Hamshahri Newspaper

علي شجري زاده

عملكرد بهينه هر نظام اقتصادي، مستلزم وجود دو بخش حقيقي و مالي كارا، مكمل، قدرتمند و تحت نظارت است. اين دو بخش، همانند دو چرخ يك دوچرخه مي بايد متناسب و همسو با يكديگر قرار داشته و حركت نمايند تا عملكرد آنها رشد و توسعه اقتصادي را به ارمغان آورد. فعاليت پويا و مبتني بر برنامه اين دو بخش در كنار يكديگر، شرط لازم و كافي براي حركت مطلوب نظام اقتصادي به شمار مي رود. لذا تعادل با ثبات و بلندمدت هر نظام اقتصادي، هنگامي به دست مي آيد كه اين دو بخش با ارتباطات دروني خود در شرايط تعادلي عمل كنند. از اين رو، بخش مالي اهميت ويژه و شايان توجهي در نظام اقتصادي هر كشور دارد، به گونه اي كه بسياري از صاحب نظران، توسعه اقتصادي را بدون بسط و توسعه بخش مالي امكان نا پذير مي دانند و پاره اي اقتصاددانان تا جايي پيش مي روند كه اقتصادهاي توسعه يافته را اقتصادهاي مالي و اقتصادهاي توسعه نيافته را اقتصادهاي غيرمالي توصيف مي كنند. در اين باره مقاله اي در صفحه ۱۰ درج شده كه در آن پس از تعريف نظام مالي و تبيين جايگاه بانك ها در اين نظام، نكاتي در باب خصوصي سازي بانك ها ذكر شده است.
نظام مالي به مجموعه اي از ابزارها (برگ سهام، اوراق قرضه، سپرده هاي ديداري و...)، نهادها (بانك ها، مؤسسات مالي و اعتباري، شركت هاي بيمه و...) و بازارهاي مالي اطلاق مي شود كه نقش بنيادي در تجهيز بازار سرمايه ملي دارند. هرچه اين نظام ابزار متنوع تري براي جذب منابع آزاد داشته باشد و بتواند براي هر گروه از پس اندازكنندگان ابزار مناسب حال آنان را ارايه دهد، اصطلاحاً گفته مي شود اين نظام از عمق مالي بيشتري برخوردار است. در يك اقتصاد با عمق مالي بالا، حتي يك واحد پول براي چند روز هم از چرخه اقتصاد خارج نمي ماند و در يك فرآيند كوتاه مدت درگير مي شود. اين امر باعث استفاده بهينه از تمامي منابع مالي موجود در اقتصاد داخلي مي گردد.
بازارهاي مالي را با توجه به ويژگي هاي مختلف تقسيم بندي مي كنند كه متداولترين آنها برحسب گستره فعاليت مؤسسات و خدماتي است كه اين مؤسسات ارايه مي دهند. براساس اين تقسيم بندي بازارهاي مالي را مي توان به سه نوع تقسيم كرد:
بازار پول، بازار سرمايه، بازار تأمين اعتبار.بازار سرمايه نهادي براي تأمين وجوه بلند مدت است كه در برگيرنده اوراق بهادار با درآمد ثابت و سهام مي باشد و معمولاً سررسيد آنها بيش از يك سال است.
بازار تأمين اعتبار نيز بازاري است كه زمينه انتقال و توزيع ريسك فعاليت هاي اقتصادي سرمايه گذاري را فراهم مي سازد و توان ريسك پذيري سرمايه گذار در بازارهاي پول و سرمايه را افزايش مي دهد.
اما بازار پول بازاري است كه در آن بانك ها، مؤسسات پولي و برخي از واسطه ها به خريد و فروش پول و اوراق اعتباري و بهادار با سررسيد كمتر از يك سال مي پردازند كه فعال ترين نهاد اين بازار، بانك ها مي باشند.
كاركرد بانك ها به اين شكل است كه اين مؤسسات پولي، پول را از سپرده گذار- كه به طور موقت كاربردي براي پول خود ندارد- اخذ كرده و در اختيار متقاضيان وام كه توانايي استفاده كارآمدتر از آن را دارند، قرار مي دهد. از آنجا كه بانك ها در دسترس ترين و معتمدترين نهادها در نظام مالي هستند، نقش كليدي را جمع آوري منابع مالي كوچك مردم و تبديل آن به منابع بزرگ قابل سرمايه گذاري دارند و مي توانند پويايي بخش مالي و به تبع آن بخش حقيقي اقتصاد را به ارمغان آورند.
