اشاره:در نخستين بخش از اين نوشتار خوانديم كه در طرحهاي تفصيلي معمول اغلب تأثير محيطي شهر تهران با مناطق اطراف ناديده گرفته مي شود. در نتيجه بسياري از مؤلفه ها پنهان مانده و در نهايت مجريان طرح را سردرگم و بعضا گمراه مي كند. ترديدي نيست كه تهران فقط شامل محدوده مناطق بيست و دوگانه نيست و از سويي همه مسائل آن هم مسائلي نيستند كه در دستور كار شهرداري قرار دارند. طرح مجموعه شهري تهران كه واپسين بخش گزارش معرفي آن را در پي
مي خوانيد به مجموعه اين انگاره ها پاسخ گفته است. اين گزارش حاصل گفت وگوي «شهروندمداري» با مجيد غمامي از مسئولان اين طرح است.
گسترش افقي شهر عملا اتفاق افتاده است. ۵/۱ ميليون نفر در كرج و اطراف آن زندگي مي كنند، ۶۰۰ هزار نفر در محور اسلامشهر ساكن اند و ۵۰۰ هزار نفر در جنوب شرق تهران.
پس گسترش افقي با فروش يا توقف فروش تراكم متوقف نمي شود
اختيارات شهرداري تهران در سال ۱۳۴۳ در قانون تعريف شده است، و اكنون مديريت كلانشهر بايد جواب هزار مسئله تازه را بدهد. در نتيجه ناچار است يا ساكت شود و اقدامي نكند و يا اگر اقدامي مي كند متخلف قلمداد شود
«طرح مجموعه شهري تهران» نتايج مهمي دارد كه خوب است به آن توجه شود: نخست اين كه به طور كلي نظام مديريت شهري ما- يعني مجموعه نهادهايي كه به نحوي به مسائل شهري مرتبط اند، مثل وزارت كشور، شهرداري ، وزارت مسكن، وزارت نيرو، وزارت راه و...- سازوكار درست و مناسبي براي مواجهه با مسائل شهري ندارند و متأسفانه بايد گفت كه اصولا، آگاهي درستي از اهميت مسائل شهري و شهرنشيني در مجموعه مديريت اجرايي كشور وجود ندارد. در اين شرايط مديريت شهري فاقد اختيارات قانوني لازم براي پاسخگويي به مسئوليتها و وظايف خود است. همچنين سازوكارهاي مناسبي را هم كه به مسائل شهري بپردازد نداريم كه مهمترين آن ارتباط بين سازمانها و نهادهاي دست اندركار در مسائل و امور شهري است. خلاصه اين كه هويت و جايگاه مديريت شهري به طور عام و مديريت كلانشهرها به طور خاص در نظام مديريتي و اجرايي كشور مشخص و متناسب با نيازها نيست.
يكي از جلوه هاي عدم توجه كافي به اهميت مسائل شهري اين است كه اختيارات شهرداري تهران مثلا در سال ۱۳۴۳ در قانون تعريف شده است، ولي اكنون كلانشهر بايد جواب هزار مسئله تازه را بدهد. در نتيجه ناچار است يا ساكت شود و اقدامي نكند و يا اگر اقدامي مي كند متخلف قلمداد شود. يكي از مثالهاي ديگر در اين مورد آن است كه بين بخش مسكن و بخش شهرسازي ارتباطي وجود ندارد. در كشوري كه درگير مسئله افزايش جمعيت است اين موضوع بسيار مهم است.
