بخش نخست اين مقاله با عنوان «از تجربه هاي ديگران بياموزيم» پريروز (۲مردادماه ۸۲) در همين صفحه درج شده و در بخش پاياني پيامدهاي حقوقي ناشي از توسعه ناهماهنگ شهرها مورد بررسي قرار گرفته است.
روش بررسي موردي
در اين مكانيزم به جاي تصميم گيري در مورد نحوه هدايت توسعه هاي آينده شهر در هنگام برنامه ريزي و تنظيم قوانين، جزئيات امر موكول به زمان ارائه تقاضاي ساخت مي شود. اين نحوه بررسي به طور وسيعي در كشور انگلستان اجرا مي شود و كل نظام نظارت بر توسعه شهري را دربرمي گيرد. اين روش همچنين در كشورهاي ديگر، كه داراي ضوابط از پيش تعيين شده منطقه بندي هستند، به عنوان مكمل ضوابط و به منظور افزايش قابليت انعطاف نظارت بر توسعه به كار گرفته مي شود. مهم ترين حسن اين مكانيزم، تعديل غيرقابل انعطاف بودن ضوابط از پيش انديشيده در مقابل تغييرات ناگزير اقتصادي و اجتماعي است كه مي تواند موجب تسهيل هماهنگي بيشتر نحوه و روند توسعه شهر با نوسانات واقعي، منطقي و مطلوب (و نه تغيير جهت هاي كاذب) بازار، تغيير اولويتها و سياستهاي عمومي و تغيير در الگوهاي مصرف و سليقه هاي عمومي شود. از ديگر محاسن آن، قابليت تسهيل، تشويق و ترويج مشاركتهاي عمومي در تصميم گيريهاي مربوط به توسعه، امكان بررسي پيشنهادات در مورد طرحهاي ابداعي مطلوب، امكان بررسي و ارزيابي تأثيرات منفي محيطي پروژه هاي ساختماني و توسعه شهري و قابليت كنترل جوانب كيفي، ادراكي، بصري و زيبايي شناختي تقاضاهاي ساخت است.
نقطه ضعف اين روش، به خصوص اگر به طور وسيع مورد استفاده قرار بگيرد، اين است كه نياز به سطح بالاي تخصص و كارآيي براي تصميم گيريهاي صحيح در سطح محلي دارد. همچنين امكان اعمال نفوذ هاي شخصي و تصميم گيريهاي نامناسب، امكان عدم هماهنگي تصميمات موردي با اهداف كلان توسعه يا عدم هماهنگي تصميم گيريها در مورد توسعه هاي مشابه در نقاط مختلف شهر، امكان افزايش زمان و مخارج مورد نياز براي اخذ مجوز ساخت و احداث بنا و كاهش قابليت پيش بيني و برنامه ريزي روند توسعه آتي شهر، از جمله نقاط ضعف ديگر آن به شمار مي روند.
با وجود اين، بنا به تجربيات جهاني اگر روش بررسي صلاحديدي در حد متعادل و كنترل شده، به عنوان مكمل ضوابط از پيش انديشيده و در قالب دستورالعملهاي مشخص، در كميته هاي خاص با سطح علمي لازم و در چارچوبهاي قانوني، حقوقي و اجرايي مشخص به كار گرفته شود، مي تواند نتايج بسيار مثبتي به بار آورد. بخصوص كه اين مكانيزم نقش بسيار مهمي در افزايش مشاركتهاي عمومي در تصميم گيريهاي مربوط به توسعه شهري و نظارت بر كاربري اراضي، از طريق ايجاد امكان مداخله شهروندان در مراحل بررسي تقاضاهاي توسعه ايفا مي كند.
با توجه به نقاط قوت و ضعف اين مكانيزم، بهره گيري از آن بايد محدود به ميزان مناسب و منطقي و با حصول اطمينان از ادغام آن با مكانيزمهاي رايج جهاني در زمينه تسهيل و تشويق مشاركتهاي عمومي از جمله تشكيل جلسات عمومي با شركت اهالي ناحيه باشد. در چنين رويكردي مكانيزم بررسي موردي شامل موارد زير مي شود:
- تعديل و تغيير ضوابط مشخص در محدوده و مواردي كه به وضوح در مفاد طرحهاي توسعه پيش بيني شده است.
- بررسي تقاضاهاي ساخت و پروژه هاي توسعه شهري كه تصويبشان به صورت مشخص در متن ضوابط، مشروط به بررسي صلاحديدي براي حصول اطمينان از ملحوظ داشتن ملاحظات و تمهيدات خاص در زمينه هاي مورد نظر ضوابط شده است.
- در مواردي كه به هر نحوي نياز به مشاركت عمومي در تصميم گيريهاي مربوط به هدايت توسعه شهري محسوس است.
- در مواردي كه جنبه هاي زيبايي شناختي، بصري، ادراكي و كيفي توسعه هاي شهري حائز اهميت است و تنظيم و اعمال دستور العملهاي طراحي به تنهايي براي دستيابي به اهداف مورد نظر كفايت نمي كند.