در بيشتر كشورهاي در حال توسعه و كمتر توسعه يافته، كاركرد بهينه بخش مالي به شكل بايسته مورد توجه قرار نگرفته و اين بخش تنها به كانالي براي انتقال سرمايه به بخش هايي كه به تشخيص برنامه ريزان (مديران دولتي) از اولويت برخوردارند، تبديل شده است. لذا عدم توجه به ميزان كارايي بخش مالي و بهبود آن براي بسيج منابع مالي، تضعيف نظام مالي را از جنبه هاي متعدد در پي داشته است. در اين كشورها، نظام بانكي بر بازارهاي مالي مسلط بوده و از اين رو، در برنامه اصلاحات اقتصادي، بانك ها محور و پايه اساسي تلقي مي شوند. در اين گونه اصلاحات، ايجاد نظام مالي كارآمد، نيرومند و هرچه عميق تر و كارآمدي نظام بانكي در تخصيص بهينه منابع مالي و ارايه خدمات مالي با كيفيت برتر جست وجو مي شود.

نقش بانك ها در بازار مالي ايران
با نگاهي به نظام مالي كشورمان اين حقيقت را مي توان درك كرد كه بانك ها، فعال ترين مؤسسات چه در بازار پول و چه در بازار سرمايه كشور مي باشند. فعاليت انحصاري بانك هاي دولتي در دو بازار فوق، موقعيتي را براي آنها به وجود آورده است كه تصور رقابت بانك هاي خصوصي و يا ديگر مؤسسات غيردولتي فعال در بازار را با اين سيستم يكپارچه دولتي و در نتيجه ايجاد فضاي رقابتي در بازارهاي مالي دور از ذهن مي نماياند. لذا پس از به بار نشستن اهداف برنامه سوم مبني بر تأسيس بانك هاي خصوصي و مؤسسات مالي و اعتباري و تغيير نه چندان محسوس در بازارهاي خمود پول و سرمايه، كارشناسان به صرافت افتادند تا راه ديگري را براي حركت نظام مالي به سمت پويايي ارايه دهند. اولين و مهم ترين پيشنهاد در اين زمينه كه با واكنش هاي متفاوتي از سوي كارشناسان مواجه شد، خصوصي سازي بانك هاي حاضر در سيستم يكپارچه دولتي بود.اين پيشنهاد كه نياز به تفسير دوباره اصل ۴۴ قانون اساسي داشت، تا به حال به نتيجه اي نرسيده است و تمامي كارشناسان موافق و مخالف اين لايحه، منتظر پاسخ نهايي مجمع تشخيص مصلحت نظام به امكان خصوصي سازي بانك ها و بيمه ها هستند. اما نتيجه هر چه باشد، نكاتي در اين زمينه مهم جلوه مي كنند كه در زير به آنها پرداخته شده است.
۱- خصوصي سازي يا عمومي سازي: در ابتدا بايد تعريف دقيقي از خصوصي سازي بانك ها ارايه شود. پيشينه خصوصي سازي در كشور ما نشان مي دهد اين امر در دو سطح قابل اجرا مي باشد. در سطح اول فقط شركت مذكور وارد بورس مي شود و مقداري از سهام آنها را در اختيار مردم يا فعالان بازار سرمايه قرار مي گيرد كه خصوصي سازي درصد قابل توجهي از شركت ها در سال هاي اخير اينگونه بوده است. اين پديده باعث شفاف شدن فعاليت شركت و صورت هاي مالي آن مي شود. مديران شركت نيز تا حدي در قبال عملكرد خود در برابر سهامداران پاسخگو مي گردند؛ زيرا صاحبان سهام فعاليت آنها را مورد ارزيابي و بررسي قرار مي دهند. اما در اين نوع خصوصي سازي در نهايت، دولت يا شركت هاي دولتي سهامدار اصلي شركت خواهند بود. به اين سطح از خصوصي سازي، عمومي سازي نيز گفته مي شود.
