لايحه بودجه سال آينده از سوي دولت به مجلس ارائه شده است و نمايندگان مردم در حال بررسي تبصره هاي آن در كميسيون هاي تخصصي و طرح آن در صحن علني مجلس شوراي اسلامي هستند.
تصويب يا رد هريك از تبصره هاي اين لايحه به ظاهر در زندگي روزمره مردم اثري ندارد و بسياري به اين امر توجهي ندارند.اما بي شك چه در درازمدت و چه كوتاه مدت و چه مستقيم و چه غيرمستقيم هرآنچه در چارچوب اقتصاد كلان كشور تصميم سازي و سياست گذاري مي شود در زندگي روزمره مردم و همه افراد جامعه اثر خواهد گذاشت.ازاين رو تلاش براي آگاهي از چگونگي لايحه بودجه و قوت و ضعف آن و آثار آن بر آينده اقتصاد كشور مي تواند به بهبود زندگي همه كمك كند و افراد را از رويدادهاي آينده در اقتصاد آگاه نمايد.در متن زير با دكتر جمشيد پژويان اقتصاددان و استاد دانشگاه در زمينه نقاط قوت و ضعف و چگونگي بودجه ريزي در ايران گفت وگو شده است. در اين گفت وگوي كوتاه تلاش شده تا كليات بودجه سال ۸۳ نقد شود.
زير ذره بين
آنچه كه در بودجه امسال و در دو سال قبل بوده طرح ضربتي اشتغال است. اين رقم در بودجه مشخص است كه اگر كارايي داشته باشد راه حل كوتاه مدت است. راه حل اساسي و كار آمد و دراز مدت و راهكار اصلي، اصلاح ساختار اقتصادي و رشد و توسعه است. استخدام و اشتغال با سرمايه گذاري توسعه و رشد اقتصادي ممكن است.
* نقاط ضعف و قوت لايحه بودجه ۸۳ چيست؟
- با توجه به اين كه لايحه بودجه سال آينده قصد دارد به امور مالي دولت نظم ببخشد و اندازه آن را كوچك تر كند به خودي خود يك قوت است. چيزي كه در بودجه هاي گذشته نيز مورد نظر بود. در لايحه امسال با توجه به نرخ تورم ۱۵ درصدي كه در خود اين لايحه پيش بيني شده است، البته اگر اين پيش بيني در همين حد تحقق بيابد در مقايسه با رشد اسمي كل بودجه كه ۱۰ درصد نسبت به سال گذشته افزايش يافته است از كاهش هزينه هاي دولتي حكايت دارد. كاهش ۵/۴ درصدي كه رخ خواهد داد به طور واقعي هزينه هاي دولت در سال ۸۳ را تحت تأثير قرار مي د هد و در جهت كوچك سازي دولت است.
البته اگر در لايحه كاهش هزينه هاي دولتي به هزينه هاي جاري به جز دستمزد و حقوق مربوط شود تأثير خوبي بر كوچك سازي دولت خواهد داشت و نظم امور را كه از اهداف برنامه است دنبال مي كند. از جمله نقاط قوت ديگر در اين لايحه كه مانند دو لايحه قبلي دولت است و در سال ۸۳ نيز مورد توجه قرار گرفته است شفافيت است. در موارد ديگر لايحه ۸۳ تغيير عمده اي با لايحه هاي قبلي بودجه دولت ندارد.اما در مورد اشكالاتي كه به اين لايحه وارد است، بايد به يك اشكال عمده و اساسي اشاره كنم و آن اشكال ساختاري است، و امكان رفع آن وجود دارد اما به دليل سنت هاي برنامه ريزي در ايران تغيير آن مشكل است.
به طور معمول در لايحه بودجه سياست گذاري انجام نمي شود بلكه در متن آن تلاش مي شود نشان داده شود دولت براي سياست هايي كه در برنامه پنج ساله اتخاذ كرده است و با قوانيني كه از تصويب مجلس گذرانده چگونه مي خواهد آن ها را اجرا كند. درآمدها را چگونه مي خواهد جمع آوري و هزينه كند. بودجه سالانه در واقع انعكاس سياست ها است. علاوه بر اين در لايحه بودجه سال ۸۳ سمت درآمدها مثل همه لوايح قبلي كه از سال هاي دورداشته ايم داراي يك اشكال ساختاري است و آن كم بودن سهم درآمدهاي مالياتي است. متأسفانه دو سه سال پيش كه اصلاحيه مالياتي در دستور كار دولت و مجلس قرار داشت .اين اشكالات مورد توجه نمايندگان مجلس نيز قرار نگرفت و تصويب شد. يكي از پيامدهاي روشن آن كاهش درآمدهاي مالياتي بوده است. اين روند بودجه دولتي را هر سال بيشتر متكي به درآمدهاي نفتي كرده است و در اين بودجه نيز همين رخ داده است.
اشكال مهم ديگر در اين لايحه شفاف نبودن در زمينه كسري بودجه است. اين اشكال در لايحه قبلي هم مشاهده مي شد.
