خاتمي مصرتر از اين بود كه از تصميم خود عقب نشيني كند ابطحي در همان روز تقديم لايحه به مجلس نيز عزم رئيس جمهوري را در تصويب آن بسيار جدي توصيف كرد
بدرالسادات مفيدي
شايد موقعي كه قانونگذار در سال ،۱۳۶۵ فصل دوم قانون «تعيين حدود و وظايف و اختيارات رياست جمهوري را تدوين مي كرد، هيچ گاه در تصورش نمي گنجيد كه چندين سال بعد رئيس جمهوري با ۲۲ ميليون راي در خصوص مسئوليتش در قبال اجراي دقيق قانون اساسي با چالش هاي جدي مواجه شود. بخش ديگر آن نيز ناشي از نبود يك ضمانت اجرايي براي تشخيص رئيس جمهور و يا پيامدهاي عدم توجه به اخطار و تذكر قانون اساسي رئيس جمهور در قانون مدون سال ۱۳۶۵ است.
البته اصل ۱۱۳ قانون اساسي به صراحت دو شان بالاترين مقام رسمي كشور و مسئوليت اجراي قانون اساسي را در كنار قرار دادن رياست قوه مجريه براي رئيس جمهور (جز در اموري كه مستقيماً به رهبري مربوط مي شود) در نظر گرفته است و بر اين اساس هم عهده داري مسئوليت اجراي قانون اساسي به طور مطلق، عام، شامل و بدون قيد تنها با رئيس جمهوري است. چنانكه طبق اصل ۱۲۱ قانون اساسي رئيس جمهوري بر مبناي همين مسئوليت عام و فراتر از قوه مجريه است كه با ملت ميثاق مي بندد و سوگند ياد مي كند: «پاسدار قانون اساسي كشور» باشد و از «آزادي و حرمت اشخاص و حقوقي كه قانون اساسي براي ملت شناخته است»، حمايت كند و قدرتي را كه ملت به عنوان «امانتي مقدس» به او سپرده همچون «امين پارسا و فداكار» نگاهدار باشد.
بدين خاطر سيد محمد خاتمي به منظور فراهم كردن ضمانت اجراي اين مسئوليت با در نظر گرفتن ساير اصول و موازين قانون اساسي در مهر ماه سال قبل اقدام به ارائه لايحه اي جهت اصلاح قانون «تعيين حدود و وظايف و اختيارات رياست جمهوري» به مجلس كرد. شش ماه بعد يعني سه شنبه دو هفته گذشته اكثريت نمايندگان نيز با تصويب نهايي آن رئيس جمهوري را براي دستيابي به اين هدف ياري كرد. هر چند كه هنوز تكليف اين لايحه به طور كامل معلوم نشده و هم اكنون در انتظار اعلام نظر شوراي نگهبان به سر مي برد. به هر حال گزارش زير شرح مختصري از چگونگي رسيدن دولت به ضرورت ارائه چنين لايحه اي و نيز روند بررسي آن در مجلس و مضمون مواد اصلاحي آن است.
•••
بي ترديد آشنايي بيشتر ملت ايران با مسئوليت اجراي قانون اساسي - رئيس جمهوري -به زمان پس از حماسه دوم خرداد ۶۶ برمي گردد. زيرا هنگامي كه آقاي خاتمي برخلاف انتظار برخي و در ميان حيرت جهانيان با راي مستقيم مردم در جايگاه رياست جمهوري ايران مستقر شد، محور شعارهاي خود را قانونمداري قرار داد و در يك اقدام تازه به منظور بررسي عملكرد دستگاه ها و نهادهاي مختلف در رابطه با نقض يا تخلف آنان از قانون اساسي، «هيأت پيگيري و نظارت بر حسن اجراي اين قانون» را تشكيل داد.