- در مواردي كه مطابق پيش بيني هاي طرحهاي توسعه و ضوابط مربوطه احتمال دارد پروژه پيشنهادي تأثيرات منفي محيطي قابل ملاحظه در زمينه هاي زيست محيطي، اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي، خدماتي و عملكردي داشته باشد.
- در مواردي كه احتمال مي رود تقاضاي ساخت يا طرحهاي توسعه شهري موجب تضييع حقوق فردي و عمومي، براساس مفاد قوانين موجود شود.
به كارگيري صحيح روش بررسي صلاحديدي مستلزم تنظيم دستور العملهاي معين با توجه به اهداف نظارت، به منظور هدايت و تحديد كميته مسئول بررسي (مانند كميسيون شهرسازي/ برنامه ريزي يا كميته بررسي طراحي) و تصميم گيري در چارچوب معيارهاي مشخص براي ممانعت از تصميمات ناهماهنگ و غيرصحيح يا اعمال نفوذهاي احتمالي است.
ضرورت اساسي ديگر، پيش بيني هاي حقوقي لازم براي قانونمند كردن اين مكانيزم است كه درواقع گام اول در اين زمينه محسوب مي شود. طبعاً به كارگيري مكانيزم اعتراض نيز يكي از الزامات بهره گيري از روش بررسي موردي است و شوراي شهر يا شورايي كه احاطه كامل بر موضوعات مورد بررسي و اختيارات قانوني لازم و پشتوانه علمي كافي دارد، بايد براساس اعتراضهاي صورت گرفته، در موارد لازم، تجديدنظر كند.
روش معيارهاي اجرايي
برخي از روشهاي جديد نظارت بر توسعه شهري با بهره گيري از معيارهاي قابل انعطاف اجرايي، عملكردي و كيفي، بدون نياز به بررسي موردي و صلاحديدي، در عين تضمين سطح بالايي از قابليت  انعطاف در مقابل تغييرات اقتصادي و اجتماعي و نيازهاي مالكان و متقاضيان ساخت، ميزان زيادي از قابليت پيش بيني در مورد روند توسعه و نحوه تصويب پروژه هاي ساختماني را فراهم مي كنند. به عبارت ديگر، روش معيارهاي اجرايي دو وجه غالباًمتضاد ديگر روشهاي كنترل توسعه، يعني قابليت انعطاف و قابليت پيش بيني، را توأماً و به صورت مكمل فراهم مي آورد.
تنظيم و اعمال اين گونه معيارها در واقع جديد ترين و در عين حال مهم ترين نوع منطقه بندي قابل انعطاف به شمار مي رود كه به طور فزاينده اي مورد استقبال شهرهاي در حال توسعه آمريكا قرار گرفته است. روشهاي قابل انعطاف ديگر معمولاً نياز به صرف زمان بيشتري براي بررسي موردي و تعبيرات لازم در مورد تطابق طرح با اهداف اوليه نظارت و همچنين مذاكره با متقاضيان ساخت دارند، ولي روش معيارهاي اجرايي با وجود قابليت انعطاف بسيار زياد، به دليل كنترل عملكرد نهايي پروژه، نياز به بررسي صلاحديدي مسئولان را تا حد زيادي كاهش مي دهد.
بهره گيري از معيارهاي اجرايي مبتني بر اين مفهوم نظري است كه نظارت بر توسعه شهري، به جاي اقدام به منطقه بندي اوليه اراضي بر مبناي گروههاي مشخص كاربري و تراكم در زمان تدوين مقررات، مي تواند ناظر بر عملكردهاي واقعي و نهايي كاربري اراضي بر مبناي ويژگي هر طرح پيشنهادي باشد. در اين نحوه عمل، تصويب تقاضاهاي احداث ساختمان منوط است به تطابق پروژه درخواستي با مشخصه هاي مهم مورد نظر برنامه ريزان، كه از قبل تعيين شده اند. اين جوانب بنابر اولويتهاي محلي مي توانند شامل موارد متنوع و متعددي چون نظارت بر تعيين كاربري، امكان سنجي توسعه، نحوه تأثير بر اراضي مجاور و نواحي اطراف، ايجاد ترافيك، ايجاد آلودگيها، تأثير در جريان آبهاي سطحي، كاهش اراضي طبيعي و فضاهاي سبز، سيماي شهري و هويت محله باشند.
از ديدگاه نظري در يك نظام نظارت بر توسعه شهري، كه مطلقاً بر مبناي بهره گيري از معيارهاي عملكردي شكل گرفته باشد، نيازي به جداسازي گروه هاي كاربري و تراكم نيست و هر نوع ساختمان و توسعه شهري مي تواند در مجاورت نوع متفاوتي از كاربري قرار بگيرد، زيرا معيارهاي اعمال شده در هر قطعه زمين، كه ناظر بر نحوه بهره برداري از آن و نحوه طراحي ساختمان و محوطه هاي باز است، تأثيرات منفي آن را بر اراضي و خيابانها و محيط اطراف كاملاً كنترل مي كند.