در كشور ما «گسترش شهري» يكي از نكات و عناصر مهم است، بنابر اين مسئله مسكن بسيار مهم است و نمي توان با آن جداي از مسئله شهرسازي و برنامه ريزي شهري برخورد كرد. نكته ديگر اين كه ما در بسياري از مسائل شهري اصلا متولي نداريم؛ يعني نهادي وجود ندارد كه به برخي از مسائل شهري بپردازد. بنابر اين مي توان گفت كه كل نظام مديريت شهري ما جايگاه و هويت مشخص و منسجمي ندارد. اين نظام از عناصر و اجزايي ناهماهنگ و پراكنده تشكيل شده كه روابطش درست نيست و نهادهاي لازم و ارتباط منطقي بين اعضا و اجزاي آن وجود ندارد .همچنين قوانين لازم را نداريم و بسياري وقت ها قوانين ما متناقض هستند و يكي ديگري را نقض مي كند. در بسياري از اوقات قوانين ما قديمي است و منطبق بر شرايط تازه نيست. بنابر اين، كل اين نظام اشكال دارد. يكي از اشكالات بسيار مهم، قانون شهرداريهاست و اختياراتي كه شهرداريها دارند. البته ظاهرا در ماده ۱۳۶ قانون برنامه سوم توسعه قرار است بخشي از اين مسائل حل شود كه اميدواريم حل شود. يكي از دستاوردهاي مطالعات «طرح مجموعه شهري تهران» اين بود كه به ضرورت مديريت واحد پي برده شد و معلوم شد كه نگرش ما به مسائل شهري در كجا نقص داشته و دارد.
نكته ديگري كه به روشني معلوم شد اين بود كه بسياري از مشكلاتي كه با آن مواجه هستيم- مثلا همين تراكم كه امروز تبديل به يك مسئله بغرنج و بحراني شده- در سطح محدوده شهر تهران نه قابل تشخيص است و نه قابل حل. فقط وقتي مي توانيم با اين موضوع درست برخورد كنيم كه تهران را در منطقه آن ببينيم، اگر به درستي پديده كلانشهري توجه كنيم و آن را درك كنيم، به شيوه هاي فعلي با قضيه برخورد نمي كنيم. ديگر نمي گوييم كه فقط محدوده تهران بايد به نياز مسكن پاسخ دهد. چرا كه در اين صورت اين سؤال مطرح مي شود كه نياز مسكن را تا كجا بايد پاسخ دهد؟ تهران هم اكنون حدود بيش از ۷ ميليون جمعيت دارد. آيا تهران مي تواند در محدوده ۷۰۰ كيلومتر مربعي خود پاسخگوي ۱۰ ميليون، ۱۲ ميليون و يا ۱۵ ميليون نفر باشد؟ آشكار است كه اين عملي نيست.
يكي ديگر از نكاتي كه روشن شد آن بود كه به رغم نظر كساني كه هنوز هم نگران گسترش افقي شهر تهران هستند، گسترش افقي شهر عملا اتفاق افتاده است. مگر گسترش افقي به چه معناست؟ ۵/۱ ميليون نفر در كرج و اطراف آن زندگي مي كنند، ۶۰۰ هزار نفر در محور اسلامشهر ساكن اند و ۵۰۰ هزار نفر در جنوب شرق تهران. پس اين چيست؟ آيا كرج جداي از تهران قابل تصور است؟ پس گسترش افقي مدتهاست كه اتفاق افتاده. مطالعات نشان مي دهد كه در سالهاي ۷۵-۱۳۶۵ شهر تهران مهاجرفرست بوده است. عده زيادي نمي توانند يا قادر نيستند در تهران بمانند پس به شهريار مي روند يا به ولدآباد و محمدآباد. پس گسترش افقي با فروش يا توقف فروش تراكم متوقف نمي شود.
خلاصه نشان داده شد كه تهران به تنهايي و به خودي خود پاسخگوي تأمين مسكن و كنترل اسكان و استقرار جمعيت نيست. همچنين جوابگوي نيازهاي سرمايه گذاري و يا كنترل قيمت زمين و مسكن در كل منطقه نيست. در طول ساليان و با سرمايه گذاري هاي كلان، چندين شهر اقماري در اطراف تهران احداث شده(پرديس، هشتگرد، شهرك انديشه و پرند و نظاير آن) اما اينها هنوز به دليل فقدان امكانات ارتباطي و خدمات كافي نتوانسته اند جمعيت قابل توجهي جذب كنند.