اعضاي هيأت مذكور نيز طي اين چند سال به طور مستند گزارشاتي را در چند مرحله در مورد تخلفات برخي از دستگاه ها تقديم رئيس جمهوري كردند. اين گزارشات اخطار رئيس جمهوري را براي دستگاه هاي متخلف از قانون اساسي به ارمغان آورد. اما به همان دليل گفته شده يعني نبود ضمانت اجرايي در قانون گوش شنوايي براي اين اخطارها وجود نداشت. بدين ترتيب كه يكي از ابزارهاي نظارتي رئيس دولت جمهوري اسلامي ايران بلااثر ماند و در مقابل ملت ايران در اين سال ها مكرر و انجام رفتارهاي ناقض اصول جامعه مدني را به نظاره نشست.
البته اين حق و وظيفه مهم رئيس جمهوري كه در اصل ۶۰ قانون اساسي بر آن تاكيد شده در حالي از سوي مخالفان اصلاحات سبك شمرده مي شد كه خود پيش از اين در مقابل با توجه به واژه نظارت مندرج در اصل ۹۹ قانون اساسي مربوط به نظارت شوراي مذكور بر انتخابات را به صورتي استصوابي تعبير مي كردند.
|
|
در هر صورت عدم توجه به اخطارهاي قانون اساسي رئيس جمهوري عاقبت كار را به جايي رساند كه ديگر خاتمي چاره اي جز اصلاح قانون مربوط به وظايف و اختيارات خود نديد و بر اين اساس نيز در شهريور ماه سال گذشته طي مصاحبه اي با رسانه هاي داخلي و خارجي در هفته دولت وعده ارائه لايحه اي در اين خصوص به همراه لايحه اصلاح قانون انتخابات به منظور حذف نظارت استصوابي شوراي نگهبان را به مجلس داد. رسيدن خاتمي به ضرورت اصلاح قانون مذكور نشان از اين داشت كه او قصد دارد حيطه هاي كاركردي بخش هاي مختلف نظام را شفاف كند و از اين طريق به مشاجرات بي حاصل سياسي و جناحي خاتمه بخشد. زيرا تصويب لايحه اصلاح تبيين اختيارات رياست جمهوري حداقل اين امكان قانوني را در اختيار رئيس جمهوري مي گذاشت تا در هر جا كه نقض اصلي از اصول قانون اساسي را از سوي نهادها و قواي حاكم ديد بتواند از طريق اخطار قانوني آن را متوقف سازد.
اين وعده در جلسه دوم مهر ماه سال ۸۱ مجلس محقق و لايحه مذكور توسط محمدعلي ابطحي معاونت حقوقي رياست جمهوري به دست رئيس مجلس سپرده شد تا نمايندگان ملت در اسرع وقت اختيارات متناسب و لازمي را براي رئيس جمهوري در رابطه با برخورد با نقض كنندگان قانون اساسي در نظر بگيرند. ارائه اين لايحه برخي را به خشم آورد و لذا متعاقب اين مسئله و جنگ رواني آنان عليه اصلاح طلبان به ويژه شخص خاتمي آغاز شد. آنان كه اين اقدام خاتمي را در جهت افزايش بي رويه اختيارات رياست جمهوري و مساوي با نوعي ديكتاتوري ارزيابي مي كردند، با بستن شمشير خود از رو سعي كردند به انحاي گوناگون خاتمي را از اين منظور منصرف كرده تا در نهايت لايحه خود را پس بگيرد.
ليكن خاتمي مصرتر از اين بود كه از تصميم خود عقب نشيني كند. ابطحي در همان روز تقديم لايحه به مجلس نيز عزم رئيس جمهوري را در تصويب آن بسيار جدي توصيف و خاطر نشان كرد. علي رغم صراحت قانون اساسي در مورد حق نظارت رئيس جمهوري بر نحوه اجراي اين قانون طي چند سال گذشته عده اي حتي حق تذكر و اخطار براي رئيس جمهوري را انكار كرده اند. سپس وي اين مسئله را علتي براي تقديم اين لايحه اعلام كرد تا به اين وسيله از نقض قانون اساسي جلوگيري شود. در عين حال مهدي كروبي هم در همين روز تاكيد كرد كه اين لايحه مي تواند پاره اي از مشكلات كنوني كشور را حل كند.
