محمد ابراهيمي
اشاره: «كوچك زيباست» نام يكي از معروفترين كتبي است كه در زمينه مسايل مختلف اقتصادي نوشته شده است. در اين كتاب «شوماخر» با نگاهي انتقاد آميز به دستاوردهاي نظام سرمايه داري به مسايل و گرفتاريهاي نظام هاي اجتماعي در اثر توسعه صنعتي اشاره مي كند.البته هدف از ذكر اسم اين كتاب در اين گزارش نه پرداختن به مباحث آن بلكه استفاده از نام آن براي بررسي طرح جديد شوراي عالي اداري جهت اصلاح ساختار تشكيلات كلان دولت و حذف و ادغام برخي وزارتخانه ها است.به عقيده طراحان لايحه تشكيلات كلان دولت، هدف اصلي اين لايحه كوچك كردن دولت جهت كارآمد كردن آن است.
ساختار فعلي دولت از نظر تشكيلاتي با چند اشكال عمده مواجه است كه حجم نامتناسب و تداخل وظايف از جمله مهمترين اشكالات است كه قرار بود طي برنامه سوم تا حدودي اين اشكالات برطرف شود ولي در حال حاضر كه سال آخر اجراي برنامه سوم است نه تنها دولت كوچكتر نشده بلكه برخي آمار و ارقام از گسترش فعاليت ها و حجم بزرگتر دولت حكايت مي كند و شايد به همين دليل است كه يكي از اهداف اصلي برنامه چهارم اصلاح ساختار كلان دولت مي باشد.
برنامه سوم و اصلاح تشكيلات دولت
به عقيده صاحبنظران نظامهاي اقتصادي، نظام اداري ابزار تنظيم و اجراي كليه فعاليت ها براي نيل به اهداف تعيين شده است كه زمينه مناسب را براي انجام فعاليتهاي دولت در بخشهاي مختلف و حل مسايل و مشكلات مردم و حسن اداره امورعمومي فراهم مي آورد.
به عقيده اين صاحبنظران هر نظامي از اجزايي تشكيل شده است كه نظام اداري متشكل ازسرمايه هاي انساني، سازماندهي و تشكيلات، قوانين و مقررات، امكانات و منابع مي باشد كه مسلماً با توجه به انتظارات جامعه و تغيير نقش دولت اين اجزا و نوع ارتباط آنها نياز به تغيير و تحول دارد.
با توجه به اين مسايل در برنامه سوم براي انجام اصلاحات در نظام اداري و مديريتي كشور تكاليفي براي دولت تعيين شد كه اهم اين تكاليف در مواد ۶۴ ، ۳ ، ۲ ، ۱ ، و ۱۵۰ قانون مورد تاكيد قرار گرفته است.
جهت گيريهاي كلي اين مواد به شرح زير است:
- كاهش تصديها و تقويت اعمال حاكميت و نظارت دولت كه در مواد ۱ و ۲ و ۶۴ مورد تاكيد قرار دارد.
- فراهم نمودن زمينه توسعه مشاركت مردم، بخش خصوصي و بخش تعاوني در اداره امور كه در مواد ۱ ، ۲ ، ۶۴ به آنها اشاره شده است.
- عدم گسترش تشكيلات دولت با تاكيد بر كوچك سازي و منطقي نمودن اندازه دولت (مواد ۲ و ۶۴)
- كاهش تعداد كل كاركنان دولت به ميزان ۵درصد در پايان برنامه نسبت به تعداد آن در آغاز برنامه (ماده ۳)
- كاهش ميزان ارتباط غيرضرور كارمندان با مراجعان و افزايش رضايت مراجعه كنندگان (ماده ۱)
براي ارزيابي موفقيت يا عدم موفقيت برنامه سوم دركاهش نقش دولت در امور مختلف كافي است به موارد زير اشاره شود:
۱- براساس ماده (۲) قانون سوم قرار بود كه امور مربوط به انرژي در يك وزارتخانه تجميع شود كه اين كار عملي نشد، البته يكي از دلايل عمده اين مساله در نقش نفت به عنوان منبع اصلي درآمد هاي كشور نهفته است.
۲- يكي از مواد مورد تاكيد برنامه سوم انحلال دفاتر و شعب شركتهاي دولتي در خارج از كشور بود كه براساس گزارش نظارت بر برنامه سوم به جز در دو مورد دستگاه هاي اجرايي مربوطه عدم اقدام در اين رابطه را ضرورت ادامه فعاليتهاي دفاتر فوق دانسته، لذا در سال پاياني برنامه سوم نيز شاهد حضور شعب شركت هاي دولتي در خارج از كشور هستيم.