اما سطح دوم خصوصي سازي كه كمتر در كشور ما مشاهده شده است، واگذاري درصد قابل توجهي از سهام شركت به گونه اي كه فعالان خصوصي بازار سرمايه نيز با در اختيار گرفتن سهام مديريتي (درصد قابل توجهي از سهام شركت فوق) بتوانند در مديريت شركت مشاركت كرده و ساختار مديريتي شركت را تحت تأثير قرار دهند. اين پديده حلقه گمشده خصوصي سازي در كشور ما است. در چند سال اخير از ميان به اصطلاح دانه درشت ها تنها شركت صنعتي دريايي ايران (صدرا) در اين سطح خصوصي شده است. البته با توجه به اين كه سهم مديريتي اين شركت را سرمايه گذاري بانك ملي خريداري نمود، بسياري از كارشناسان اين فروش بزرگ دولت را نيز در اين طبقه خصوصي سازي نمي بينند.
با توجه به مطالب فوق، به نظر مي رسد بيشتر از اين كه بانك هاي دولتي براي ايجاد پويايي در بازارهاي مالي به ويژه بازار پول نياز به ورود به بورس و عمومي سازي داشته باشند، احتياج به خصوصي سازي و تغيير در ساختار مديريت دارند. زيرا پس از عمومي سازي، دولت قدرت انحصاري خود را از دست نمي دهد و در مقاطع مختلف مي تواند خواسته هاي خود را بر سيستم بانكي مستولي كند.

اما از طرف ديگر، اشكالي كه بسياري از كارشناسان بازار سرمايه به خصوصي سازي بانك ها به معناي واقعي آن وارد مي كنند، نبود نهادهاي خصوصي است كه بتوانند علاوه بر در اختيار گرفتن سهم مديريتي بانك ها، توانايي تخصصي اداره بانك ها را نيز داشته باشند. به عبارت ديگر، در بازار سرمايه كشورمان هيچ بنگاه خصوصي نيست كه بتواند سهم قابل توجهي از يك بانك را خريداري كند؛ ايرادي كه قابل قبول بوده و در واگذاري عمده سهام ساير شركت ها در ماه هاي اخير نيز مشاهده شده است. اما با بستر سازي در جهت رشد فعاليت كمي و كيفي سهام داران جز در آينده نزديك مي توان سهام عمده اينگونه شركت ها را به تعاوني سهام داراني كه از قدرت تحليل و تخصص كافي برخوردارند، واگذار كرد. لذا به نظر مي رسد در حال حاضر فقط امكان عمومي سازي سهام بانك هاي دولتي وجود دارد، نه خصوصي سازي.
۲- مقررات زدايي: به طور كلي از پيش شرط هاي خصوصي سازي، مقررات زدايي مي باشد تمامي كشورهايي كه به نوعي قدم در راه كوچك كردن دولت گذارده اند، ابتدا بستر قانوني خود را براي اين پديده آماده كرده اند. اما خصوصي سازي بنگاه ها و مؤسسات فعال در بازارهاي مالي كه بانك ها جايگاه ويژه اي در اين گروه دارند، از حساسيت بالاتري برخوردارند. تا جايي كه ادبيات قوي براي اين پديده در تئوري هاي اقتصادي به وجود آمده است.به طور كلي قوانيني را كه بانك ها با آن روبه رو هستند مي توان به دو بخش تقسيم كرد: قوانين محيط عمومي اقتصادي و قوانين داخلي نظام مالي و بازار پول و سرمايه. بزرگترين مانع خصوصي سازي بانك ها، كه تمامي بخش ها نيز با آن دست به گريبان هستند، همانا اصل ۴۴ قانون اساسي و تعريف آن از بخش هاي اقتصادي و حيطه فعاليت بخش دولتي است. براساس اين اصل، در حوزه بانكداري- همانند بسياري از حوزه هاي ديگر- تنها بخش دولتي اجازه فعاليت دارد. با شروع اجرا ي برنامه سوم، بانك هاي خصوصي نيز اجازه فعاليت در بازار پول ايران را پيدا كردند كه باعث پيدا شدن روزنه هاي اميدي براي خصوصي شدن بانك ها بود. هم اكنون استفساريه امكان خصوصي شدن بانك ها و بيمه هاي دولتي در دستور كار مجمع تشخيص مصلحت قراردارد.
