي در اين حيطه رسيده اند، قطعاً اشتباه داشته اند. مسأله، اصلاح اشتباهات است تا به بلوغي مطلوب دست يابيم و اختيارات شوراها و... گسترش يابد. من نيز اعتقاد ندارم كه در مراحل اوليه بايد اختيارات بسيار زيادي واگذار شود. واگذاري تدريجي، حل بسياري از مسائل را در پي دارد كه با آموزش كارگزاران محلي از سوي دولت تقويت خواهد شد. اين براي توسعه بلندمدت ما ضروري و بسيار مفيد است. گفته شده است كه حكومت هاي محلي و خودگردان «مدرسه دموكراسي» هستند. در اينجاست كه آداب شهروندي و مسئوليت پذيري رشد مي كند و البته قطعاً هزينه هايي نيز وجود دارد.
* مسأله اي كه امروزه در حيطه مديريت شهري مطرح مي شود، تبديل شهرداري ها و ساير نهادهاي حكومت محلي از نهادهايي صرفاً خدماتي به نهادهاي داراي كاركردهاي اجتماعي است. مثلاً اين نهادها دست اندركار هويت شهري، انسجام دهي و آموزش وپرورش شوند. به نظر شما رابطه مسأله هماهنگ سازي نظام مديريت شهري با تبديل شهرداري از يك نهاد خدماتي به يك نهاد اجتماعي چيست؟
- متأسفانه رويكرد ما در مديريت شهري، رويكرد ساختاري- كالبدي است و نه رويكرد اجتماعي كه نوعي همه سويه نگري را در بر دارد. امروزه برنامه هاي رايج در كشور، برنامه ريزي جامع تفضيلي است كه وزارت مسكن تدوين مي كند و براي همه شهرها مشترك است؛ در حالي كه به فرهنگ شهر و هويت شهر و شهرسازي، مطابق الگوهاي فرهنگي توجهي نمي شود.
اينجاست كه مي گوييم در كشور ما غلبه سياست ها از بالا بوده و مردم محلي نقشي در امور ندارند. بايد گفت كه برنامه ريزي، مقتضيات خاصي دارد كه قابل فروكاهي به يك برنامه نيست. شهرهاي ما از لحاظ فرهنگي و كالبدي با هم تفاوت دارند. اخيراً برنامه هاي ۵ساله اي ذيل شهرداري ها براي شهرها تدوين شده كه در آنها هم به شرايط اجتماعي توجهي نشده است.
فقط گفته اند ما بياييم برنامه هاي ۵ساله شهرداري ها را توسط خودشان تنظيم كنيم تا آنها در تنظيم اين برنامه ها مشاركت كنند. اولاً شهرداري ها در اين حوزه با چند مشكل مواجه هستند. مشكل عمده آنها اين است كه توان برنامه ريزي با مد نظر قراردادن مسائل فرهنگي و اجتماعي و رواني را ندارند. پيشنهاد من اين است كه در قالب طرح هاي ۵ساله مي توان نوعي تفكر استراتژيك با مدنظر قراردادن عناصر فرهنگي و... را القا كرد. لذا بايد اولويت بندي صورت گيرد. همه اين بحث ها را مطرح كنند و اولويت ها را مشخص كنند. بر اساس اين اولويت ها اگر خواستند فضاي فيزيكي صرف ايجاد كنند بايد مسائل روان شناختي، فرهنگي و اجتماعي را در آن دخالت بدهند. مسائل اجتماعي و فرهنگي جدا از مسائل ساختاري و كالبدي و بالعكس، مسائل ساختاري بدون درنظرگرفتن شرايط فرهنگي و اجتماعي، كاري بيهوده خواهد بود. پس شهرداري ها بايد براي ساختن يك فضاي فيزيكي از مشاوران حقوقي، روانشناسي و... استفاده كنند و با انجام مطالعات ميداني و علمي، نيازهاي محلي را سنجيده و با توجه به شرايط فرهنگي كه در آن به سر مي برند به يك برنامه ريزي استراتژيك منسجم دست پيدا كنند. اگر بخواهيم يكي از اين عناصر را بدون درنظرگرفتن عناصر ديگر به كار بگيريم، نتيجه اي حاصل نخواهيم كرد و حتي ممكن است نتيجه برعكس هم حاصل شود. بنابراين مقتضيات فرهنگي- اجتماعي كه به ويژه در نظام ارزشي ما جايگاه خاصي دارد بايستي در برنامه ريزي هاي شهري ما مدنظر قرار گيرد. اگر اين مسأله به مرحله اجرا برسد كشور ما در محيط هاي شهري، توسعه پايدار را دنبال خواهد كرد چون به هر حال توسعه همه جانبه شهري برابر با توسعه كلان كشور خواهد بود.