۳- همان طور كه ذكر شد قرار بود در پايان سال جاري تعداد كاركنان دولت ۵ درصد كاهش يابد كه بررسي هاي انجام شده حاكي از افزايش كاركنان بخش دولتي دارد.
براساس آمار سازمان مديريت با وجود اين كه سير نزولي تعداد كاركنان بخش دولتي از سال ۱۳۸۱ آغاز شده است ولي در مقايسه با سال اول برنامه سوم با رشدي معادل ۵/۱ درصد مواجه شده است.همين موارد نشان از عدم موفقيت دولت در اجراي مفاد برنامه سوم جهت اصلاح ساختارها دارد. البته در اين بين نبايد از برخي موفقيتها چشم پوشي كرد.
براي مثال از اقدامات مهم دولت جهت كاهش تعداد وزارتخانه ها مي توان به ادغام وزارت جهاد و وزارت كشاورزي اشاره كرد. ادغام وزارت صنايع با وزارت معادن و فلزات و ادغام سازمان برنامه و بودجه با سازمان امور اداري و استخدامي از جمله ديگر اقدامات موثر در سالهاي گذشته مي باشد.
در سال جاري نيز با ادغام سازمان ميراث فرهنگي با سازمان ايرانگردي و جهانگردي ،سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري تشكيل شده است كه خود اقدام مثبتي در جهت كارآمدشدن بخش دولتي ارزيابي مي شود.
يكي از مواد مورد تاكيد برنامه سوم انحلال دفاتر و شعب شركت هاي دولتي در خارج از كشور بود ، اما در سال پاياني برنامه سوم نيز كماكان شاهد حضور شعب شركت هاي دولتي در خارج از كشور هستيم
اصلاح تشكيلات در برنامه چهارم
با توجه به عدم كاميابيها جهت اصلاح ساختار كلان دولت، برخي مواد برنامه چهارم به چنين امري اختصاص يافت.
براي مثال در ماده ۱۳۷ برنامه چهارم ذكر شده است: «دولت مكلف است تشكيلات كلان دستگاه هاي اجرايي و وزارتخانه ها را متناسب با سياستها و احكام برنامه چهارم و تجربه ساير كشورها طراحي نمايد و لايحه ذي ربط را شش ماه پس از تصويب قانون برنامه چهارم به مجلس شوراي اسلامي تقديم كند، به طوري كه امكان اجراي آن از ابتداي سال دوم برنامه چهارم ميسر باشد» .در همين ماده درخصوص دلايل اين مسئله به مواردي چون تعارض دستگاهها، غيركارآمدي آنها موازي كاريها و عدم تمركز امور اشاره شده است.البته اين ماده زير بخش يكي از فصول كلي برنامه چهارم است كه تحت عنوان نوسازي دولت و ارتقاي اثربخشي حاكميت مطرح شده است.در اين فصل از برنامه چهارم، نقش و وظايف دولت به چهار حوزه كلي امور حاكميتي، امور تصديهاي اجتماعي، فرهنگي و خدماتي، امور زيربنايي و امور تصديهاي اقتصادي تعريف شده است.به نظر مي رسد در طرح تشكيلات كلان دولت هدف اصلي قراردادن وظايف دولت در اين چهار حوزه و ساماندهي آنها مي باشد.
نظام جديد تشكيلات دولت
پيش از نقد و بررسي تشكيلات كلان دولت بايد گفت كه در حال حاضر تشكيلات كلان دولت از ۲۱ وزارتخانه و ۲۰ سازمان دولتي كه زيرنظر رييس جمهور اداره مي شوند تشكيل شده است كه براساس طرح تشكيلات كلان دولت ۲۱ وزارتخانه به ۱۹ وزارتخانه كاهش يافته و از ۲۰ سازمان نيز فقط دو سازمان به نام هاي سازمان مديريت و برنامه ريزي و سازمان امور ايثارگران باقي خواهد ماند.
در طرح تشكيلات كلان دولت از بين وزارتخانه هاي موجود ديگر نامي از وزارتخانه هاي نفت، نيرو، اقتصاد، بازرگاني، كار و امور اجتماعي و تعاون نخواهد بود.