قانون ديگري كه پس از خصوصي سازي ،گريبان بنگاه هاي تازه رها شده از بند دولت را مي گيرد، قانون كار و امور اجتماعي است. از آنجا كه بنگاه هاي خصوصي شده نياز به تغيير در ساختار عملياتي خود دارند، تحول در كيفيت و تعديل نيروي انساني و جذب نيروهاي با سرمايه انساني استاندارد، از اولويت هاي مديران بنگاه ها خواهد بود. اما عملاً قانون كار اين امكان را از تمامي بنگاه ها سلب كرده است. همچنين مشكلي كه در حين فعاليت بنگاه هاي خصوصي نمايان مي شود، تعدد و تغيير زودهنگام آيين نامه ها و بخش نامه هاي مرتبط با فعاليت آنها است. اين مشكل امكان برنامه ريزي بلند مدت بنگاه هاي اقتصادي را گرفته و ريسك آنها را افزايش مي دهد. در كنار موارد فوق كهنه بودن قوانين و مقررات و هماهنگ نبودن با وضعيت روز آنها را نيز نبايد از نظر دور داشت.از آنجا كه در اين مجال، تمركز بيشتر بر خصوصي سازي بانك ها ست، لذا تنها نمونه اي از خروار مشكلات بر سر راه بنگاه هاي خصوصي ذكر گرديد. در ادامه به مشكلات قوانين نظام مالي بخصوص در حيطه فعاليت بانك ها مي پردازيم. اولين مانع در راه خصوصي سازي بانك ها، هماهنگ نبودن ساختار مديريتي بانك ها براي اداره خصوصي آنها ست. براساس لايحه قانوني اداره امور بانك ها، مجمع عمومي بانك ها كه متشكل از وزراي اقتصاد و دارايي، صنايع و معادن، بازرگاني، ، مسكن و شهرسازي، جهاد كشاورزي و سازمان مديريت و برنامه ريزي است، تصميم گيرنده اصلي سيستم بانكداري دولتي است. اين مجمع وظيفه بررسي گزارش سالانه، رسيدگي به ترازنامه و حساب سود و زيان و صورت دارايي و ديون، تصويب ترازنامه و بودجه، انتخاب اعضاي هيأت مديره و انتخاب مديران عامل و بازرسان قانوني هريك از بانك هاي تخصصي و تجاري دولتي را برعهده دارد. شوراي عالي بانك ها نيز كه بازوي مشورتي و اجرايي مجمع عمومي بانك ها مي باشد، از رئيس بانك مركزي، مدير كل بانك ملي و نمايندگان وزراي اقتصاد و دارايي، مسكن و شهرسازي، جهاد كشاورزي، بازرگاني، صنايع و معادن و سازمان مديريت و برنامه ريزي تشكيل شده است.
با نگاهي به تركيب اعضاي مجمع عمومي و شوراي عالي بانك ها، دخالت مستقيم دولت در سيستم بانكداري دولتي مشهود است و ساختار اداره بانك ها به گونه اي است كه حتي هيأت مديره و مديرعامل كه توسط مجمع عمومي برگزيده شده اند، اختيارات معمول را نيز ندارند. بنابر اين تغيير ساختار مديريتي بانك هاي دولتي، پيش نياز ضروري خصوصي سازي بانك ها مي باشد. البته طرحي نيز در اين زمينه در مجلس در حال بررسي بود كه در حال حاضر مسكوت مي باشد.
