اشاره؛
تشكيل نهاد موازي كانون هاي مستقل وكلا- به فرض تداوم حيات و فعاليت آن- هيچ گاه مورد پذيرش اكثريت آگاهان به مسايل قضايي و حقوق و آشنايان به امر دفاع از حقوق شهروندان و موضوع وكالت قرار نگرفته است. اگرچه كمتر شاهد اظهار نظر و اعلام ديدگاه هاي مخالفين وكالت دولتي و وابسته به سازماني غير از كانون هاي وكلاي كشور بوده ايم، اما اين به معني تأييد تربيت مشاوراني در قواره وكيل مدافع از سوي نهاد متولي امور قضايي نيست.
در نوشتاري كه مي خوانيد يكي از قضات دادگستري در بررسي و تحليل ماده ۱۸۷ قانون برنامه سوم توسعه كشور انگيزه هاي تصويب و پي آمدهاي ناشي از اجراي آن بر نظام حقوقي ايران را بررسي كرد.
پس از تصويب ماده ۱۸۷ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران در سال ۱۳۷۹ طي بحث هاي زيادي در تأييد و رد آن، به علل وضع اين ماده و آثار و نتايج آن در جامعه پرداخته شد. گاه علت را عملكرد نامناسب كانون وكلاي دادگستري و شكستن «انحصار» كانون دانسته اند و گاه تعداد كم وكلاي مشغول به كار، گراني حق الوكاله ها، بيكاري تعداد زيادي فارغ التحصيلان رشته حقوق و ازدياد تعداد وكلا- تا دستيابي به هدف به ازاي هر هزار ايراني يك وكيل - به عنوان اسباب تدوين ماده مرقوم بيان شده است. صرف نظر از اين كه شايد بحث در مورد اين ماده، آن هم پس از اجرايش از نظر زماني چندان موجه جلوه نكند، اما با توجه به اين كه به برخي از مطالب پرداخته نشده و اين كه دشواري هاي ناشي از اجراي اين ماده قانوني هنوز هويدا نشده اند، به بررسي مختصر آن مي پردازيم.
ماده ۱۸۷ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مقرر مي دارد:
«به منظور اعمال حمايت هاي لازم حقوقي و تسهيل دستيابي به خدمات قضايي و حفظ حقوق عامه، به قوه قضائيه اجازه داده مي شود تا نسبت به تأييد صلاحيت فارغ التحصيلان رشته حقوق جهت صدور مجوز تأسيس مؤسسات مشاوره حقوقي براي آنان اقدام نمايد. حضور مشاوران مذكور در محاكم دادگستري و ادارات و سازمان هاي دولتي و غيردولتي براي انجام امور وكالت متقاضيان مجاز خواهد بود. تأييد صلاحيت كارشناسان رسمي دادگستري نيز بر طريق فوق  امكان پذير است. آيين نامه اجرايي اين ماده و تعيين تعرفه كارشناسي افراد مذكور به تصويب رئيس قوه قضائيه خواهد رسيد.»
الف) دقت در نحوه نگارش ماده مرقوم مبين وجود نكاتي به شرح زير است:
۱- در اين ماده مي خوانيم: «... به قوه قضائيه اجازه داده مي شود تا نسبت به تأييد صلاحيت فارغ التحصيلان رشته حقوق جهت صدور مجوز تأسيس مؤسسات مشاوره حقوقي براي آنان اقدام نمايد...».
اين عبارت به قوه قضائيه صرفاً اجازه داده است تا صلاحيت فارغ التحصيلان رشته حقوق را جهت تأسيس مؤسسات مشاوره حقوقي تأييد نمايد. به عبارتي به اين قوه اجازه صدور مجوز تأسيس چنين مؤسساتي داده نشده است. از ديگر سو مرجع صدور مجوز تأسيس مؤسسه مشاوره حقوقي در اين ماده مشخص نشده؛ زيرا اگر نظر مقنن اين بود كه قوه قضائيه پس از تأييد صلاحيت كارشناسان حقوقي، مبادرت به صدور مجوز تأسيس مؤسسات مشاوره حقوقي كند، اين امر بايست به صراحت در ماده مرقوم ذكر مي شد و يا ماده به گونه اي انشا مي گرديد كه چنين امري از آن استنباط شود. به عبارتي اگر به جاي كلمه «جهت» حرف عطف «واو» مي آمد مطمئناً چنين معنايي از آن استنباط مي شد؛ اما در وضع موجود نمي توان چنين امري را استنباط كرد.