براساس اين طرح وزارت انرژي از ادغام وزارتخانه هاي نفت و نيرو وسازمان انرژي اتمي تشكيل خواهد شد. و وزارت تعاون از ادغام دو وزارتخانه تعاون و كار به وجود خواهد آمد و درضمن در طرح اوليه قرار بود وزارتخانه هاي صنايع و معادن و بازرگاني با يكديگر ادغام شود كه ظاهرا اين موضوع منتفي شده و قرار است وزارتخانه هاي اقتصاد و بازرگاني با يكديگر ادغام شوند.
ادغام وزارت راه و ترابري و ارتباطات از ديگر ادغام هاي بزرگ است كه به اين ترتيب وزارتخانه حمل و نقل و ارتباطات تشكيل خواهد شد.
تشكيل وزارت رفاه و سلامت نيز كه قرار بود با ادغام وزارت رفاه و بهداشت و درمان و آموزش پزشكي به وجود آيد نيز با مخالفت وزراي مربوطه ظاهرا منتفي شده است.
اما در كنار اين ادغام ها برخي وزارتخانه هاي جديد نيز به وجود خواهند آمد كه وزارت ورزش و جوانان از مهمترين آنها است.قرار است با ادغام دو سازمان تربيت بدني و سازمان ملي جوانان اين وزارتخانه تشكيل شود.
همچنين وزارتخانه هاي ميراث فرهنگي و گردشگري و وزارت حفظ محيط زيست، آب و جنگل ها نيز تشكيل خواهد شد كه به اين ترتيب دو سازمان به نام هاي سازمان حفاظت محيط زيست و ميراث فرهنگي و گردشگري حذف مي شوند.
البته تاكنون اطلاعات بيشتري درخصوص چارچوب كلي و جزئيات اين ادغام ها اعلام نشده است، اما با همين ساختار ذكرشده مي توان پي به نواقصي برد كه مسلما صاحبنظران بايد بيشتر در اين خصوص اظهارنظر كنند.
يكي از مسايلي كه حتما بايد موردنظر طراحان لايحه تشكيلات كلان دولت قرار گيرد استفاده از تجهيزات ديگر كشورها است.خوشبختانه در مصوبه شوراي عالي اداري به اين مساله توجه شده است و در مصوبه اوليه اين شورا قرار بود كه وزارت امورخارجه ظرف دو ماه گزارشي از ساختار تشكيلات كلان كشورهايي كه اسامي آنها توسط سازمان مديريت و برنامه ريزي اعلام مي شود را ارايه كند.
با اين وجود تاكنون گزارش مكتوبي در اين خصوص از سوي وزارت امور خارجه يا سازمان مديريت و برنامه ريزي ارايه نشده و جاي اين سوال است كه آيا وزارت امورخارجه به وظيفه خود عمل كرده است و آيا ساختار كلان كشورهايي كه قرار بود تهيه شود، تهيه شده يا خير.
زمان ارايه لايحه
يكي از مهمترين مسايلي كه در خصوص لايحه تشكيلات كلان دولت بايد مدنظر قرار مي گرفت و متاسفانه از آن غفلت شد زمان ارايه چنين لايحه اي است.
براي پي بردن به اين مساله كافي است به نظرات وزير سابق امور اقتصادي و دارايي نگاهي داشته باشيم.
طهماسب مظاهري پيش از بركناري از وزارت در نامه اي به رياست جمهوري چنين مي نويسد: «پيشنهاد مي كنم گروهي متشكل از مسئولان چهار دستگاه ستادي و سه نفر كارشناس معتمد رياست جمهوري به رياست معاون اول، مسئوليت سازماندهي نوين دستگاههاي ستادي را عهده دار شوند وطرح خود را تا پانزدهم تيرماه ۸۳ به دولت ارايه كنند» .
در اين نامه مظاهري تاكيد مي كند: «اكنون كه حدود يك و نيم سال از دوره مسئوليت و خدمت اين دولت باقي مانده است، فرصت مناسبي است كه به اين مساله بپردازيم و با تجهيز يك گروه كارشناسي در چند ماه اول سال ۸۳ به بررسي موضوع و تهيه طرح مطالعه شده سازماندهي دستگاههاي ستادي دولت، به دور از جنجال و كارهاي تبليغاتي بپردازيم و در فاصله شش ماه دوم سال ۸۳ طرح نهايي شود، مصوبات قانوني اخذ گردد و آن را آماده اجرا كنيم تا دولت بعد در شروع كار خود از مزاياي اين سازماندهي بهره مند شود و بتواند با سازمان و تشكيلات مناسب ، خدمات خود را شروع كند،در اين نامه دو نكته اساسي وجود دارد كه متاسفانه در طرح جديد به آن توجه نشده است.