به دنبال ارائه اين لايحه به مجلس هيأت رئيسه، كميسيون مشتركي را مركب از كميسيون هاي امنيت ملي و سياست خارجي، حقوقي و قضايي، اجتماعي و اصل ۹۰ مامور رسيدگي به آن كرد. اين كميسيون دو جلسه را به بررسي كليات اين لايحه با حضور چند تن از اساتيد دانشگاه ها، حقوقدانان، يكي از معاونين قوه قضاييه و نيز معاونت پارلماني رياست جمهوري اختصاص داد كه بنا به گفته محسن آرمين مخبر اين كميسيون تقريباً تمام مدعوين طي اين دو جلسه اذعان داشتند محتواي اين لايحه هيچ مغايرتي با قانون اساسي ندارد و رئيس جمهوري مي تواند حتي پيش از آنچه كه در لايحه آمده اختيارات داشته باشد.
يك ماه و نيم بعد كليات اين لايحه پس از تصويب در كميسيون مشترك براي بررسي در صحن نزد هيأت رئيسه فرستاده شد. مجلس هم در روز يكشنبه ۱۹ آبان با اكثريت آرايي كه به نسبت ساير مصوبات چشمگيري بود، با تصويب آن موافقت كرد. سپس لايحه مدنظر به كميسيون مشترك ارجاع داده شد تا طي روزهاي آتي كار رسيدگي به جزييات آن را از سر گيرد. اينجا بود كه مخالفان لايحه از طريق نمايندگان خود در مجلس با ارائه بيش از ۲۰۰ پيشنهاد درصدد برآمدند كه با طولاني شدن زمان بررسي اين پيشنهادات به نحوي آن لايحه مهجور بماند. كاري كه در مورد لايحه اصلاح قانون انتخابات انجام شد اما به جهت مشابهت زياد پيشنهادات به يكديگر كار بررسي جزييات لايحه در كميسيون مشترك خيلي به درازا نكشيد.
البته آنان پيش از اين هم در هنگام بررسي كليات اين لايحه در صحن علني سرسختانه با تصويب آن مخالفت كرده بودند اما كثرت نمايندگان قيام كننده اين احتمال را قوت مي داد كه بخشي از محافظه كاران هم كه داراي مواضع معتدل تري هستند، به آن راي موافق داده اند. به هر حال پس از سه ماه كار كارشناسي جزييات لايحه نيز با اصلاحاتي اندك به تصويب كميسيون مشترك رسيد و سپس در روزهاي پاياني سال گذشته در دستور هفتگي مجلس گنجانده شد. هر چند كه فرا رسيدن تعطيلات عيد نوروز ۸۲ مانع از آن شد كه كار بررسي لايحه در صحن در همان سال خاتمه يابد و شايد هم لازم بود با چاشني رد ديگر لايحه راهبردي مدنظر خاتمي يعني اصلاح قانون انتخابات (كه حذف نظارت استصوابي را در دل خود داشت) توسط شوراي نگهبان در اوايل سال جديد همراه شود. به هر حال اين مسئله در روند رسيدگي به لايحه تبيين اختيارات رياست جمهوري تاثيري نداشت و عاقبت در روز سه شنبه ۱۹ فروردين ماه سال جاري از تصويب نهايي نمايندگان گذشت.
نكته ظريفي كه در تدوين اين لايحه به چشم مي خورد، رسميت قانوني بخشيدن به فلسفه وجودي «هيأت پيگيري و نظارت بر اجراي قانون اساسي بود. » زيرا تا پيش از اين هيأت مذكور كه در دوره اول رياست جمهوري خاتمي شكل گرفته است، بدون آنكه نامش در قانون باشد، ماموريت خود را انجام مي داد و حتي دو همايش بزرگ را هم با حضور رئيس جمهوري به منظور پاسداري از صيانت قانون اساسي طي اين چند سال برگزار كرد.