يكي ديگر از مسائلي كه هم اكنون موجب بروز سو ءتفاهم درباره وضع تهران مي شود مسئله مهاجرت است، چرا كه در واقع اصلا ديگر مهاجرتي وجود ندارد. امروز شهر تهران خود مهاجر فرست است و سهم مهاجرت از استانهاي ديگر به استان تهران نيز ناچيز است. با فرض مهاجرت صفر، تا سال ۱۴۰۰ جمعيت منطقه تهران بيش از ۱۶ ميليون نفر مي شود، يعني اگر هيچ كس هم به منطقه تهران نيايد و همين ساكنان فعلي زاد و ولد كنند، جمعيت استان تهران ۲/۱۶ ميليون نفر خواهد شد.
مطالعات در زمينه عدم تمركز نيز چند مطلب را نشان داد. يكي اين كه كشور ما به نسبت بسياري از كشورها، از لحاظ تمركززدايي جزو كشورهاي موفق بوده است؛ يعني اگر براي مثال جايگاه تهران را در سطح ملي در نظر بگيريم، از سئول بسيار بهتر است؛ از خيلي از كشورهاي آمريكاي لاتين و حتي اروپا نيز متعادل تر است. به عبارت ديگر، سهم شهر تهران نسبت به سهم شهر لندن و پاريس از كل كشور پايين تر است. دليل اين مسئله آن است كه ما از قديم داراي نوعي ساختار و بنيه شهري بوده ايم. مثلا اگر در تاريخ فرانسه يا انگلستان چند قرن به عقب برگرديم مشاهده مي كنيم كه تنها پاريس و يا لندن مطرح بوده اند. اما در ايران يك روز تبريز بوده، يك روز مشهد، يك روز اصفهان و يك روز هم نيشابور. پس ما يك بنيه شهري قوي داشته ايم كه در نتيجه آن تا هشتاد سال پيش اختلاف زيادي بين تهران و اصفهان و تبريز و مشهد نبود. در ثاني همين كه تهران در فاصله سالهاي ۱۳۲۰ تا ۱۳۳۵ روبه گسترش گذاشت، تمركرزدايي در دستور كار دستگاه دولتي قرار گرفت. از آن سال، با اتكا به درآمد نفت و برنامه ريزي متمركز، سرمايه گذاري شد. مثلا احداث ماشين سازي اراك، ماشين سازي تبريز و... نمونه اي از اين توجه به عدم تمركز است. در نتيجه ما اكنون داراي چند شهر با جمعيت بيش از يك ميليون نفر هستيم، در حالي كه چنين آرايش شهري را در خيلي از كشورهاي پيشرفته نداريم. ما چندين شهر بالاي ۵۰۰ هزار نفر مثل اهواز، كرمانشاه و قم داريم. به غير از اينها حوزه هاي شهري اي مانند مجموعه  بابل، آمل و قائمشهر داريم كه اگرچه مجزا هستند ولي يك مجموعه شهري به شمار مي روند. ما در زمينه تمركززدايي سابقه داريم و موفق بوده ايم و وضع نسبي ما بهتر است. البته درست اين است كه در كشوري به بزرگي ايران و به خصوص با توجه به محدوديتهاي منطقه تهران تمركززدايي كماكان ادامه يابد.
يكي ديگر از موضوعات مهمي كه مطالعات نشان داد اين بود كه مسئله اصلي ما توسعه فيزيكي نيست، بلكه مسئله مديريتي است؛ يعني براي استقرار اضافه جمعيت آينده، سطح مورد نياز توسعه تنها ۲۰۰ كيلومتر مربع است. با توجه به اين كه مساحت استان تهران ۱۸۸۰۰ كيلومتر مربع و مساحت محدوده شهر تهران حدود ۷۰۰ كيلومتر مربع است ملاحظه مي شود كه اين سطح زيادي نيست. تازه با سقف جمعيتي مصوب شوراي عالي شهرسازي براي افق ۱۴۰۰ كه ۱۵ ميليون نفر است (به جاي ۷/۱۷ ميليون نفر برآورد مشاور)، اساسا سطوح جديدي مورد نياز نخواهد بود. مطالعات همچنين نشان داد كه اگر بزرگراهها و راههاي منطقه اي را كه در طرح و برنامه است ايجاد كنيم، ديگر به احداث اتوبان جديدي نياز نداريم. ظرفيت شهركهاي صنعتي مصوب و موجود به اندازه اي است كه با توجه به تعداد مشاغل صنعتي در آينده هيچ شهر صنعتي جديد ديگري نمي خواهيم. تنها كافي است اين موارد پراكنده و نامنظم را سرو سامان دهيم و به آنها رسيدگي كنيم. يعني واقعه اصلي اتفاق افتاده و تمام شده، درست مثل يك انفجار! تهران كه از گذشته تا سال ۱۳۴۵ در اطراف خودش گسترش پيدا مي كرد، به يكباره پخش شده است. يعني اين گسترش و پخش اتفاق افتاده و جاهايي به وجود آمده و ما از اين زمان به بعد تنها بايد آن جاها را سامان بدهيم، تجهيز كنيم و مواظب شان باشيم.