وقتي در لايحه، فروش اوراق مشاركت جزو درآمدها قرار گيرد، و يا واگذاري دارايي هاي دولت جزو درآمد محاسبه مي شود به اين معناست كه اتكا به منابع غيردرآمدي براي تأمين كسري بودجه جزو درآمدها حساب شود.اين منابع در واقع درآمد محسوب نمي شود.
فروش اوراق مشاركت و دارايي هاي دولت درآمد نيست. در لايحه بودجه اين موارد براي جبران كسري بودجه در نظر گرفته شده است. اين درآمد تداوم ندارد و جريان درآمدي نيست كه بتوان با اتكا به آن هزينه ها را پوشش داد.هر سال نمي توان املاك دولتي را فروخت، منابع آن محدود است.علاوه بر اين فروش دارايي هاي دولت مصارف ديگري دارد. اگر دارايي هاي دولتي بايد فروخته شود درآمدهاي آن بايد براي تامين هزينه طرح هاي زيربنايي هزينه شود، اين درآمدها بايد به سرمايه گذاري زيربنايي اختصاص يابد.
علاوه بر اين مقدار از اين درآمدها بايد براي اصلاح ساختار اقتصادي بخش خصوصي هزينه شود. حاصل سياستي كه در بودجه ۸۳ در نظر گرفته شده اين است كه دولت يك سري از دارايي هاي خود را مي فروشد و به امان خدا رها مي كند در حالي كه هنوز بايد بر آن نظارت كند.حاصل ديگر اين سياست افزايش روزبروز اتكا به درآمدهاي نفتي و كاهش متقابل سهم درآمدهاي مالياتي در بودجه است. در اين لايحه فروش ارز جزو درآمدها محسوب شده است.اين درآمد غير از درآمدهاي نفتي منبعي ندارد. علاوه بر اين اختصاص پول از صندوق ذخيره ارزي به بودجه نيز درآمد نفتي است. بنا بر اين برخلاف آنچه كه گفته مي شود اتكا به درآمدهاي نفتي كاهش نيافته است.
* دولت در ايران منبع ديگري ندارد، غير از اختصاص پول از درآمد نفت چه راهي مي توان ارايه كرد. براي تامين هزينه هاي سالانه منبع ديگري وجود ندارد، درآمدهاي نفتي درآمدهاي ناشي از خدمات دولتي و درآمد مالياتي. در اين موارد قابل اتكاترين درآمد درآمد نفت است كه تحقق آن قطعي است درآمدهاي ناشي از خدمات ثابت است و درآمدهاي ناشي از ماليات امكان تحقق اندكي دارد؟
- در بقيه دنيا اتكا به درآمد مالياتي است. مسئله اين است كه نظام مالياتي در ايران غلط است. سال هاي سال است كه همه متخصصين مي گويند و من بارها گفته ام كه اين سيستم غلط است. ولي وقتي كه مي خواهند آن را اصلاح كنند باز اشتباهات قبلي تكرار مي شود. دليل اين تكرار خطاها نيز اين است كه دولت در ايران نياموخته از تخصص استفاده كند. دولت يك بدنه كارشناسي قابل توجه و قابل اتكا ندارد.
وقتي اصلاحيه مالياتي را بجاي اينكه چند اقتصاددان تهيه كنند چند حسابدار مي نويسند اشكالات موجود را مشاهده مي كنيم
هر جاي دنيا اگر چنين كاري انجام دهند اتفاق مشابهي رخ خواهد داد. مشكل اساسي كه در كشور ما وجود دارد اين است كه نهادي براي سياست سازي و سياست گذاري اقتصادي وجود ندارد. جايگاهي به اين معنا در دولت نيست.
* شوراي اقتصاد، پول و اعتبار و غيره اين كاركرد را ندارند؟
- شوراي اقتصاد داراي بدنه اقتصادي كارشناسي قوي نيست. اين شورا در بين سياست هايي كه از نهادهاي گوناگون ارايه شده است سياست خاصي را انتخاب مي كند در ميان اعضاي اين شورا كارشناس قوي اقتصادي وجود ندارد. بدنه كارشناس در ديگر كشورها را نگاه كنيد كه چه كساني هستند. از باتجربه ترين و بهترين ها تشكيل شده است. چرا كه تصميم هاي آنان كل كشور را تحت تأثير مي گذارد. پس بايد از ميان بهترين ها از هر رشته انتخاب شوند.
* در ايران به شكل برنامه ريزي نيز انتقاد وارد است؟
- بله اين اشكال وجود دارد اما مشكل اصلي نبود يك بدنه كارشناسي است. اگر يك بدنه كارشناسي و كارآمد باشد و ساختار سياست سازي درستي وجود داشته باشد، همه مشكلات پاسخ خود را خواهد يافت. در اين تشكيلات كارشناسي نحوه برنامه ريزي مشخص مي شود، اصلاحيه قوانين ارايه مي شود.