در هر صورت به موجب ماده يك اين لايحه كه در ذيل ماده ۱۳ قانون مربوط به وظايف و اختيارات رياست جمهوري قرار مي گيرد، رئيس جمهور مي تواند وظايف مربوط به نظارت، كسب، اطلاع، بازرسي، پيگيري و بررسي را از طريق هياتي متشكل از افراد صاحب نظر در امور حقوقي و اجرايي به نام هيأت پيگيري و نظارت بر اجراي قانون اساسي انجام دهد.
كليه دستگاه هاي حكومتي موظفند با هيأت منصوب از سوي رئيس جمهور همكاري لازم را كرده و به مكاتبات هيأت در ارتباط با قانون اساسي و چگونگي اجرا يا نقض آن در اسرع وقت مناسب، حداكثر ظرف مدت دو ماه از تاريخ وصول، پاسخ لازم را همراه با توضيحات كافي ارائه داده و كليه اطلاعات، اسناد و مدارك درخواست شده را در اختيار هيأت قرار دهند و امكان بازرسي را فراهم نمايند.
|
|
در عين حال مهم ترين اصلاحي كه لايحه مذكور در قانون تعيين حدود و وظايف و اختيارات و مسئوليت هاي رياست جمهوري ايجاد مي كند، بنا به گفته مخبر كميسيون مشترك «تفكيك نحوه نظارت و پيگيري رئيس جمهوري در قواي مختلف» است كه مضمون لايحه را تبديل به دو بخش كرده است. بخش اول آن اجرايي و مديريتي و مربوط به قواي مقننه و مجريه است و طبق نص قانون اساسي هر گاه تخلفي عليه قانون اساسي صورت گيرد، رئيس جمهوري مي تواند از دستگاه هاي مربوطه توضيح لازم را بخواهد و اگر اين توضيح قانع كننده نبود، جلوي نقض آن را بگيرد. در صورتي كه پس از تشخيص رئيس جمهور توقف يا نقض يا عدم اجرا همچنان باقي باشد، متخلف مشمول مجازات انفصال از خدمات دولتي مي شود. بخش دوم آن مربوط به حوزه قضا است كه اگر رئيس جمهور راي قضايي را مغاير با قانون اساسي تشخيص دهد، براي اين كه شائبه نقض استقلال قوا پيش نيايد مستقيماً در اين مورد دخالت نمي كند بلكه نقض راي مذكور را از ديوان عالي كشور درخواست مي نمايد كه اين درخواست موجب توقف اجرا و آثار و تبعات راي تا پايان رسيدگي مي شود.
البته اين مطلب يعني توقف اجراي حكم قضايي پس از درخواست رئيس جمهوري با مخالفت جدي گروه اقليت در مجلس مواجه شد. آنان كه از ابتداي ارائه اين لايحه به انحاي مختلف ناسازگاري از خود نشان داده بودند، چنين مصوبه اي را مخدوش كننده بحث استقلال قوا دانسته و پيشنهاد حذف آن را دادند و در عين حال مجيد انصاري رئيس فراكسيون مجمع روحانيون مبارز هم (و البته تنها در اين مورد) با آن ها همراهي نموده و طي اخطاري آن را در مغايرت با قانون اساسي اعلام كرد اما بهزاد نبوي كه در اين زمان اداره جلسه را برعهده داشت، اين اخطار را وارد ندانست. استدلال او اين بود كه ممكن است فردي حكم اعدام داشته و مثلاً قرار به اجراي آن در ۵ روز ديگر باشد و حال اگر در صورت درخواست رئيس جمهوري در صورت مشاهده تخلف از قانون اساسي بخواهيم منتظر نقض حكم از طرف دادگاه بنشينيم، ديگر آن فرد اعدام شده است.
