|
بودجه شركت هاي دولتي، بانك ها و مؤسسات انتفاعي در سال آينده
بودجه برادر بزرگتر
|
|
|
بهاره صفاري اصفهاني
ارزيابي بودجه يك ميليون و 677 هزار و 104 ميليارد و 499 ميليون ريالي شركت هاي دولتي، بانك ها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت در سال آينده چه پيامي را به همراه دارد؟ آيا مجلس بايد اصلي ترين وظيفه خويش را بر بودجه عمومي دولت به عنوان برادر كوچكتر متمركز سازد يا سند دخل و خرج برادر بزرگتر هم نيازمند تأمل، تعمق و تدبر بيشتري است؟ رابطه هاي دولت با بودجه شركت هاي دولتي، مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت و بانك ها چگونه است و چگونه بايد باشد؟
دست كم دو گزينه و دو نگرش اصلي در خصوص بودجه شركت هاي دولتي، بانك ها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت وجود دارد؛ نگرش نخست معتقد به دخالت حداكثري دولت و استقلال حداقلي شركت ها، بانك ها و مؤسسات مذكور است چرا كه سرمايه اصلي آنها متعلق به نهاد دولت و يا نهاد هاي عمومي وابسته به حاكميت است. نگرش دوم معتقد به آزادي عمل تجاري و اقتصادي اين نهادهاي اقتصادي و استقلال نسبي آنها از دولت و دخالت حداقلي دولت بوده چرا كه بر اين ديدگاه تكيه دارد كه با حاكم شدن قواعد تجاري و اقتصادي علاوه بر ارتقاي سطح بهره وري و خارج شدن فعاليت ها از دايره انحصارات و حمايت هاي دولت بستر لازم براي مشاركت پذيري فراهم مي شود. در نگاه ديگر چنين تصور مي شود كه با اختصاص بيش از 70 درصد بودجه كل كشور به شركت هاي دولتي، بانك ها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت، اقتصاد ايران يك اقتصاد متمركز و دولت گرا بوده و در صورت واگذاري سهام شركت هاي دولتي، بانك ها و بيمه ها در چارچوب سياست هاي اصل۴۴ قانون اساسي از حجم تصدي گري دولت كاسته مي شود و فضا براي مشاركت توام با رقابت بخش هاي تعاوني و خصوصي فراهم خواهد شد، اما بيش از 60درصد بودجه متمركز در شركت هاي دولتي فقط در حوزه صنايع بالادستي و پايين دستي نفت و گاز قرار مي گيرد كه در فرآيند ورود بخش خصوصي به اين لايه مستحكم اما و اگرهاي قانوني و اجرايي بسيار فراوان وجود دارد.
گزارش انجام گرفته در خصوص بودجه شركت هاي دولتي و بانك ها در سال آينده از سوي مركز پژوهش هاي مجلس به وجود نوعي خلأ مفهومي اشاره دارد. بدين معنا كه مصارف بودجه اي اين شركت ها و مؤسسات از محل منابع داخلي آنها تأمين و بر اساس پيشنهاد هيأت مديره در مجامع عمومي يا شوراهاي عالي تنظيم و سرانجام در لايحه بودجه گنجانده مي شود. با تصويب لايحه بودجه سنواتي و پيوست هاي آن از سوي مجلس امكان دخل و تصرف در بودجه شركت ها و مؤسسات دولتي وجود دارد چرا كه ماده (2) قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت، اين اجازه را به مراجع تصميم گيرنده و تصويب كننده بودجه نهادهاي مذكور مي دهد كه بودجه خود را به شرط اينكه در برخي اقلام خود تغيير ندهند- همانند سياست تثبيت قيمت برخي كالاها و خدمات- اصلاح كنند. اگرچه اين گزارش مي گويد: نقش قانونگذار در رسيدگي به بودجه شركت هاي دولتي، بانك ها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت در فرآيند فعلي بودجه ريزي مشخص نيست، اما روشن نمي سازد كه كدام نگرش پيش گفته در باب رابطه مالي دولت و مجلس را مبنا قرار مي دهد تا بر اساس معيارهاي حاكم بر هر كدام از نگرش هاي ياد شده، نقش و كاركرد قانونگذار را بتوان شفاف ساخت.
