Hamshahri Newspaper

گفت و گو: سعيد يعقوبي

اشاره؛ اگر قانون اساسي ايالات متحده اروپايي در سال جاري ميلادي تصويب شود،اوضاع دراروپا ي كنوني چگونه خواهد شد؟ نهادهاي قدرتمند در اين اتحاديه چه نهادهايي هستند؟ آيا الگوي مذكورمي تواند درآينده وتدريجاً جهان كنوني را دچار تغييرات اساسي نمايد؟ چه كشورهايي مانع شكل گيري اتحاديه اروپايي و تصويب قانون اساسي آن هستند؟ آيا به زودي (در سال ۲۰۰۴) با پديده شهروند اروپايي مواجه خواهيم شديااين امر محتاج طي فرايند هاي طولاني تري است ؟ اروپا براي رسيدن به اين مرحله، چه فراز و نشيب هايي را طي كرده است؟ براي يافتن پاسخ ها، گفت وگوي زير را با هم مي خوانيم.
گروه انديشه
* به نظر جنابعالي ميزان توانايي و اقتدار تصويب يا رد قوانين در كداميك از نهادهاي شورا، كميسيون و يا پارلمان اتحاديه اروپا بيشتر است؟
- اتحاديه اروپايي، سازماني است كه از جهت ماهيت در نوع خود بي نظير است. در مطالعه حقوق سازمانهاي بين المللي معمولاً اتحاديه اروپايي را از ديگر سازمانهاي بين المللي متمايز مي دانند. در بررسي تطبيقي هر يك از سازمانهاي بين المللي همچون سازمان كنفرانس اسلامي، سازمان اكو و اپك با سازمان اتحاديه اروپايي اين موضوع را درمي يابيم كه اتحاديه اروپايي در واقع فراتر از آن سازمانها است.
ويژگي برتر اتحاديه اروپايي نسبت به ساير سازمانها به هنگام شكل گيري آن باز مي گردد. يعني از سالهاي پس از دهه ۱۹۶۰ كه معاهدات رم؛ يعني جامعه اقتصادي اروپايي و جامعه انرژي اتمي اروپايي منعقد شده است و در ماده دوم معاهده جامعه اقتصادي، علاوه بر تأكيد بر هماهنگي و همگرايي در مسائل اقتصادي به گونه اي ظريف موضوع اتحاد سياسي نيز پي ريزي شد. اتحاديه اروپايي در واقع اتحادي فراتر از اتحاديه هاي حقوقي، اقتصادي و يا نظامي صرف است. در اين راستا اتحاديه اروپايي نهادهايي همچون شورا، كميسيون و پارلمان را تأسيس كرده است.
هنگامي كه از پارلمان سخن مي گوييم، ذهن ما معطوف به قوه مقننه مي شود؛ در صورتي كه در اتحاديه اروپايي هرگاه از «شورا» صحبت به ميان مي آوريم بايد متوجه قوه مقننه شويم. لازم به ذكر است هرگاه در اتحاديه از شورا سخن گفته مي شود منظور European Council است كه از شوراي اروپا و يا The Council of Europe متمايز است. پارلمان در ابتدا مجمع عمومي (General Assembly) نام گرفت كه از طريق انتخابات غير مستقيم تشكيل مي شد. در سال ۱۹۷۹ با تغيير نام به «پارلمان»، برگزاري انتخابات را نيز از غيرمستقيم به مستقيم متحول كرد؛
يعني نمايندگان از پارلمان هاي كشورهاي عضو انتخاب مي شدند و سپس به عضويت پارلمان اتحاديه اروپايي در مي آمدند. از سال ۱۹۷۹ انتخابات مستقيم شد؛ يعني امروزه شما در كشورهاي مختلف، يك انتخابات براي پارلمانهاي محلي مشاهده مي كنيد و يك انتخابات براي پارلمان اروپا. هميشه بين پارلمان و شورا اين اختلاف نظر بوده است كه اختيار قانونگذاري بايد در اختيار پارلمان باشد و شورا در واقع مرجع عالي و نهايي اتحاديه اروپايي باشد، نه مرجع تصميم گيري يا قانونگذاري نهايي.