ديگر بحث مهمي كه اين لايحه دنبال مي كرد اخطار رئيس جمهوري به نهادهاي ديگري بود كه عليرغم چالش جدي ايجاد شده در خصوص آن ميان محافظه كاران و اصلاح طلبان در آخرين روز رسيدگي به لايحه در صحن علني مجلس راي قابل توجهي را به خود جلب كرد. چنان كه در ماده ۳ اين لايحه كه ماده ۱۵ قانون فعلي را اصلاح مي كرد، تاكيد شد، به منظور اجراي صحيح و دقيق قانون اساسي رئيس جمهور مي تواند در صورت احراز تخلف به هر يك از قواي مقننه، قضاييه و دستگاه اجرايي قوه مجريه و نهادهاي حكومتي تذكر و اخطار دهد.
فراكسيون اقليت مجلس در ابتداي طرح اين بحث تلاش كرد پيشنهاد حذف ماده ۳ را به جلو ببرد. چنان كه حسن ابوترابي عضو هيات رئيسه اين فراكسيون در خصوص ارائه اين پيشنهاد استدلال كرد از آنجا كه رئيس جمهوري پس از مقام رهبري به عنوان عالي ترين مقام رسمي كشور قراردارد و چون نهادهاي حكومتي زير نظر رهبري اداره مي شوند، شخصي كه از نظر رده مديريتي پايين تر محسوب مي شود، نمي تواند به مسئول نهادي كه زير نظر رهبري انقلاب انجام وظيفه مي كند، تذكر دهد. ضمن آنكه رهبري انقلاب به عنوان عالي ترين مقام مسئوليت نظارت بر حسن اجراي قانون اساسي را در كل دارند. در عين حال اين نماينده گفت: حتماً شوراي نگهبان به عنوان مفسر قانوني قانون اساسي تذكر و اخطار به نهادهاي حكومتي را خلاف قانون اساسي تلقي مي كند. مجيد انصاري در يك واكنش جدي به مخالفت با پيشنهاد ابوترابي برخاست و ضمن غيراصولي و غيرعملي دانستن آن گفت: اين نگاه به توزيع قدرت در كشور و حوزه مسئوليت نگاهي است كه به هيچ وجه با سامان مديريتي در كشور و نيز انسجام ملي سازگاري ندارد. سپس تصريح كرد كه اين برداشت به معناي ايجاد دولت در دولت، حكومت در حكومت و از هم پاشيدگي و از هم گسيختگي نظام جامعه است. در ادامه وي يادآور شد كه در قانون اساسي تنها شخص رئيس جمهوري به عنوان مسئول اجراي اين قانون معرفي شده و هم او حق تذكر دادن به دستگاه ها را دارد. در عين حال اين منافاتي ندارد كه اگر تخلفي در يك نهاد حكومتي صورت گرفت، مورد تذكر يا اخطار رئيس جمهوري واقع شود. از سوي ديگر محسن آرمين به عنوان مخبر كميسيون مشترك هم در واكنش به اين استدلال اعضاي فراكسيون اقليت كه به طور قطع شوراي نگهبان اين مصوبه را رد مي كند، گفت: خواهش مي كنم اين قدر دوستان در مخالفت هاي خود تاكيد نكنند كه شوراي نگهبان اين لايحه را رد مي كند، شوراي نگهبان خودش مي داند كه چه بكند و لازم نيست كه در اينجا چنين گفته شود. بگذاريد ما براساس فهم خود از قانون اساسي اين مصوبه را نزد شوراي نگهبان بفرستيم و بعد ببينيم نتيجه اش چه مي شود؟
به هر حال اكنون اين لايحه در اختيار شوراي نگهبان قرار گرفته است و اصلاح طلبان در عين به سر بردن در انتظار نتيجه آن گمانه هايي مي زنند كه بر حسب شيوه هاي قبلي شوراي نگهبان بيشتر نگران كننده به نظر مي رسد. البته اين امكان هم وجود دارد كه در شرايط ايجاد شده پس از جنگ در عراق نتيجه اي برخلاف تصور آنان حاصل گردد.