Hamshahri Newspaper

دكتر كاظم سليمي
پيشرفت، توسعه فراگير و ارتقاي هر جامعه اي، مستلزم يك نظام سياسي، اقتصادي، علمي و فرهنگي تحول گراي پويا و خوداصلاح گر است كه اين خود مستلزم تعامل بسيار زياد خرده نظام ها مي باشد (مثل بدن انسان كه مهمترين زيرسيستم هاي بدن، اعصاب و سيستم شريانهاي خون ساز است) نظام اطلاع رساني مثل سيستم اعصاب يكي از چند خرده نظام مهم جامعه است كه وظيفه فعال نگاه داشتن فرآيند بازخورد اطلاعات كل نظام اجتماعي را بر عهده دارد كه بدون فعال بودن اين فرآيند، فرآيند اصلاح (تصحيح خطاهاي نظام از اهداف تعيين شده) و فرآيند انطباق (سازگاري نظام و تحولات بيرون از نظام) در جامعه مختل شده و در نتيجه جامعه با ركود و خمودگي تداوم حيات خواهد داشت كه در شرايط حاد و بحران ممكن است گرفتار تنش، بحران يا انهدام شود.
نهادهاي مدني و صنفي، احزاب، مطبوعات، ... اجزاي خرده نظام اطلاع رساني نظامهاي توسعه يافته جهان مي باشند. در ايران بخش بزرگي از اقتصاد دولتي است و درآمدهاي نفتي دولت منبع تغذيه و رشد بيشتر بخشهاي اقتصاد و جامعه است و نظام بودجه ريزي يكي از خرده نظامهاي مهم چنين جامعه اي است مثل سيستم شريانهاي بدن كه نقش مهمي در انتقال خون حيات بخش درآمدهاي نفتي به اجزاي مختلف را در جامعه و اقتصاد بازي مي كند همان گونه كه اگر رگ گرفته شود در نتيجه فشار خون و پارگي و خونريزي و تشنج و مرگ را در بر خواهد داشت. (در هم ريختگي، بي قاعدگي و فساد در نظام بودجه ريزي نيز مي تواند كل نظام را با بحران روبه رو سازد.)
در شرايط فعلي نظام بودجه ريزي در ايران با مداخله گروههاي ذينفع روبه رو است در نتيجه عدم شفافيت بودجه، هم پوشاني تصميمات و هزينه هاي مهم و توزيع رانتهاي نفتي ميان بخشهاي مختلف به دلخواه برخي سياستمداران چشم انداز هرگونه اصلاحي را در اين سيستم تيره كرده است اگرچه اين نظام دستاورد سه دهه مديريت كشور است.
در نظامهاي ناكارآمد از نقطه اي به بعد ساختارها مديران را مديريت مي كنند نه مديران ساختارها و سازو كارها را، و لذا وقتي سيستمي كارآمدي و تحول گرايي خود را از دست مي دهد ديگر نمي تواند خوداصلاح گر باشد و لذا بايد از بيرون سيستم در اصلاح آنها اقدام شود به نظر مي رسد نظام بودجه ريزي در ايران در چنين مرحله اي قرار دارد و براي اصلاح آن بايد با اجماع ميان قواي مختلف كشور حركتي از بيرون اقدام شود.
در واقع سازمان مديريت و برنامه ريزي چنان گرفتار انبوه مسائل ريز و درشت شده است (ساليانه چندين ميليون نامه صادر مي كند) كه فرصت بازانديشي از مديران عالي سلب شده پس اين مدير چگونه مي تواند بينديشد و براي اصلاح برنامه اقدام نمايد و از طرف ديگر به دليل پيچيدگي هاي مسأله و گستردگي دامنه آن و نيز ارتباط ويژه اي كه فرآيند بودجه ريزي با نظامهاي مديريتي ديگر همچون نظام پولي يا نظام اداري و اجرايي كشور دارد اگرچه بعضاً موارد مقطعي اقدام به عمل آمده و ليكن در اجرا موفقيت قابل اعتنايي به دست نيامده است.