ب) اهداف وضع ماده ۱۸۷، اعمال حمايت هاي لازم حقوقي، تسهيل دستيابي مردم به خدمات قضايي و حفظ حقوق عامه بيان گرديده و اجراي اين ماده و دستيابي به اهداف سه گانه فوق بر عهده قوه قضائيه نهاده شده است. صرف نظر از ابهام عبارت «اعمال حمايت هاي لازم حقوقي» با توجه به اين كه اصل ۱۵۶ قانون اساسي جمهوري اسلامي وظايف قوه قضائيه را ۱) رسيدگي و صدور حكم در مورد تظلمات، تعديات و شكايات و... ۲) احياي حقوق عامه و گسترش عدل و آزادي هاي مشروع، ۳) نظارت بر حسن اجراي قوانين، ۴) كشف جرم و تعقيب مجازات و تعزير مجرمين و... بيان كرده است، ماده ۱۸۷ برنامه سوم توسعه اقتصادي و اجتماعي، دستيابي به اهدافي را كه حسب قانون اساسي به عنوان وظايف دستگاه قضايي برشمرده شده است منوط به وجود واسطه هايي به نام مشاوران حقوقي و مراجعه مردم به آنان و پرداخت حق المشاوره كرده است؛ اما آيا اگر مشاوران حقوقي وجود نداشته باشد قوه قضائيه نبايد براي حفظ حقوق عامه و دسترسي آسان مردم به خدمات قضايي تلاش كند؟ وجود كارشناسان رسمي دادگستري و كارشناسان حقوقي چه تأثيري در دستيابي به اهداف مصرح به ويژه تسهيل دستيابي مردم به خدمات قضايي دارد؟ آيا حقوق عامه جز با وجود مشاوران حقوقي حفظ نمي شود؟ آيا تا قبل از وضع و اجراي ماده ۱۸۷ دسترسي آسان به خدمات قضايي و حفظ حقوق عامه توسط قوه قضائيه صورت نمي گرفت؟ آيا وضع اين ماده به معناي زير سؤال بردن عملكرد گذشته قوه قضائيه نيست؟ تاكنون چه امري مانع دسترسي آسان مردم به خدمات قضائي و مانع حفظ حقوق عامه توسط قوه قضائيه بوده است كه صرفاً با وچود مشاوران حقوقي برطرف مي شود؟
ج) تأسيس يك نهاد حقوقي جديد در قانون برنامه سوم توسعه و اجراي پرسروصدا و سريع آن با توجه به سابقه برخورد با كانون وكلاي دادگستري و اقدام تعدادي از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي براي جبران اشتباه انجام شده در وضع ماده موضوع بحث و واكنش هاي افراد در مقابل اين مسايل، همگي نشان از آن دارند كه زمينه وضع ماده ۱۸۷ غير از موارد مصرح در ماده مذكور بوده است.
موافقين وضع و اجراي اين ماده استدلالات متعددي كردند كه در نوشته هاي گوناگون پاسخ هاي متعددي به آن ها داده شد. اما در اين ميان، توجيه دستيابي به هدف براي هر هزار ايراني يك وكيل، ايجاد شغل براي فارغ التحصيلان رشته حقوق، از بين بردن انحصار كانون وكلاي دادگستري، دستيابي و بهره جويي بيشتر و آسان تر به مشاوران حقوقي با ارزان شدن حق المشاوره، بيش از همه جلب توجه مي كند كه به اختصار به بررسي آن ها مي پردازم:
۱- از بين بردن انحصار كانون وكلاي دادگستري: در اين كه يكي از زمينه هاي وضع ماده ۱۸۷ عملكرد نامناسب كانون وكلاي دادگستري در سنوات گذشته، به ويژه تا قبل از سال ۱۳۷۴ و قانونمند شدن مديريت كانون وكلاي دادگستري مركز بوده نبايد ترديد كرد. هر چند يكي از عوامل اصلي قانون مند نبودن عملكرد كانون وكلا به عواملي خارج از كانون برمي گردد، اما عملكرد بد يك نهاد نمي تواند سبب از بين بردن آن باشد، بلكه بايد سازو كاري براي اصلاح و بازسازي آن انديشيد. كانون وكلاي دادگستري، كانون كارشناسان رسمي دادگستري، كانون سردفتران، سازمان نظام مهندسي، سازمان نظام پزشكي و ديگر كانون ها و سازمان هاي حرفه اي اساساً براي ايجاد انحصار ايجاد شده اند. كانون وكلاي دادگستري ايجاد شد، آن هم به وسيله قانون، تا امور حرفه وكالت را تحت مديريت خود قرار دهد. چگونه انحصاري كه بيش از هفتاد سال صحيح است به يكباره نادرست تشخيص داده مي شود؟