۳- تبيين رابطه دولت، بانك مركزي و سيستم بانكي كشور: عدم استقلال بانك مركزي و سيستم بانكي از بخش دولتي كاملاً ملموس است و نياز به آوردن شاهدي در اين زمينه نيست. در اين قسمت به روابط غير معمول سيستم بانكي با بانك مركزي و با دولت اشاره مي كنيم. يكي از مباحثي كه قبل از خصوصي سازي بانك ها بايد تكليفش روشن گردد، بدهي دولت به سيستم بانكي كشور است. هر ساله دولت و شركت ها و مؤسسات دولتي بخش قابل توجهي از منابع اعتباري بانك ها را جذب نموده، بدون اين كه هيچ تعهدي در بازپرداخت بدهي گذشته خود سر موعد مقرر داشته باشند ، باعث ايجاد اختلال در فعاليت بانك ها مي شوند. اين عمل ناشي از ديد اشتباه در خدمت بودن سيستم بانكي در راستاي اهداف بخش دولتي است. با توجه به اين كه دولت هيچ الزامي به بازپرداخت در موعد مقرر اين بدهي ها ندارد، اين بدهي ها بايد جز بدهي هاي مشكوك الوصول به حساب بيايد كه تأثير نامطلوبي بر تراز نامه بانك ها خواهد گذارد. لذا لازم است حتماً وضعيت اين بدهي ها روشن گردد. مورد ديگري كه به دولت برمي گردد تسهيلات تكليفي است كه در برنامه سوم كاملاً مهار و محدود گرديد كه قبل از خصوصي سازي بايد اين تسهيلات به صفر برسد.
هر ساله شوراي پول و اعتبار در راستاي تعيين سياست هاي پولي و اعتباري، «سهم بخش هاي مختلف اقتصادي از افزايش در مانده تسهيلات اعطايي بانك ها به بخش غيردولتي» و «نرخ سود مورد انتظار تسهيلات اعطايي در بخش هاي مختلف اقتصادي» را در راستاي سياست هاي برنامه هاي توسعه و دولت تعيين مي نمايد كه بانك هاي غيردولتي از رعايت اين مصوبه شوراي پول و اعتبار معاف هستند. در صورت خصوصي شدن بانك هاي دولتي، اين بانك ها نيز هيچ الزامي به رعايت اين مصوبه شورا نخواهند داشت و عملاً بانك مركزي يكي از ابزارهاي قوي سياستي خود را از دست مي دهد. البته اين ابزار در دنيا مرسوم نيست و سالهاست كه بانك هاي مركزي دنيا از ابزارهاي پيچيده تر و مدرن تري استفاده مي كنند.
بانك مركزي براي آنكه بتواند از ابزارهاي مدرن براي كنترل حجم نقدينگي و سطح قيمت ها استفاده كند، بايد خود را از نفوذ دولت در اركان خود آزاد نمايد. اركاني كه بيشترين نقش را در تعيين سياست هاي پولي و تحميل اهداف دولت به اين سياست بازي مي كنند. اگر اين اتفاق رخ دهد، رابطه سيستم بانكي و بانك مركزي در مجراي تعريف شده خود قرار گرفته و بانك مركزي فقط به دنبال اهداف خود خواهد بود.
همچنين از آنجا كه بانك ها در سال هاي گذشته هميشه در تمامي زمينه ها تحت كنترل دولت و بانك مركزي بوده اند، در اين سالها نيازي به قوانين و ابزارهاي نظارتي كه بدون دخالت در فعاليت آنها، بتوان عملكرد آنها را تحت نظر داشت، نبوده است. اما با تغيير رابطه دولت و بانك مركزي با سيستم بانكي كشور، اين قوانين و ابزارها براي تنظيم بازار پول توسط بانك مركزي از اهميت ويژه اي برخوردار است و اعتبار بازاري كه بانك هاي غيردولتي در آن فعال هستند را افزايش مي دهد. در كل، رابطه بانك مركزي، بخش دولتي و سيستم بانكي بايد به گونه اي باز تعريف شود كه بخش دولتي همانند ساير متقاضيان اعتبار وارد بازار پول شده و از بازار پول و بدون اعمال نفوذ و رانت، منابع مالي مورد نياز خود را تهيه نمايد و بانك مركزي نيز به عنوان نهاد ناظر بازار كه قواعد بازي را تنظيم مي كند، در نظام مالي نقش ايفاكند.
نتيجه گيري
نتيجه تمامي بحث هاي فوق آن كه، هيچ كارشناس اقتصادي مخالف خصوصي سازي مؤسسات فعال در نظام مالي از جمله بانك ها كه جايگاه ويژه اي در بين اين مؤسسات دارد، نيست. اما اين خصوصي سازي بايد همراه با بستر سازي هاي مناسب در نظام مالي باشد كه در نهايت باعث پويايي و پيشرفت نظام مالي گردد، نه اختلال و بحران در آن.