نقش كميسيون در اين جا نقش قوه مجريه است كه البته معمولاً در بعد قانونگذاري و روند آن نيز دخيل است. كميسيون پيش نويسهايي را تهيه مي كند. اين پيش نويسها بعد از رهنمودهاي كاري كه مورد بحث و بررسي قرار مي گيرد؛ تسليم شورا مي شود. از آن پس اين وظيفه شوراي اروپايي است كه در خصوص تصويب يا رد آن پيش نويس اعمال نظر كند. از هنگام طرح مباحث دموكراسي در اتحاديه اروپايي و اين كه بايد روند قانونگذاري با اصول دموكراتيك عمل شود و روند براساس اين اصول پايه گذاري شود، اين نگرش هميشه وجود داشته است كه اختيارات قانونگذاري شورا به پارلمان تفويض شود. اما شورا در قبال اين درخواست و نگرش ها مقاومت كرده است، زيرا دولتهاي عضو اتحاديه اروپايي تاكنون حاضر نيستند اختيارات خودشان را در جهت ايجاد يك ايالات متحده اروپا تفويض كنند. انگلستان كه جاي خود دارد. كشورهايي همچون فرانسه و آلمان كه مدعي فدراليسم و همگرايي نهايي هستند نيز حاضر نيستند اختيارات خود را به نمايندگاني كه وضعيت شان از نظر سياسي مشخص نيست و اختيارات آنها ممكن است توسعه يابد تفويض كنند.
همان طور كه مي دانيم رأي گيري در شورا در موارد مهم با اتفاق آراء صورت مي پذيرد. يعني بايد كليه اعضا نسبت به يك مصوبه نظر موافق داشته باشند، اين مسأله اكنون بعد از معاهده ماستريخت ۱۹۹۲ و معاهده آمستردام۱۹۹۷ تا حدودي تغيير پيدا كرد. اگر چه در برخي از موارد تصميم گيري با اكثريت انجام مي شود. اما در خصوص مسائل مهم همچون عضويت كشورهاي جديد در اتحاديه اروپا، تصميم گيري در مسائل كلان سياسي يا كلان نظامي روش تصميم گيري براساس اتفاق آراء هنوز حاكم است. البته در خصوص بودجه، پارلمان از همان ابتدا از سال ۱۹۶۰ اختيارات جزيي داشت. اين اختيارات معطوف به اين نكته بود كه اگر شورا بودجه اي را براي پارلمان ارسال كند و پارلمان تصويب نكند، در واقع شورا موظف است كه نظر پارلمان را مورد ملاحظه قرار دهد.

اين تقريباً اولين اختيار قانونگذاري پارلمان است كه از ابتدا وجود داشته و به تدريج گسترش پيدا كرده است. البته بعد از معاهده ماستريخت، ضمانت اجرايي خاصي را هم براي آن پيش بيني كردند، چرا كه اخذ مشورت از پارلمان يا كميسيون در گذشته ضمانت اجرايي خاصي نداشت اما بعد از معاهده ماستريخت، مقرر شد كه اگر مشورتي را كه بايد با پارلمان انجام دهد شورا انجام نداد ،در واقع آن مصوبه مي تواند توسط ديوان دادگستري اتحاديه اروپايي ابطال شود. بنابراين يك ضمانت اجراي قضايي براي آن در نظر گرفتند و در اين موارد محدود صرفاً پارلمان حق قانونگذاري دارد.
* آيا مي توان گفت كه «مرجعيت سياستگذاري اتحاديه اروپايي» با كميسيون اروپا است؟
- اگرچه كميسيون نقش بسيار مهمي در تهيه پيش نويس مصوبات و يا پيگيري تخلفات نهادها و دول عضو دارد و يا مجري تصميمات اتحاديه است، ليكن، نمي توان آن را داراي مرجعيت دانست. چرا كه تعيين سياست هاي كلي اتحاديه برعهده شوراي اروپا است كه هر شش ماه يك بار تشكيل و نسبت به موارد مهم اتخاذ تصميم مي كند. تصميم گيري در ساير موارد با شوراي وزيران است كه در مواقع لازم و با حضور وزراي خارجه و يا وزراي مربوطه شكل مي گيرد. اگرچه تلاش هاي زيادي در اين ارتباط انجام شده تا اين مرجعيت از شورا به پارلمان منتقل شود، ليكن هنوز موفقيت قابل توجهي در اين باره بدست نيامده است.