پاره اي از مشكلات پيش رو ناشي از شرايط و احوال اقتصادي و اجتماعي كنوني و بسياري ديگر كه داراي اهميت بيشتري مي باشند ريشه در ساختار اداري و مالي كشور دارند و از اين رو تأمين نيازها و انتظارهاي مطرح شده و حل مسائل موجود مستلزم دستيابي به چارچوب جامعي مي باشد كه بتواند تمامي تنگناها و نارسايي هاي كشور را از جهات مختلف مورد بررسي قرار دهد وليكن متأسفانه تا به حال حلقه هدف را با ديدگاه شخصي و گروهي و جناحي ترسيم كرده اند كه در حال حاضر با كلكسيوني از ديدگاههاي نظريه پردازي و تئوريكي مواجه هستيم.
تجارب سالهاي اخير نشان مي دهد كه مسائل بودجه ريزي در ايران بيش از آن كه ناشي از سياستها و تصميم هاي دولتها در برابر تحولات و تغييرات اقتصادي يا اجتماعي باشد بر اساس فرآيندهاي سنتي تهيه، تصويب و اجرا شده است اگرچه ساختار سنتي ماليه گذشته در هم ريخته، اما در نوآوري و كاربرد شيوه هاي جديد به تأثير كاركردهاي اداري موجود و تناسب اين روشها با ساز و كار اقتصادي و توليدي كشور آن هم با در نظر گرفتن محور عدالت توجه جدي به عمل نيامده است.
عوامل مؤثر در نارسايي هاي ساختار بودجه ريزي
الف- چگونگي تحليل حكومت: تميز دولت از حكومت و ارتباط اين دو با ماليه عمومي است كه در اين راستا مأموريتهاي دولت و تناسب هزينه هاي انجام آن كه دولت به عنوان محمل انتقال اراده حاكميت شناخته مي شود كه اين خود نياز به يك مباني ارزشي پايدار براي ساختار حاكميت و سازمان دولت مي باشد كه رابط مالي متقابل دولت و جامعه را مشخص نمايد. (مسائل ديني، ملي، فرهنگي، اجتماعي و ...)
ب- ساز و كار دولت: عدم تناسب چهره مالي دولت با ظرفيت هاي داخلي و تقارن كسري هاي عظيم بودجه اي با افت كارايي سازمان مديريت عمومي شده و زمينه ساز بروز بحرانهاي اجتماعي خواهد بود. درآمدهاي نفتي كه بيش از ۶۵ درصد منابع مالي دولت را تأمين مي كند، قابليتهاي درآمدي كشور را فاقد اهميت جلوه داده و يقيناً در تصميم سازي قوانين و دستورالعمل هاي اجرايي و اقتصادي بالاخص صادرات، واردات و ... بسيار مشكل ساز است.
ج- نقش دولت در حوزه كاركردهاي اقتصادي جامعه: در تصميم گيري ها و اقدام هاي اجرايي دولت ناچار به تبعيت از قانونمندي هاي اقتصادي و مديريتي ويژه است و لذا در برنامه ريزي هاي توسعه تأثير نامساعدي بر فرآيند بودجه اي كشور كه در نتيجه دخالت دولت در تخصيص منابع براي برقراري ثبات و توزيع درآمدها دارد را منجر مي شود. براي مثال: ساختار حاكميت سياسي مي تواند حوزه مسئوليت هاي دولت را خدشه دار كند و حضور منابع نفتي سبب گشاده دستي دولت در تأمين تمايلات توسعه طلبانه سازمان اداري و قلمرو مداخلات آن شود كه در نتيجه نظام تصميم گيري و مديريتي بخش عمومي و به خصوص حوزه اقتصادي را آسيب پذير و فرآيند تأمين منابع و تخصيص آن به هزينه ها را تحت تأثير جريانهاي ذي نفوذ قرار دهد و لذا ناكاميهاي سده گذشته ايران در مسائل ماليه عمومي و ناتواني دولت ها در عدم بهره گيري از بودجه به عنوان ابزار سياستگذاري هاي مالي را در بر داشته است.
شفافيت نظام اقتصادي
شفافيت به معناي اين است كه ساختار عملكردهاي دولت، تصميمات سياستگذاري مالي، حسابهاي بخش عمومي و پيش بيني هاي مالي در معرض اطلاع عام باشد.