معيارهاي سنجش كارايي روشهاي نظارت با توجه به شرايط ملي و محلي
به طور كلي در مرحله تنظيم روشهاي نظارت بر توسعه، از جمله اين سه روش، توجه به سه معيار كلي ديگر نيز، ازنظر كارآيي نظارت بر توسعه، حائز اهميت است:
- ايجاد تعادل مطلوب بين قابليت پيش بيني روند توسعه و قابليت انعطاف روشهاي نظارت
- تنظيم حد مطلوب و مناسبي از ضوابط و مقررات
- ايجاد تعادل منطقي بين تمركز گرايي و تمركززدايي در تصميم گيريها
با در نظر گرفتن اين سه معيار، تركيب متعادلي از هر سه مكانيزم، بعد از بررسي، تحليل و ارزيابي هاي جامع و با توجه به تطابق ويژگيهاي هر روش با شرايط، امكانات و قابليتهاي محلي، براي ادغام در نظام نظارت بر توسعه در شهرهاي ايران مي تواند مناسب باشد.
روش منطقه بندي( به نحو صحيح آن) به خاطر سهولت اجرا، در مقايسه با دو روش ديگر و قابليتي كه در ايجاد امكان پيش بيني نحوه و روند توسعه دارد مي تواند به عنوان روش اصلي انتخاب شود و در كنار آن براي هماهنگي با جنبه هاي مهم توسعه و كاربري اراضي و براي افزايش قابليت انعطاف نظارت بر توسعه و تطابق بيشتر با تغييرات ناگزير اقتصادي و اجتماعي، دو روش ديگر هم مورد استفاده قرار مي گيرد. از سوي ديگر دقت در ويژگيهاي اين روشها و تجربيات موجود، گواه مناسبت بيشتر ضوابط منطقه بندي سنتي با مناطق توسعه يافته شهرها در صورتي است كه از طريق ادغام روش بررسي صلاحديدي در موارد خاص، مانند تصويب مشروط برخي ازكاربريها، بررسي تأثيرات محيطي برخي پروژه ها و بررسي نحوه طراحي بنا در موارد ضروري تحت دستور العملهاي مشخص، داراي قابليت انعطاف شود. بهره گيري از روش معيارهاي اجرايي نيز در مناطق روبه توسعه، در تجميع اراضي، در اراضي بزرگ و بخصوص شهركهاي جديد، به تنهايي يا در تركيبي با ضوابط مشخص منطقه بندي، به منظور ايجاد امكان براي ابداعات به روز در زمينه توسعه اراضي از مطلوبيت زيادي برخوردار است.
نحوه و ميزان بهره  گيري از اين سه روش در شهرهاي ايران بايد با در نظر گرفتن شرايط ملي و محلي و با توجه به ضرورتهاي زير تعيين شود:
- نياز به اعمال ضوابط از پيش انديشيده با قابليتهاي قانوني و اجرايي( به خصوص منطقه بندي كاربري و تراكم) به منظور جلوگيري از نوسانات كنترل نشده بازار، بورس بازيهاي كاذب، تغيير جهت هاي سريع در رويكردها و سياست گذاريهاي عمومي و تضييع حقوق شهري تحت تأثير ميزان بالاي فشار نيروهاي عامل توسعه اراضي شهري كه در كشور موجود است.
- نياز به بهره گيري از روش بررسي صلاحديدي به ميزان منطقي و مطلوب به منظور ايجاد قابليت انعطاف در نظام نظارت بر توسعه با توجه به روند سريع تغييرات اقتصادي و اجتماعي در جامعه در حال توسعه اي چون ايران.
- ضرورت به كارگيري بررسيهاي صلاحديدي به منظور ايجاد زمينه اجرايي مؤثر براي كنترل موردي تأثيرات منفي محيطي و جوانب كيفي، بصري و زيبايي شناختي توسعه هاي شهري و تأمين حقوق شهري مربوطه، با توجه به فقدان نگرش و بينش عمومي در اين زمينه ها
- نياز به محدود كردن بهره گيري از بررسيهاي صلاحديدي به موارد ضروري و در قالب دستور العملهاي مشخص طرحهاي توسعه تحت نظر كميته هاي معين و با حصول اطمينان از مشاركتهاي عمومي، با توجه به ميزان محدود كادر علمي و متخصص در سطح محلي و همچنين در جهت ممانعت از اعمال نفوذ هاي شخصي
- مطلوبيت به كارگيري معيارهاي اجرايي، بخصوص در اراضي بزرگ توسعه نيافته، در جهت ايجاد امكان احداث بناهاي مرتفع، مسكن اجتماعي، مجتمع هاي خاص و پروژه هاي ابداعي به منظور رفع نيازهاي متحول جامعه.
بهرام عبدالله گرجي
فصلنامه شهر - تابستان ۸۲
با اندكي تلخيص