نگاه گذرا به دخل و خرج بزرگ
افزايش 22 درصدي بودجه شركت ها و مؤسسات و بانك هاي دولتي در سال آينده نسبت به سال جاري هر چند نشان از كاهش 2 درصدي نسبت اعتبارات نهادهاي يادشده به توليد ناخالص داخلي در مقايسه با امسال دارد، اما اين پرسش به قوت خود باقي است كه اين افزايش در چه بخش هايي و بر اساس چه ضرورت هايي صورت مي گيرد. آيا اين افزايش به معناي سرمايه گذاري مجدد شركت ها و مؤسسات دولتي براي تصدي گري در اقتصاد و بر خلاف بند الف سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي نيست. يكي از اصلي ترين انتقادها به دخالت فزاينده دولت در اقتصاد افزايش هر ساله سهم بودجه شركت ها، مؤسسات و بانك هاي دولتي نيست كه كل بودجه است كه سال آينده اين نسبت به بيش از 73 درصد مي رسد. به ويژه اينكه حدود 90 درصد بودجه مربوط به شركت هاي دولتي، حدود 9 درصد متعلق به بانك ها و كمي بيش از يك درصد مربوط به مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت مي شود و 87 درصد از بودجه ياد شده نصيب شركت هاي سودده مي شود و 13 درصد هم شركت هاي زيان ده سود مي برند.جداول ارائه شده از سوي مركز پژوهش هاي مجلس برخي ابهام ها و چالش هاي ناشي از بي انضباطي مالي در بودجه شركت هاي دولتي را به تصوير مي كشد. يك نكته اينكه بودجه شركت هاي نسل اول (به طور عمده بودجه شركت هاي مادر تخصصي) در سال آينده به نسبت امسال كم شده اما بودجه ساير شركت ها افزايش داشته است. در بخش منابع بودجه شركت ها و مؤسسات و بانك هاي دولتي، سهم درآمدها به نسبت امسال كاهش يافته است به نحوي كه نسبت درآمدها به كل منابع در سال جاري 5/75درصد و در سال آينده 5/73 درصد برآورد مي شود و نسبت هزينه ها به درآمدها از 9/87 درصد در سال جاري به 7/84 درصد خواهد رسيد. نكته ديگر سهم تسهيلات بانكي و وام هاي داخلي و نسبت آن به هزينه هاي سرمايه اي است كه اين نسبت از 5 درصد در سال جاري به 6/13 درصد خواهد رسيد و به جاي آن سهم وام هاي خارجي و نسبت آن به هزينه هاي سرمايه اي از 6/22درصد امسال به 2/11درصد كاهش مي يابد و اين بدين معناست كه شركت هاي دولتي براي تأمين هزينه هاي سرمايه اي و انجام پروژه هاي عمراني خود اتكاي خود را از وام هاي خارجي كم مي كنند و به منابع و تسهيلات بانكي داخلي چشم خواهند دوخت. اجزاي شكل دهنده ساختار منابع بودجه شركت هاي دولتي، بانك ها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت در سال 86 نشان مي دهد كه 5/73 درصد از محل درآمدهاي عملياتي (فروش كالا و خدمات) ، 5/7درصد متكي بر وام هاي خارجي، 6 درصد وام هاي داخلي، 8/2 درصد ناشي از مالكيت دارايي هاي سرمايه اي و حدود 10 درصد هم از محل ساير دريافت ها خواهد بود كه افزايش 41 درصدي كمك زيان به شركت هاي زيان ده دولتي و رشد 84درصدي اتكاي به تسهيلات بانك هاي داخلي، جاي تأمل دارد. با بررسي ساختار مصارف بودجه نهادهاي ياد شده، مشخص مي شود كه اداره كردن شركت ها، مؤسسات و بانك هاي دولتي در سال آينده 62 درصد منابع را به خود اختصاص مي دهد(هزينه هاي جاري) و سهم هزينه هاي سرمايه داري (اعتبارات عمراني) 6/25 درصد بيشتر نخواهد بود. علاوه بر اين پيش بيني رشد 7/20 درصد ماليات، 35 درصد سود سهام، 44 درصد ساير سودهاي تخصيصي در قالب بودجه عمومي دولت و افزايش 167درصدي بازپرداخت وديعه و ديون و ساير پرداخت ها در سال آينده به نسبت امسال امكان در تنگنا قرار گرفتن شركت هاي دولتي در تأمين نقدينگي لازم را محتمل مي سازد تا ابهام جدي بر رشد 32 درصدي بودجه عمراني اين نهادها وارد شود.