* آيا تصويب برخي قوانين در اتحاديه اروپايي كه با حقوق ملت هاي عضو اتحاديه در تضاد است نشان از عدم پايبندي به رعايت اصول دموكراسي نيست؟ در اين راستا احقاق حقوق شهروندان اروپايي نسبت به مصوباتي كه به زيان آنهاست با چه مكانيسم هايي تحقق مي يابد؟
- اتحاديه اروپايي، اتحاديه دولت محور است و نه يك اتحاديه مردم محور. اتحاديه اروپا هنوز يك سازمان مردم محور نشده است. هنوز تصميم گيرندگان اصلي و نمايندگان اصلي دولت ها هستند و دولت ها هم بايد براساس نظرات پارلمان يا نهادهاي تصميم گيرنده خودشان نظر بدهند. اتحاديه اروپايي در قانون اساسي كه اكنون به دنبال تصويب آن هستند؛ اذعان دارد كه گام هايي را در جهت مردم محوري اتحاديه برخواهد داشت. اولين گام بحث شفاف سازي است. با توجه به آن كه مي دانيم تصميم گيري در داخل شوراي اتحاديه اروپايي در حال حاضر به صورت محرمانه است. البته اين كه چه دولتي چه حرف هايي را زده ثبت مي شود، ليكن براي عموم به طور كامل منتشر نمي شود. يكي از اهدافي كه قانون اساسي دارد، شفاف سازي است، دولت ها بايد مواضع و موضع گيري هاي خويش را در شورا براي همه مردم آشكار كنند و مردم بتوانند از آنها مطلع شوند. گام دوم حق اعتراض است كه اگر مردم يك كشور به يكي از سياست هاي اتحاديه اعتراض داشتند چه راهكاري در اختيار دارند. در اين زمينه چه اقدامي را بايد انجام دهند؟ در قانون اساسي اتحاديه اروپا پيش بيني شده است اگر اعتراض هايي با امضاي حداقل يك ميليون نفر به مقامات اين اتحاديه از هر كشوري يا منطقه اي ارايه شود، آنگاه اتحاديه ملزم به بازنگري در سياست مزبور خواهد بود. قانون اساسي در صدد ايجاد پيوند ميان شهروندان اروپايي و نهادها و مقامات اتحاديه اروپايي است نه آن كه پيوند بين شهروند اروپايي و دولت ها را كه مبتني بر قوانين داخلي است دنبال كند. قانون اساسي اروپا تمايل دارد كه شهروند اروپايي حق اعتراض و حق دانستن داشته باشد.
* با توجه به مقايسه تطبيقي، آيا مي توان قانون اساسي اتحاديه اروپا و قوانين اساسي ساير اعضاي ۲۵ گانه را مشابه قانون اساسي ايالات متحده آمريكا و قوانين اساسي ۵۰ گانه ساير ايالات ديگر اين كشور دانست؟
- در خصوص قانون اساسي اتحاديه اروپا بحث فراوان است. اولين نكته اين است كه هنوز قانون اساسي مدوني ندارد. البته در اتحاديه اروپايي، نگرش هاي مختلف سياسي، اجتماعي نسبت به وجود يك چنين قانون اساسي مطرح است. چندي قبل در سال ۲۰۰۱ جهت تدوين قانون اساسي اتحاديه، كميته اي تشكيل شد و از اتحاديه خواست كه اقدامات اوليه را براي تدوين اين قانون اساسي انجام دهد. در اين راستا، آنان اقدام به تأسيس مجمعي تحت عنوان كنوانسيون قانون اساسي اروپايي كردند كه رياست آن برعهده آقايان ژيسكاردستن (از كشور فرانسه)، اوپني (از كشور ايتاليا) و آماندو (از كشور بلژيك) بود. به همراه يكصد و دو نفر ديگر از ساير كشورها كه اقدام به تشكيل يك كميته كاري جهت تهيه پيش نويس قانون اساسي كردند. پيش نويس قانون اساسي كه طي چند ماه گذشته منتشر شده است، قرار است اوايل سال آينده ميلادي ۲۰۰۴ در كنفرانس بين دولتي خود اتحاديه مورد بررسي قرار گيرد. بنابر اين اگر در صدر مقايسه تطبيقي ميان يك امر موجود كه همانا قانون اساسي آمريكاست، با يك امري كه هنوز شكل نگرفته است يعني قانون اساسي اتحاديه اروپايي؛ دو نظر و نگرش در خصوص اتحاديه اروپا و قانون اساسي آن مطرح مي شود: اولاً شاهد انعقاد معاهداتي هستيم كه از ابتدا شكل گرفته است، از جمله، معاهده ECSC زغال سنگ و فولاد ۱۹۵۲، معاهده ۶۰-۱۹۵۷ EEC و EURATOM كه موسوم به معاهدات رم هستند. معاهده SEA ، معاهده ماستريخت ۱۹۹۲، معاهده آمستردام ۱۹۹۷ كه معاهدات مذكور لازم الاجرا هستند و معاهده نيس در سال ۲۰۰۰ ،البته معاهده اخير هنوز لازم الاجرا نشده است و قرار است در سال ۲۰۰۵ در خصوص آن تبادل آراء صورت گيرد. ديوان دادگستري اتحاديه اروپايي بيان كرده است كه معاهدات اتحاديه اروپايي يعني مجموعه اين معاهدات به انضمام معاهدات الحاق دول عضو به عنوان قانون اساسي اتحاديه اروپايي است. اگر بخواهيم در اين مفهوم آن معاهدات را به عنوان قانون اساسي تلقي كنيم بايد گفت اين فرايند شكل گيري و تدوين قانون اساسي مشابه انگلستان است كه داراي يك قانون اساسي غيرمدون است. در انگلستان قانون اساسي مشخصي وجود ندارد بلكه مجموعه اي از قواعد و اصول و عرف ها در مجموع قانون اساسي انگلستان تلقي مي شود.