اين هم كه در وضع مديريتي حاضر چگونه مي شود با مسائل مواجه شد بحث ديگري است و مجال ديگري مي طلبد؛ با اين حال سعي مي كنيم در اينجا اجمالا تصويري به دست دهيم. از شهرداري شروع كنيم: مديريت با تجربه شهرداري از لحاظ قانوني داراي مشكل است و بايد اصلاح شود و اصولا چون داراي قانون محدودي است، فكر محدودي هم دارد؛ در نتيجه شما از اين مديريت انتظار بيشتري نمي توانيد داشته باشيد. البته اگر اين مديريت تحول پيدا كند مي تواند وضعيت بهتر داشته باشد. شوراي شهر هم يك نهاد جديد است كه پيشتر وجود نداشته. شوراي شهر فارغ از مشكلاتي كه هم اكنون دارد و يا مشكلاتي كه ممكن است تا زماني طولاني داشته باشد، علي القاعده بايد در جهت تقويت نهادهاي محلي و در جهت تقويت مشاركت مردم و دموكراتيزاسيون پيش رود. پس بايد از آن استقبال كرد. در عين حال اگر شوراي شهر واقعا نماينده مردم باشد و اگر نقشي را كه به عهده اش گذاشته اند، حتي با اين قانونها، درست ايفا كند قاعدتا مي تواند نقشي مثبت داشته باشد. همان نقشي را كه مجلس در تنظيم كاركرد دستگاه هاي اجرايي دارد، شوراي شهر هم مي تواند در تنظيم كاركرد شهرداري داشته باشد كه آن را در جهت منافع شهر و مردم هدايت كند. به هر حال اگر شورا مشكل دارد نمي توان آن را حذف كرد، بلكه بايداين مشكل حل شود، قانون شورا اصلاح شود و انتخابات آن درست شود. اصلاح اين نهاد دموكراتيك تا حدود زيادي موكول است به اين كه كل اين نظامي كه به سمت مردم سالاري مي رود تقويت شود. چرا كه اگر كل آن تقويت شود اثرش را بر اينجا هم خواهد گذاشت.
جايگاه طرح
در آخر، نكته ديگري كه بايد براي روشن شدن جايگاه «طرح مجموعه شهري تهران» توضيح داده شود اين است كه در شرايط فعلي، براي شهر تهران طرح و برنامه مصوب جديد مورد توافقي نداريم. طرحهاي قبلي هم از لحاظ قانوني زمانشان سپري شده و گذشته است. «طرح مجموعه شهري تهران» هم فقط ناظر به شهر تهران نيست، بلكه ناظر بر كليت منطقه است. بنابر اين جايگاه تهران را در اين كل معين كرده است؛ يعني يك نوع طرح بالا دست است. اين طرح جايگاه خود را دارد. اما اين كه چگونه با آن رفتار شود، يعني مديريتي كه اين طرح ابزارش باشد به وجود بيايد يا نيايد، آن را جدي بگيرند يا نگيرند، بخواهند يا نخواهند، بحث ديگري است. اما هيچ تناقضي با هيچ طرح ديگري كه سابقا وجود داشته و يا در آينده به وجود مي آيد ندارد. هر طرح ديگري كه مي خواهد بيايد قاعدتا بايد به آن توجه كند. اين اتفاق بايد رخ دهد كه مديريتي در سطح مجموعه شهري تهران درست شود وآن مديريت اين طرح را به پيش ببرد.