در اجراي سياستگذاري هاي اقتصادي، پديده فساد به دليل اين كه رقابت پذيري را دشوار و تخصيص بهينه منابع را دچار اختلال مي كند، ضد رشد قلمداد مي شود و در اين راستا سه عامل اساسي زير به طور مشخص ضد رشد قلمداد مي شود:
الف) گستردگي فعاليتهاي دولت در امور اقتصادي
ب) شفافيت اندك يا عدم شفافيت و به تبع آن عدم پاسخگويي مديريت دولتي
ج) تضعيف ثبات، قانونمندي و رقابت پذيري محيط فعاليت هاي اقتصادي
اين عوامل كه همگي ريشه در ضعف يا فقدان شفافيت نظام اقتصادي دارند وظايف و سياستگذاري هاي اقتصادي حاكميت را با مشكل مواجه مي كند در نتيجه دولتمداري، يا نحوه انجام مسئوليت هاي حكومتي توسط دولت را تضعيف و بعضاً غيرممكن مي سازد. دولتمداري ضعيف نيز به نوبه خود انگيزه و امكان فساد را تقويت مي كند. شفافيت نظام اقتصادي امكان گفتمانهاي آگاهانه را در زمينه طراحي و دستاوردهاي سياستگذاري مالي فراهم مي آورد و دولتها را در اجراي سياستهاي مالي پاسخگوتر مي كند.(حسن زمامداري)
* شفافيت مالي:
چالش هاي موجود بر سر راه دولت پويا و روان سازي عملكرد اقتصادي، مشتمل بر خدمات عمومي قابل اطمينان، محيط هاي نظارتي شفاف، نظام قضايي مستقل و ضوابط هاي قابل اعمال در حقوق مالكيت مي باشد. در نتيجه براي تأمين اهداف بالا، اصلاحات نهادين خزانه داري، تنظيم بودجه و فراگرد تصويب آن و نيز ارتقاي مديريت نظام مالياتي و عمليات حسابداري را در بردارد كه همه اينها بر چهار مبناي اساسي زير استوار است.
الف. واضح بودن نقش ها و مسئوليت ها و مرزبندي هاي روشن بين قواي سه گانه، درون دولت در فعاليت هاي مالي و پولي و نيز بنگاه هاي اقتصادي و بخش خصوصي(وضع كامل نقش ها و مسئوليت دولت)
ب. دسترسي عام به اطلاعات مربوط به فعاليتهاي دولت (بودجه اي، تعهدات و بدهي هاي دولت، ...)
ج. آشكار بودن فرآيند تهيه بودجه (علني بودن فعاليتهاي اجرايي، يكپارچگي، رده بندي هاي اطلاعات، ...)
د. جامعيت اطلاعات مالي به نحو مستقل و رسيدگي دقيق به بودجه و اطمينان يافتن از يكپارچگي آن در استفاده از موازين عرفي حسابرسي و آمارگيري قابل رسيدگي باشد.
* ضعف و يا عدم شفافيت نظام اقتصادي باعث عوامل زير مي شود:
* گستردگي فعاليتهاي دولت در امور اقتصادي
* عدم پاسخگويي مديريت دولتي
* عدم ثبات و تضعيف قانونمندي در رقابت پذيري محيط هاي فعاليتهاي اقتصادي
در نتيجه وظايف و سياستگذاري اقتصادي دولت و حاكميت را با مشكل مواجه مي كند كه اين خود باعث تضعيف يا غيرممكن كردن انجام مسئوليت هاي اقتصادي دولت شده و موجبات انگيزه فساد را تقويت مي نمايد.
شفافيت نظام اقتصادي موجب
- گفتمانهاي آگاهانه در زمينه طراحي و دستاوردهاي سياستگذاري مالي مي شود
- دولت را در اجراي سياست هاي مالي پاسخگوتر مي كند (حسن زمامداري)
- دست يابي به اقتصاد كلان با ثبات، همراه با رشد كيفيت و حمايت بيشتر آحاد جامعه آگاه از آن در نهايت عدم شفافيت نظام اقتصادي موجب: بي ثباتي، بروز ناكارآمدي و تشديد نابرابري خواهد شد.