ارزيابي انجام يافته از سوي مركز پژوهش هاي مجلس از چگونگي دخل و خرج شركت ها و بانك ها و مؤسسات دولتي كه به طور كلي و گذرا صورت گرفته است، به تغييرات بودجه اي اين نهادهاي اقتصادي دولت گرا، در بخش هاي مختلف اشاره مي كند، به گونه اي كه اعتبارات منظور شده براي حفظ مالكيت دارايي هاي سرمايه اي در سال آينده 8/20 درصد رشد خواهد داشت، اگر چه در سال جاري نسبت به سال قبل، از رشد 68 درصدي برخوردار بوده است. اما روند افزايشي بودجه حفظ مالكيت دارايي هاي سرمايه اي مي تواند متناسب با سياست هاي كلان اصل 44 صورت گيرد.همچنين دريافت تسهيلات بانكي و ساير وام هاي داخلي با رشد 84 درصدي از يك سو و رشد بازپرداخت 9 درصدي از سوي ديگر نشان از برجستگي منابع بانك ها در تأمين مالي سرمايه گذاري شركت هاي دولتي خواهد داشت كه بر شائبه آلودگي سياست هاي پولي و مالي در يكديگر افزوده و خطاي بنگاه داري بانك ها را عمق مي بخشد. اين رويكرد به معناي افزايش ميزان تسهيلات تكليفي هم مي تواند قلمداد شود و رقابت نابرابر بخش هاي خصوصي و تعاوني با بخش دولتي براي تأمين نقدينگي و تنگناهاي مالي را چون گذشته به نفع دولتي ها ادامه دهد.
در گزارش مقدماتي مركز پژوهش هاي مجلس تصريح شده است كه بايد در جداول منابع و مصارف شركت ها، سهم دولت و سهم ساير سهامداران شركت هاي دولتي از سود سهام تفكيك شود- كه نشده است- با اين حال سود سهام از رشدي معادل 35 درصد برخوردار است كه عمده آن متعلق به سهم دولت است. اگرچه سهم سود سهام از درآمدها رو به افزايش است، اما سهم سود سهام از خالص سود رو به كاهش است.
اين گزارش مي افزايد: شركت ملي نفت ايران با 23 هزار و 520 ميليارد ريال سود سهام در سال جاري حدود 82درصد از مجموع سود پرداختي شركت هاي دولتي، بانك ها و مؤسسات وابسته به دولت را به خود اختصاص داده است و مجموع سود سهام 20 شركت اول به 5/99درصد مي رسد و سهم باقي شركت هاي دولتي، بانك ها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت فقط 5/0 درصد از كل سود سهام در سال 1385 بوده و در سال۱۳۸۶ سهم سود شركت ملي نفت ايران 76 درصد و سهم سود سهام 20 شركت اول همان 5/99 درصد است.
در خصوص سود سهام شركت ها، بانك ها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت و ابعاد آن ابهام هاي بسيار وجود دارد. نخست اينكه رشد 35 درصدي سود سهام شركت هاي دولتي، بانك ها و مؤسسات انتفاعي به عنوان يكي از اجزاي درآمدي بودجه عمومي دولت به مفهوم سودده بودن واقعي اين شركت ها نبايد قلمداد شود، بلكه بدين معناست كه دولت از ميزان سهام خود در شركت ها به عنوان ابزاري درآمدي بهره مي برد تا هزينه هايش را در جاهاي ديگر يا در همان شركت ها پوشش دهد چرا كه مهم اين است كه آيا سهم سود سهام از خالص سود روند افزايشي دارد يا خير كه برآوردها نشان مي دهد اين تغيير رو به كاهش است.
متن كامل اين گزارش را در همشهري آن لاين بخوانيد:
www.hamsharionline.ir
|