اولين نكته فرصت زمان ۵/۱ ساله براي تهيه، تدوين و اجرايي كردن نظام جديد ساختار كلان دولت است.
مسلما چنين تحول عظيمي نياز مند زمان مناسب است، زماني كه اولاً بايد موقعيت مناسبي داشته و ثانيا به دور از هر گونه عجله اي باشد.
دومين نكته توجه به دولت بعدي است، اگر قرار است دولت بعدي تا ۵ ماه ديگر به سركار آيد سئوال اين است كه تشكيلات كلان دولت كه قرار است تحويل اين دولت شود چگونه بايد باشد.براساس زمان بندي صورت گرفته لايحه تشكيلات كلان دولت بايد در اواخر اسفند به مجلس ارايه شود و با توجه به روزهاي آخر سال مسلماً اين لايحه در سال آينده بررسي خواهد شد كه با توجه به حجم كار بررسي لايحه حداقل يك يا دو ماه زمان نياز دارد، لذا مي بينيم كه اگر مجلس لايحه را تصويب كند به روزهاي آخر دولت فعلي خواهيم رسيد و زمان بسيار اندكي براي اجرايي شدن آن لازم است.
بنابراين مي توان گفت كه دولتمردان هر چند به اهميت تغيير و تحول در تشكيلات كلان پي برده اند اما متاسفانه فرصت مناسب سال جاري را براي عملي شدن چنين تحولاتي از دست داده اند،فرصتي كه به راحتي در ماههاي آينده و يا حتي در دولت بعدي به وجود نخواهد آمد.
مشكل بعدي كه در طرح مورد تصويب شوراي عالي اداري ديده مي شود عدم توجه به برخي حقايق اقتصادي كشور است.
در حال حاضر فقط در بعد اقتصادي مساله اگر به ستاد اقتصادي دولت نگاه كنيم اين ستاد كه متشكل از وزارتخانه هاي امور اقتصادي و دارايي، سازمان مديريت و برنامه ريزي، بانك مركزي و وزارت بازرگاني مي باشد داراي اشكالات عمده اي است.
براي پي بردن به اين اشكالات بايد گفت كه دليل عمده استعفاي رياست سابق سازمان مديريت و برنامه ريزي و بركناري طهماسب مظاهري از وزارت امور اقتصادي و دارايي تداخل وظايف سازمان مديريت و وزارت اقتصاد بود.
وزارت اقتصاد همان طور كه از نامش پيداست بايد بتواند به امر سياستگذاري در اقتصاد كشور پرداخته و بر آن نيز نظارت داشته باشد و اين در حالي است كه اين وزارتخانه گاهي اوقات در حد خزانه دار دولت تقليل موقعيت پيدا كرده است.
اگر تنها به همين نكته توجه شود مي توان پي برد كه ساختار وزارت اقتصاد و سازمان مديريت مي تواند به نحوي تغيير يابد كه وظايف عمده سازمان مديريت به وزارت اقتصاد محول شده و بخش ماليات از وزارت اقتصاد جدا شده و با بخشي از سازمان مديريت ادغام و تشكيل وزارت خزانه داري بدهند.
به هر حال لايحه تشكيلات كلان دولت نيازمند جمع آوري اظهارنظر صاحبنظران در بخشهاي مختلف است. اين كارشناسان وزارت تعاون هستند كه بايدتوضيح دهند ادغام وزارت تعاون و كار چه فايده اي براي كشور خواهد داشت و يا چرا وزارت رفاه كه از عمر آن بيش از يكسال نمي گذرد بايد در وزارت بهداشت ادغام شود.به هر حال همگان به اين نكته اذعان دارند كه دستيابي به اهداف چشم انداز ۲۰ ساله كشور با ساختار فعلي دولت امكان پذير نيست، اين ساختار به حدي حجيم شده كه بخش عمده اي از درآمدها و نيروي انساني و فكري كشور صرف رتق و فتق امور آن مي شود و براي آزادسازي اين منابع لازم است دولت در عين حفظ اقتدار در امور حاكميتي به كوچك كردن خود در بخش تصدي گري بپردازد.
