علي شجري زاده
يكي از مباحثي كه در ماه هاي اخير توجه فراواني به آن شده، بدهي دولت به بانك مركزي و بررسي راه هاي بازپرداخت اين بدهي است. سئوال اساسي كه در اين زمينه مطرح مي شود و در اين نوشتار نيز بدنبال پاسخ به آن هستيم، اين است كه «به بدهي بخش دولتي به بانك مركزي چگونه بايد نگريست؟» آيا راه حل آن بازپرداخت كامل بدهي هاي بخش دولتي به بانك مركزي است و يا تنها اعطاي اختيار كنترل اين بدهي ها به بانك مركزي كافي است؟ آيا اين بدهي ها، بانك مركزي را در اجراي سياست هاي پولي و اعتباري با اشكال مواجه مي سازد؟
بخش دولتي، شامل دولت و شركت ها و مؤسسات دولتي است.وبدهي دولت با بدهي شركتهاي دولتي تفاوت دارد. نوع نگاه به هر يك از اين دو نوع بدهي متفاوت است، زيرا اساساً كاركرد و اثرات متفاوتي نيز بر بخش پولي و اقتصادي دارند. در زير، به تفصيل بدهي هاي فوق، مورد بررسي قرار گرفته است.
۱- بدهي دولت به بانك مركزي
عمده بدهي دولت به بانك مركزي ناشي از كسري هاي بودجه ناخواسته اي است كه در سال هاي قبل پديد آمده است. به منظور تبيين وضعيت بدهي دولت به بانك مركزي راههاي تأمين كسري بودجه و اثر آن بر متغيرهاي پولي به اختصار بيان شده و سپس بر بدهي دولت به بانك مركزي متمركز شده ايم.
- كسري بودجه و راه هاي تأمين
به زبان ساده، كسري بودجه شكاف ميان دريافتي هاي دولت و پرداختي هايش مي باشد. يعني، هنگامي كه درآمدهاي دولت براي پوشش هزينه هاي آن كافي نباشد، كسري بودجه پديد مي آيد. از دو طريق مي توان كسري بودجه را تأمين نمود:
۱- كسري هاي با تأمين بدهي
۲- كسري هاي با تأمين پول
هر يك از اين روش ها اثرات متفاوتي بر بخش پولي اقتصاد خواهد داشت. در زير روش هاي فوق تشريح خواهند شد:
۱- كسري هاي با تأمين بدهي: تأمين مالي كسري بودجه از طريق بدهي به معناي اخذ وام توسط دولت از بخش خصوصي مي باشد. ترتيبات كار به اين شكل است كه دولت با فروش اوراق قرضه كسري خود را برطرف مي كند. انگيزه خريد اين اوراق توسط بخش خصوصي، بهره اي است كه به اين اوراق تعلق مي گيرد.
اين نوع تأمين مالي اثري بر پايه پولي و نقدينگي نخواهد داشت. اما از آنجا كه تقريباً منابع مالي آزاد جامعه ثابت است، وقتي دولت سعي مي كند كسري بودجه خود را از طريق بدهي تأمين نمايد، بخش دولتي براي جذب منابع با بخش خصوصي به رقابت پرداخته و حتي در اين رقابت بهره پرداختي خود را براي پيروزي افزايش نيز مي دهد. لذا بخش خصوصي در جذب منابع مالي مورد نياز خود با بهره مناسب ناكام مي ماند و مجبور است يا بهره بالاتري را بپردازد يا از بازار خارج شود. اين پديده در اصطلاح اقتصادي پديده جانشيني جبري ناميده مي شود.
۲- كسري هاي با تأمين پول: تأمين كسري بودجه از طريق پول به معناي اخذ وام توسط دولت از بانك مركزي است. در اين حالت دولت مستقيماً اوراق قرضه خود را به بانك مركزي مي فروشد. خريد اوراق قرضه توسط بانك مركزي پولي كردن كسري بودجه ناميده مي شود. با اين كار عملاً پايه پولي افزايش يافته و به تبع آن نقدينگي افزايش مي يابد. اين نوع تأ مين مالي اثرات غيرقابل انكاري را بر تورم و حتي اقتصاد كشور خواهد گذارد.
تصور بخش دولتي از به بانك مركزي و خزانه داري به منزله يك نهاد و بدون برقراري تمايز ميان عمليات اين دو نهاد، براي اين بخش در بسياري از كشورها سودمند بوده است. زيرا با اين خلط، عملاً بدهي دولت به بانك مركزي مشمول بهره نخواهد شد و دولت در كسري هاي بودجه بدون هيچ مشكلي منابع مالي با قيمت صفر در اختيار خواهد داشت. اما در كشورهايي كه از نظام مالي عميق و پيشرفته اي برخوردار هستند دولت قادر به فروش دستوري اوراق قرضه به بانك مركزي نيست. برخي كشورها پا را از اين هم فراتر گذارده و فروش مستقيم اوراق قرضه به بانك مركزي را ممنوع اعلام كرده اند. لذا بانك مركزي مختار است براساس سياست هاي پولي خود و براي كنترل نقدينگي از طريق عمليات بازار باز، به خريد اوراق قرضه از مردم اقدام نمايد.