آيا صرف انحصار ناپسند است؟ آيا با وضع ماده ۱۸۷ انحصار كانون وكلا برداشته شده يا اين كه انحصار ديگري در كنار آن ايجاد شده است؟ اگر انحصار بد است چرا كه در كنار سازمان نظام پزشكي يا نظام مهندسي و... سازمان يا نهاد ديگري براي مديريت امور حرفه اي حرف مختلف ايجاد نمي شود؟ چرا براي تسهيل دسترسي به خدمات قضايي، دادگستري خصوصي يا دولتي- دولت به معني اخص- ايجاد نمي شود؟
۲- دستيابي به هدف هر هزار ايراني يك وكيل: هر چند اين انديشه از قياس وضعيت تعداد وكلاي ديگر كشورهاي غربي وام گرفته شده است بدون آن كه مسائل فرهنگي، اقتصادي و اجتماعي جامعه ما مورد لحاظ قرار گيرد، اما انديشه اي متعالي است؛ چه بسياري از دشواري هاي گريبانگير دادگستري ايران ناشي از ناآگاهي آحاد ملت از مقررات و چگونگي اقامه دعوا است و بهره گيري از دانش و تخصص وكيل يا مشاور حقوقي مي تواند از تعداد اين مشكلات بكاهد و آسودگي خيال را به مردم تقديم كند؛ اما:
- وكيل با مشاور حقوقي متفاوت است. با اجراي ماده ۱۸۷ وكيل بيشتري تربيت و وارد بازار كار نمي شوند، بلكه تعدادي مشاور حقوقي افزوده مي شوند. پس شايسته بود براي دستيابي به اين هدف به جاي افزايش مشارو حقوقي به افزايش وكيل مي انديشيدند.
- چه تضميني وجود دارد كه اين هزار نفر به وكيل مراجعه كنند؟ چگونه احراز شده است پس از اجراي ماده ۱۸۷ از هر هزار پرونده اي كه در دادگستري تشكيل مي شود، حداقل يك پرونده از نظركارشناسان حقوقي ياوكلاي دادگستري برخوردار خواهد شد. آيا صرف ازدياد مشاور حقوقي يا وكيل سبب مراجعه مردم به آن مي شود؟ براساس كدامين تحقيق ميداني انجام شده اين نتيجه حاصل شده كه علت مراجعه تعداد كمي از مردم اين سرزمين به وكلا، كمبود تعداد وكلا و شلوغي دارالوكاله ها است؟
- اگر قوه قضائيه بايد داعيه رسيدن به هدف هر هزار ايراني يك وكيل را داشته باشد، چه نهادي بايد به استاندارد تناسب قاضي و پرونده يا قاضي و جمعيت بينديشد؟ آيا مسئولان قوه قضائيه هرگز به اين امر انديشيده اند كه بايد به نسبت چند هزار پرونده يا چند ده هزار ايراني يك قاضي وجود داشته باشد؟ آيا مسئولان محترم قوه قضائيه از تعداد زياد و طاقت فرساي پرونده ها و شعب دادگاه ها اطلاع دارند؟ آيا شايسته نبود كه مسئولان قوه قضائيه پيش از اينكه دغدغه تعداد وكلا را داشته باشند به فكر تعداد اندك قضات و سيل پرونده ها باشند؟ و آيا شايسته نبود كه وقتي مسئولان محترم قوه قضائيه از مشكلات دادگاه ها، تعداد زياد پرونده ها و تعداد كم قضات مطلع هستند، تدبيري اجرايي و عملي براي رفع اين معضلات مي انديشيدند و آنگاه توجه خود را به ديگر نهادهاي مرتبط معطوف مي ساختند؟