در چنين بدنه كارشناسي بايد اصلاحيه قانون ماليات يا نظام بانكي تهيه و به دولت ارايه شود. عده اي متخصص كه بازتاب هاي سياسي و اقتصادي را مي بينند و بررسي مي كنند و به دولت ارايه مي كنند. اين بدنه كارشناسي با تغييرات و تحولات سياسي تغيير نمي كند و تحت تأثير رويدادهاي كلان سياسي قرار ندارد. تغيير احزاب و رؤساي جمهوري تأثيري بر سياست هاي اقتصادي ندارند اما شوراي اقتصاد در ايران يك شوراي تخصصي نيست. شوراي اقتصاد ما به هيچوجه تخصصي نيست. اگر كساني هم در آن عضو باشند و اقتصاددان باشند واجد شرايط نيستند.از نظر علمي به روز نيستند و وابسه به تفكرات سياسي هستند. و منافع دارند. نبود چنين بدنه كارشناسي چه نتيجه اي دارد. حاصل آن اين مي شود كه تشكيلات اجرايي سياست سازي مي كنند و چون تخصص ندارند اشتباه مي كنند.
سازمان مالياتي سازمان اجرايي است و داراي بدنه كارشناسي نيست. يك نهاد كه مجري قانون است خود نبايد قانون بنويسد.
بنظر من حتي يك نفر شايد در سازمان مالياتي نباشد كه چيزي از اقتصاد مالياتي و نظريه هاي مالياتي بداند.
اگر سازمان مالياتي خود را موظف بداند كه قانون و اصلاحيه تهيه كند طبيعي است كه آن قانون و اصلاحيه اشكالاتي داشته باشد سياست هاي غلط و اشتباه ، نتايج درستي هم نخواهند داشت.
مانند آن است كه نيروي انتظامي قانون جزا را بنويسد و دليل آن هم اين باشد كه چون ما مجري آن هستيم بايد قانون را هم بنويسيم.
اما اين كار بايد بوسيله حقوق دانان وجرم شناسان انجام شود. كار افرادي كه مجري قانون هستند حداقل در زمانيكه در پست اجرايي هستند نوشتن قانون نيست. بويژه كه از نظر علمي و تخصصي از آگاهي هاي آكادميك وعلمي روز هم بي بهره باشند. سازمان تامين اجتماعي يك سازمان اجرايي است نبايد قانون بنويسد، يك اشكال اساسي و كلي در كشور وجود دارد و آن نبود يك بدنه كارشناسي و علمي است. تا زمانيكه اين مشكل حل نشود هيچ چيز حل نخواهد شد.
* آيا هدف گذاري هايي كه در مورد اشتغال به عنوان مهمترين مشكل كشور در لايحه بودجه تعيين شده تحقق يافتني است. اصولا اينكه در بودجه عددي براي رشد اقتصادي، تورم و بيكاري به عنوان مهمترين شاخص هاي اقتصادي ارايه شده تحقق آن ممكن است.
_ در بودجه اصولا تنها سياست ها اجرا مي شود، برنامه ريزي براي رفع بيكاري، كار بودجه نيست. آنچه كه در بودجه امسال و در دو سال قبل بوده طرح ضربتي اشتغال است. اين رقم در بودجه مشخص است كه اگر كارايي داشته باشد راه حل كوتاه مدت است. راه حل اساسي و كار آمد و دراز مدت و راهكار اصلي، اصلاح ساختار اقتصادي و رشد و توسعه است. استخدام و اشتغال با سرمايه گذاري توسعه و رشد اقتصادي ممكن است.
* آيا اهداف و عددهاي ارائه شده تحقق مي يابد.
- بودجه فقط حساب هاي دولت را نشان مي دهد، برنامه است كه سياست هايي كه بخش خصوصي را تحت تأثير قرار مي دهد تعيين مي كند و در مورد نرخ رشد، تورم و بيكاري پيش بيني مي كند. در بودجه چنين كاري نبايد انجام شود.
نرخ رشد اقتصادي، بيكاري و تورم نبايد در بودجه پيش بيني شود. اين ارقام بايد در برنامه ارائه شود و براساس برنامه مي توان آن را مشخص كرد، در بودجه ابزارهاي كنترل و تشويق بخش خصوصي وجود ندارد. منعكس كننده سياست ها است. اين سياست ها است كه نرخ رشد را به وجود مي آورد. قاعدتا براي بررسي اين ارقام بايد به برنامه پنج ساله مراجعه و آن را ارزيابي كرد.
در برنامه بايد استراتژي و نحوه و كنترل سال به سال شاخص ها مشخص شود. مثلا در سال قبل قوانين جديد مالياتي اجرا شده آثار آن را مي توان بررسي كرد. سياست گذاري مشخص شده است در مورد نرخ سود بانكي، انتظار مي رود كه بخش خصوصي فعال شود و درآمد مالياتي دولت افزايش يابد و اين در پيش بيني ها مؤثر است. همه اين ارقام در بودجه مي تواند نشان داده شود و مشخص كند كه برنامه ها تحقق يافته است يا خير. در يك برنامه ريزي كنترلي هر سال بودجه مي تواند عمل شدن برنامه ريزي را مشخص كند.