سال
|
خالص مطالبات بانك مركزي از بخش دولتي
|
تغيير در خالص مانده بدهي بخش دولتي به بانك مركزي
|
تغيير در خالص مانده بدهي دولت به بانك مركزي
|
تغيير در خالص بدهي شركت ها و مؤسسات دولتي به بانك مركزي
|
۱۳۷۰
|
۲/۱۲۲۶۲
|
۶/۹۵۱
|
۳/۵۹۰
|
۱/۳۸۴
|
۱۳۷۱
|
۸/۱۲۷۶۹
|
۶/۵۰۷
|
۹/۱۱۶
|
۶/۱۶۰۸
|
۱۳۷۲
|
۴/۲۱۹۸۳
|
۶/۹۲۱۳
|
۲/۷۸۵۳
|
۴/۱۳۶۰
|
۱۳۷۳
|
۲/۲۷۳۱۹
|
۸/۵۳۳۵
|
۹/۴۹۵۸
|
۹/۳۷۶
|
۱۳۷۴
|
۹/۳۵۵۰۲
|
۷/۸۱۸۳
|
۵/۴۸۱۶
|
۱/۳۳۶۷
|
۱۳۷۵
|
۶/۳۹۳۳۹
|
۷/۳۸۳۶
|
۸/۱۸۶۹
|
۹/۱۹۶۶
|
۱۳۷۶
|
۸/۴۵۰۰۳
|
۲/۵۶۶۴
|
۷/۵۰۳۰
|
۵/۶۳۳
|
۱۳۷۷
|
۵/۵۴۰۴۲
|
۷/۹۰۳۸
|
۶/۸۲۱۴
|
۸/۹۳۹۹
|
۱۳۷۸
|
۱/۵۳۹۸۰
|
۴/۶۲-
|
۹/۱۴۶۹
|
۳/۱۵۳۲-
|
۱۳۷۹
|
۴۱۳۱۱
|
۱/۱۲۶۶۹-
|
۳/۹۲۰۷-
|
۸/۳۴۶۱-
|
۱۳۸۰
|
۴/۴۸۲۲۵
|
۴/۶۹۱۴
|
۹/۱۶۴۵-
|
۳/۸۵۶۰
|
|
|
|
|
|
|
در كشورهاي فوق، رابطه بين كسري بودجه و تغيير در پايه پولي بستگي به سياست پولي بانك مركزي آن كشور خواهد داشت. به عنوان مثال، اگر بانك مركزي سياست تثبيت نرخ بهره را پيش گيرد، آنگاه براي جلوگيري از افزايش نرخ بهره شروع به خريد اوراق قرضه دولتي مي نمايد. لذا رابطه كسري بودجه و تغيير در پايه پولي برقرار مي باشد. اما اگر بانك مركزي به تثبيت يك ذخيره معلوم پول پايبند باشد، رابطه ميان كسري بودجه و خلق پول پرقدرت مي گسلد. زيرا بانك مركزي اوراق قرضه دولتي را براي حفظ پايه پولي در سطح موجود خريداري نمي كند.
-راه حل پيشنهادي
در كشور ما رابطه بانك مركزي و بخش دولتي براساس استقلال بانك مركزي تنظيم نشده است. براي اين گفته مي توان شواهد فراوان آورد: از نحوه انتخاب رئيس كل بانك مركزي تا تركيب اعضاي شوراي پول و اعتبار، از نحوه اعطاي وام بانك مركزي به دولت تا نحوه بازپرداخت وام ها، همه و همه گوياي مطلب فوق است. دولت نيز اغلب از اين عدم استقلال استفاده نموده است. نگاهي به نحوه تأمين كسري بودجه و وام هاي اعطايي بانك مركزي به دولت در نيمه دهه هفتاد و يا نحوه فروش ارز براي تأمين منابع مالي در اوايل دهه هشتاد، دخالت مستقيم دولت در حيطه وظايف بانك مركزي را بيشتر نمايان مي سازد. صحبت بيشتر در اين مورد كمي ما را از بحث اصلي دور مي دارد. در ادامه تنها بر بدهي دولت به بانك مركزي تمركز مي نماييم كه خود از نمودهاي عدم استقلال بانك مركزي مي باشد.
همانطور كه در قسمت اول نيز گفته شده يكي از ابزارهاي اجراي سياست پولي تغيير در اجزاي پايه پولي مي باشد كه سريعترين آنها، تغيير در خالص مطالبات بانك مركزي از بخش دولتي است كه به عمليات بازار باز از آن ياد مي شود. اما شرط اصلي اجراي اين سياست پولي توانايي بانك مركزي در تغيير اين جزء مي باشد. ليكن در كشور ما بانك مركزي موظف است كه در مواقع لزوم، اين جز را براساس سياست هاي دولت تغيير دهد و عملاً خود منفعل در برابر سياست هاي پولي باشد تا اجرا كننده.