*پس اگر شهرداري به عنوان حكومت محلي، معطوف به امور اجتماعي شود، در راستاي تحقق توسعه پايدار قرار خواهد گرفت؟
- بله! همين طور است. شكل گيري اين نهاد به عنوان يك نهاد جامعه مدني مسائل زيادي را حل مي كند و فرهنگ همكاري، تعاون، ياري گرفتن از توان و سلايق گوناگون در آن رشد خواهد كرد. وقتي ما مردم را در انتخاب كارگزارن سهيم مي كنيم بايد اين مشاركت را در طول فرآيند فعاليت شوراها و شهرداري نيز نهادينه كنيم. اين، خودبه خود فعاليت هاي فرهنگي و اجتماعي را به همراه خواهد داشت زيرا وقتي مردم مشاركت مي كنند، در حقيقت آن جنبه هاي رواني-روحي غالب را منتقل مي كنند و اين در يك برنامه ريزي داراي جميع جهات مفيد و كارآمدي بسياري است.
* در نهايت، مشاركت شهروندان و تصميم سازي از پايين در عين وجود مديريت شهري منسجم در ديدگاه هاي توسعه پايدار، چه شاخصه هايي دارند؟
- در مشاركت، اولين اصلي كه بيان مي شود اين است كه به هر حال مشاركت يك سري پيش نيازهايي دارد كه اين پيش نيازها بايستي فراهم شود. اولين پيش نياز، وجود سطحي از بلوغ و توان مشاركتي در مردم است و ديگر آنكه مردم احساس كنند اين مديريت موجود، در برنامه ريزي خود به مردم توجه دارد ولي اگر احساس شود مشاركت آنها بعدي ظاهري دارد و اهميتي واقعي دارا نيست و ضمانت اجرايي آن براي عملي سازي نظرات آنها وجود ندارد، مشاركت معنايي نخواهد داشت. اين، فقدان اعتماد را به وجود مي آورد.
من احساس مي كنم در كشور ما آن بلوغ لازم وجود دارد ولي پيش شرط دوم ضعيف است و عامل مهم ضعف ما اين است كه احساس مي شود حكومت هاي محلي قادر به تعيين سرنوشت شهر نيستند، لذا مردم توجه جدي اي به آنها ندارند، پس در انتخابات آن هم كم شركت مي كنند. افراد كانديد هم خيلي افراد برجسته اي نمي توانند باشند چون اساساً مسأله، جدي نيست.
پس بخش عمده اي از مسائل به طوري كه در بالا گفتيم، اراده مسئولان است براي اينكه اساساً حكومت هاي محلي و مشاركت مردم را مطلوب تلقي كنند و اين مستلزم آگاهي به تحولاتي است كه در دنيا اتفاق افتاده است. در اينجا بايد بگوييم كه در بسياري از كشورها مسأله آموزش كارگزاران از سوي دولت بسيار جدي گرفته مي شود تا آنها آماده پذيرش مشاركت مردمي باشند. در كشور ما در برنامه چهارم مسأله واگذاري اختيارات بيشتر مد نظر است كه براي اجرايي شدن، نيازمند پرهيز از خودخواهي ها و قدرت طلبي است.