۳- ايجاد شغل براي فارغ التحصيلان رشته حقوق: هرچند اين انديشه در بادي امر متعالي و جذاب جلوه مي كند و حمايت خيل عظيم حقوق خوانده هاي بيكار را برمي انگيزد، اما بايد توجه داشت اولاً هيچ تناسبي بين ميزان پذيرش دانشجويان رشته حقوق و بازار كار وجود ندارد؛ زيرا اساساً دانشگاه محترم آزاد اسلامي نه بر مبناي نياز بازار كار، بلكه بر مبناي تقاضا، دانشجو مي پذيرد. ثانياً مجلس محترم شوراي اسلامي اگر دغدغه اشتغال جوانان بيكار را دارد شايسته بود به جاي تصويب ماده ۱۸۷ به قوه قضائيه اجازه مي داد با استخدام اين جوانانان جوياي كار كمبود شديد پرسنل قضائي و اداري خود را جبران كند. تا در محاكم، يك كارمند يا قاضي مجبور نباشد بيش از چند برابر كارمندان ديگر ادارات و سازمان ها كار كند. ثالثاً صرف گرفتن مجوز تأسيس مؤسسه مشاوره حقوقي مترادف با درآمدزايي نيست. در جامعه اي كه مردم آن از مراجعه به وكيل دادگستري خودداري مي كنند، چگونه انتظار مي رود به مشاوران حقوقي كه نه حقوق و تكاليف آنان مشخص است نه اطمينان به توانمندي آنان وجود دارد، مراجعه كنند؟ آيا مردم به اين نخواهند انديشيد كه اگر فلاني سواد داشت وكيل مي شد، نه مشاور حقوقي؟
د) آئين نامه اجرايي ماده مرقوم پا از محدوده آيين نامه اجرايي فراتر نهاده و به ويژه در بند «ط» مقررات انتظامي، اقدام به قانونگذاري كرده است. تعيين موارد تخلفات انتظامي و مجازات آن ها جز از طريق قوانين مصوب مجلس شوراي اسلامي مقدر نيست كه اين امر نقض صريح اصل تفكيك قوا است. از ديگر سو، خلاف قانوني بودن به ويژه ماده ۵۱ آئين نامه اجرايي آن كه رسيدگي به تخلفات انتظامي مشاوران را در صلاحيت دادسرا و دادگاه انتظامي قضات دانسته، سبب بلااجرا ماندن آن مي شود؛ زيرا صلاحيت دادگاه ها، اختياري است كه صرفاً به موجب حكم قانوني به محاكم براي رسيدگي به دعاوي- و البته امور غيرترافعي- داده مي شود. از اين رو آئين نامه اجرايي نمي تواند براي دادسرا و دادگاه هاي انتظامي قضات، صلاحيت جديد ايجاد كند.
نتيجه گيري
با توجه به مطالب مذكور به نظر مي رسد، قانونگذار محترم به جاي تأسيس يك نهاد حقوقي ناشناخته كه از يك سو حقوق و تكاليف آن مشخص نيست و از ديگر سو، جايگاه و مقبوليتش محل ترديد است، بهتر بود با وضع يك قانون و با توجه به درجه بندي وكلاي دادگستري در قانون وكالت و شناسايي شغل كارگشايي:
۱- مشاوره حقوقي راجانشين كارگشايان مي كرد.
۲- كانون وكلاي دادگستري را مكلف مي ساخت تحت شرايطي قانوني و نه سليقه اي، نسبت به پذيرش، آموزش و اعطاي پروانه اشتغال به حرفه مشاوره حقوقي به فارغ التحصيلان كارشناسي رشته حقوق قضايي اقدام كند.
۳- حدود اختيارات و قدرت عمل آن ها را- كه البته بايد كمتر از وكلاي پايه يك دادگستري باشد- به طور دقيق مشخص مي كرد. مثلاً اختيار آن ها را صرفاً انجام امور وكالت در مراجع غيراز مراجع قضايي، يا امكان صرفاً مطالعه پرونده در مراجع قضايي، ارائه خدمات مشاوره اي و تنظيم لوايح حقوقي تعيين مي كرد. تا بدين ترتيب هم، شأن و جايگاه وكلاي دادگستري و حقوق آن ها حفظ مي شد، هم تمايزي بين وكيل و مشاور حقوقي وجود مي داشت و هم اين كه جايگاه مشاوران حقوقي مشخص و مقرر مي گرديد و از سويي استقلال كانون وكلا حفظ و از وظايف قوه قضائيه كاسته مي شد.
مع الوصف با توجه به ابهام برشمرده شده در متن ماده ۱۸۷ و ضرورت تفسير ماده مرقوم جهت تعيين مقام صادر كننده مجوز تأسيس مؤسسه مشاوره حقوقي، شايسته است مجلس محترم شوراي اسلامي با اصلاح ماده مذكور از ايجاد تزلزل در استواري يك نهاد با سابقه و پيدايش نهادي ناقص الخلقه به موازات كانون وكلاي دادگستري جلوگيري به عمل آورد.
محمد موسوي مقدم - قاضي دادگستري كرج