البته در قانون برنامه سوم امكان تأمين كسري بودجه - كه دليل اصلي استقراض دولت از بانك مركزي مي باشد - از طريق بانك مركزي ممنوع اعلام گرديد. اما فكري به حال بدهي هاي انباشته شده گذشته نگرديد. اما آيا اين بدهي ها - كه يكي از اجزاي پايه پولي را نيز تشكيل مي دهد - بايد تمام و كمال به دولت بازپرداخت شود و يا نياز به اين كار نيست. با نگاهي به اجزاي منابع پايه پولي تمامي كشورها مشخص است كه مطالبات بانك مركزي از بخش دولتي يكي از اجزاي اصلي پايه پولي است كه سهم بالايي را نيز از پايه پولي دارد. لذا مشكلي كه در اين زمينه در كشورمان وجود دارد عدم كنترل اين بدهي ها توسط بانك مركزي است . به اين معنا كه، بدهي هاي دولت به بانك مركزي به صورت اوراق بهادار نيست كه بانك مركزي بتواند با تغيير آن و براساس مكانيزم هاي توضيح داده شده سياست پولي مورد نظر خود را اجرا نمايد. همچنين دولت به اين بدهي ها سودي پرداخت نمي كند كه اين مسئله بانك مركزي را در اجراي سياست هاي پولي معمول خود با مشكل دچار كرده است. زيرا بانك مركزي براي كنترل نقدينگي بايد اوراق قرضه اي منتشر كند كه سود اين اوراق را نيز خود بايد بپردازد كه هزينه هاي بالايي را به بانك تحميل مي نمايد.
راه حل منطقي و اصولي اين مشكل، تبديل بدهي دولت به بانك مركزي به اوراق قرضه است. اين كار دو حسن دارد: اول آنكه دولت درك مي كند كه پول هزينه دارد و براي تأمين كسري بودجه بايد هزينه بپردازد.اين درك دولت را به صرافت مي اندازد تا از بي نظمي مالي رهايي يابد. اما حسن دوم كه از اولي مهمتر است، دست بانك مركزي را باز مي گذارد كه جز «خالص مطالبات بانك مركزي از بخش دولتي» را در راستاي سياست هاي پولي خود تعيين نموده و علاوه بر آن، ابزار اجراي سياست هاي پولي را بدون هيچ هزينه اضافي در اختيار بانك مركزي مي گذارد.
۲- بدهي شركت ها و مؤسسات دولتي به بانك مركزي
افزايش در خالص بدهي شركت ها و مؤسسات دولتي به بانك مركزي در برنامه سوم توسعه روند شتابنده اي را در پيش گرفت. بطوريكه در سال ۱۳۷۱ اين افزايش به ۱۶۰۸ ميليارد ريال رسيد. اين روند در برنامه دوم توسعه نيز ادامه يافت و در سال ماقبل پايان برنامه دوم اين رقم به بزرگترين مقدار تغيير خود يعني ۹۳۹۹ ميليارد ريال رسيد. اما با شروع برنامه سوم و در راستاي كوچك كردن بخش دولتي و واگذاري امور به بخش خصوصي، خالص بدهي منفي شد كه مبين بازپرداخت فراتر از اعطاي اعتبارات جديد به مؤسسات و شركت هاي دولتي بود. اما اين روند چندان پايدار نبود و در سال ۱۳۸۰ خالص اين بدهي فقط كمي پايين تر از سطح سال ۱۳۷۷ بود. لذا با تأكيدي كه در برنامه سوم توسعه به جلوگيري از متورم شدن بيش از پيش بخش دولتي و استقلال بيشتر بانك مركزي در راستاي اجراي سياست هاي پولي مناسب گرديده است، هنوز تغييري در مطالبات بانك مركزي از شركت هاي دولتي ايجاد نشده است.
اما اشكال وام بانك مركزي به شركت ها و مؤسسات دولتي چيست؟
از آنجا كه اعطاي وام توسط بانك مركزي مستقيماً بر پايه پولي و در نتيجه حجم نقدينگي اثر مي گذارد، لذا تنها رابطه بانك مركزي با بانك ها و تا حدي دولت در چارچوب تعريف شده و مشخص متصور است. شركت ها ومؤسسات هر چند اگر دولتي باشند، براي اخذ وام بايد به سيستم بانكي مراجعه كرده و نياز خود به منابع مالي را از اين طريق تأمين نمايند، اما از آنجا كه در كشور ما، مؤسسات و شركت هاي دولتي به شدت فربه شده اند، در برخي موارد بانك ها توان و يا مجوز قانوني پرداخت وام به آنها را ندارند. لذا اخذ وام از بانك مركزي براي اين مؤسسات و شركت ها كاملاً مرسوم شده است.
تسويه اينگونه بدهي ها ضروري به نظر مي رسد. زيرا بانك مركزي كه اهداف مهم و حساسي را در راستاي كنترل سطح قيمت ها بر عهده دارد، از دغدغه اين نوع بدهي ها به دور مي دارد و ثانيا، از تأثيرگذاري شركت ها و مؤسسات دولتي بر پايه پولي و حجم نقدينگي جلوگيري مي نمايد.