الف- روشن بودن نقش ها و مسئوليت هاي دولت
روشن بودن نقش و مسئوليت هاي دولتي امر پيچيده اي است و براي كشورهاي در حال گذر نوعي چالش محسوب مي شود كه به مديريت ايستايي خاصي نياز دارد كه منجر به:
- اعتبار بخشيدن به سياست هاي مالي مي شود
- پاسخگو شدن اعمال مالي
- تعريف شدن بخش دولتي
- دخالت دولت در بخش هاي اقتصادي غيردولتي (مثلاً مقررات و مالكيت سهام)
- تخصيص مسئوليت ها در داخل دولت سازماندهي بين وزارتخانه هاي محوري (اقتصاد، برنامه) و وزارتخانه هاي هزينه كننده
- هماهنگي و مديريت فعاليت هاي دولت
بودجه دولت فراگير و كارآمد
بودجه نياز به قوانين و مقررات خاصي دارد و براي جهات فرا بودجه اي (خارج از فراگرد تخصيص سالانه) كه صندوقي جدا از وجوه عمومي دولت مثل صندوق ذخيره ارزي يا صندوق تأمين اجتماعي براي جهات پيش بيني نشده وجود دارند كه بايد چارچوب و دستورالعملي خاص تدوين گردد، والا موجب كاهش شفافيت شده و باعث عدم كنترل سياست هاي مالي و انعطاف پذيري مي گردند و لذا بهتر است همه درآمدها وارد خزانه شده و سپس هزينه گردد تا ميزان عمليات دولت مشخص گردد. (انضباط مالي).
تخصيص مسئوليت ها بين كارگزاران، بانك مركزي، نهادهاي مالي عمومي و بنگاه هاي مالي غيرعمومي، جهت اطمينان از پاسخگو بودن مديريت هريك از اين كارگزاريها ضروري است لذا ماهيت اين فعاليت بايد شفاف باشد. در اين راستا مديريت مالي نيازمند يك چارچوب روشن حقوقي و اداري است كه سه عامل اصلي آن عبارتند از:
- چارچوبي جامع براي فعاليت هاي بودجه اي و فرا بودجه اي
- پايگاهي قانوني براي وضع ماليات
- موازين اخلاقي رفتاري براي حمايت از شفافيت مديريت
اثر بخشي بودجه بستگي به قدرت پايگاه قانوني، مقررات مربوط و رويه هاي اداري دارد. وجود قانون بودجه ريزي به خودي خود تضميني براي رعايت مفاد آن در عمل نيست. چنانچه هدف، تحقق شفافيت اقتصادي و مالي باشد چند بخش از قانون بودجه بايد مورد توجه خاص قرار گيرد و قوانين و مقررات اداري بايد بر عمليات بودجه اي و فرابودجه اي حاكم باشد.
استفاده بيش از حد از بودجه مكمل، سوءاستفاده از وجوه اقتضايي (ذخيره اي) و انباشته شدن ديون معوقه موجب كاهش شفافيت مي شود.
در ايران بودجه هاي مكمل بيشتر به منظور دريافت مجوز براي هزينه ها به كار گرفته مي شوند كه در گذشته بدون مجوز انجام شده اند نه هزينه هايي كه در آينده بايد انجام شوند. وجوه اقتضايي معمولاً به صورت راه گريزي براي سوءاستفاده از قانون بودجه به كار گرفته مي شود كه اين وجوه را صرف نيازهاي اقتضايي نامشخص مي كنند و لذا براي شفاف شدن نياز است كه هم بودجه هاي مكمل و هم وجوه اقتضايي در گزارش هاي مالي و رفع مغايرت ها محسوب شوند.
در موارد واضح بودن قوانين به عنوان وسيله اي براي ارتقاي شفافيت و جنگ عليه فساد در گمرك ها و دريافت ماليات ها و غيره، نيازمند يك نوع نظام نامه رفتاريست كه آنها را از ارتكاب به اعمال غيراخلاقي و فساد بازداشته و شرايط پاسخگويي مقامات را مهيا نمايد مانند:
- مناصب دولتي به اين معنا است كه شخص در جهت منافع جامعه عمل خواهد كرد.
- مقام هاي دولتي از كليه الزام هاي موجود براي افشاي ميزان دارايي ها و بدهي هاي خود تبعيت خواهند كرد.
- مقامات دولتي از درخواست يا قبول هرگونه مساعدت كه ممكن است آنها را در انجام وظايف خود تحت تأثير قرار دهد خودداري خواهند كرد.
- مقامات دولتي محرمانه بودن هرگونه اسراري را كه نزدشان باشد محترم خواهند شمرد.
- مقامات دولتي در فعاليت هاي سياسي خارج از مسئوليت خود كه اعتماد عمومي را در عملكرد بي طرفانه آنها خدشه دار سازد، درگير نخواهند شد.
ب- دسترسي عام به اطلاعات (قانون آزادي اطلاعات)
يكي از عوامل ضروري شفافيت، دسترسي عام به اطلاعات مالي است مردم بايد به اطلاعات گذشته، حال و پيش بيني عمليات مالي آينده دولت دسترسي كامل داشته باشند بالاخص:
- پوشش سالانه بودجه
- خروجي ها و پيش بيني ها
- ديون اقتضايي، صرف هزينه هاي مالياتي (معافيت، كاهش نرخ ماليات، موكول به آينده،...)
- بدهي ها و دارايي هاي مالي و عمليات شبه بودجه اي
ج- آشكار و علني بودن، اجزاء و ارايه گزارش بودجه
در جهت شفاف سازي مالي دولت و مستندسازي بودجه مراتب ذيل بايد مشخص گردد:
- هدف هاي سياستگذاري مالي و پايداري (چشم انداز سالانه در قالب يك اطلاعيه چشم انداز مالي و اقتصادي چارچوب بودجه سالانه را معين كند كه شامل اطلاعيه اي در مورد هدف ها و اولويت هاي بودجه، خلاصه اي از دورنماي اقتصادي و ارزيابي كمي پاياني مالي باشد)
- مقررات مالي (كه سياستگذاري مالي دولت را محدود مي سازد مثل الزام به تنظيم بودجه متوازن، تعيين سقف هاي استقراض براي دولت مركزي مثلاً استقراض دولت نبايد از سرمايه گذاري عمومي تجاوز كند.)
- چارچوب اقتصاد كلان (بودجه سالانه در قالب يك چارچوب جامع و منسجم كمي اقتصاد كلان و فروض اقتصادي و مؤلفه هاي كليدي مثل نرخ هاي مالياتي كه مبناي پيش بيني هاي بودجه را تشكيل مي دهند ارايه شود)
- جداسازي تعهدات موجود از سياستگذاري هاي جديد (يعني تعهدات موجود بايد از سياستگذاري هاي جديدي كه در بودجه سالانه گنجانده مي شود متمايز شود و دولت بايد سياست هاي هزينه و مالياتي را كه بر اسناد بودجه تأثيرات مالي مي گذارند طي اطلاعيه اي اعلام نمايد.)
- مخاطرات عمده مالي (كه در بودجه اثر گذار است از جمله تغيير پيش فرض هاي اقتصادي و هزينه هاي نامطمئن تعهدات هزينه اي ويژه مثلاً تجديد ساختار مالي، حتي الامكان بايد به صورت كمي مشخص و همراه اسناد بودجه بيانيه هايي نيز در مورد مخاطرات مالي ارائه شود كه ارزيابي قابليت بودجه به عنوان بيانيه خروجي هاي مالي مورد انتظار تسهيل گردد و در نهايت اهداف دولت را از فعاليت هاي خود مشخص سازد و خروجي ها و نتايج را در رابطه با آن اهداف اندازه گيري كند).
د- يكپارچگي و جامعيت اطلاعات مالي
يكي از ملزومات اساسي شفافيت اقتصادي و مالي، وجود سازوكارهاي نهادينه است كه براي قانونگذار و قاطبه مردم كيفيت بالاي اطلاعات و داده هاي مالي ارائه شده توسط دولت را تضمين كند كه به صورت عام قابل رسيدگي دقيق باشد در اين جهت سه جايگاه زير توصيه مي شود.
- حسابرسي برون سازماني كه نقش آن در پشتيباني و ارتقاء پاسخگويي در برابر مردم است و استقلال آن به عنوان يك اصل مهم است.
- يكپارچگي آمار مالي (به منظور اطمينان دادن به استفاده كنندگان آمار رسمي، شفافيت اطلاعات و فراگردهاي دفتر آمار ملي نيز لازم است كه اعتبار كيفيت داده ها، موازين اشاعه مستندات، رويه ها و منابعي كه در تهيه آمار به كار گرفته شده اند و رفع مغايرت با ديگر داده هاي مربوط را تضمين نمايد.)
- رسيدگي دقيق پيش بيني هاي اقتصاد كلان (كه در اين جهت فروض و روش هاي اجرايي كه در پيش بيني هاي اقتصاد كلان به كار گرفته مي شوند به صورت همزمان با تقديم لايحه بودجه به قانونگذار و ترجيحاً به صورت ضمائم اسناد بودجه در دسترس عام قرار گيرند كه شفافيت را به ميزان قابل توجهي افزايش مي دهد.)