Hamshahri Newspaper

رضا كربلايي
اعمال سياستهاي حمايتي در قالب يارانه ها، تسهيلات اعطايي پولي و مالي، امتيازات قانوني و حقوقي با هدف تحقق عدالت اجتماعي و تأمين نيازهاي اساسي شهروندان بدون ترديد نيازمند يك الگوي مشخص، علمي، واقع بينانه و در راستاي اهداف كيفي و كمي اقتصادي و اجتماعي است چرا كه در غير اين صورت ريشه يابي مشكلات دشوارتر شده و به انتظارات نامعقول از دولت مي انجامد، به نظر مي رسد مطالبه كردن شعارها و وعده هاي دولتمردان جديد بدون توجه به واقعيتهاي اقتصادي و اجتماعي كشور و تجديد ها و تهديدهاي داخلي و خارجي بهانه اعمال فشار سياسي و اقتصادي به دولت را براي عدم توفيق فراهم مي آورد. تجربه سه برنامه توسعه در خصوص سياستهاي حمايتي اكنون پيش روي دولتمردان جديد است.
برنامه اول توسعه ايران پس از انقلاب كه بين سالهاي ۱۳۶۸تا ۱۳۷۲ به اجرا درآمد چهار هدف كلي در عرصه اقتصادي را مطرح كرد كه در آن بر ايجاد رشد اقتصادي در جهت افرايش توليد سرانه، اشتغال مولد و كاهش وابستگي اقتصادي با تأكيد بر خودكفايي محصولات استراتژيك كشاورزي و مهار تورم پافشاري شد تا در نتيجه آن نسبت به تأمين عدالت اجتماعي اسلامي و تأمين حداقل نيازهاي اساسي مردم تلاش شود و البته مقرر گرديد الگوي مصرف در جهت تعيين نيازهاي انسان و جامعه تعيين و اصلاح شود.
اين اهداف كلي مصوب نشان از نوعي تركيب و تلفيق ديدگاههاي توسعه طلبانه و عدالت گرايانه است كه به دغدغه جدي مسئولان وقت تبديل شد. براي همين منظور در تنظيم خط مشي هاي مبتني بر ايجاد رشد اقتصادي بالغ بر ۵۰ خط مشي، جهت تأمين قسط اسلامي و عدالت اجتماعي تنها ۶ خط مشي و براي تأمين حداقل نيازهاي اساسي عامه مردم پنج خط مشي و تعيين الگوي مصرف ۱۵ خط مشي تعريف گرديد. خط مشي ها و راهبردهاي تدوين شده براي اهداف چهارگانه تلفيقي از تشويق و حمايت، كنترل و نظارت و دخالت دولت توام با آزادسازي نسبي، اصلاح فرآيندهاي فرابخشي و بخشي در امور انرژي، صنعت، كشاورزي، خدمات حمل و نقل و ... را با توجه به اولويت نيازهاي داخلي در خود داشت كه گاه باعث تضاد، تناقض و خنثي سازي و سردرگمي و دشواري در اجرا مي شد.
اما براي تأمين قسط اسلامي و عدالت اجتماعي برنامه اول بر اين محورها تأكيد دارد كه نخست نيازمنديهاي خانواده هاي شهدا، مفقودين، اسرا، جانبازان و آزادگان تأمين شود و حمايتهاي اقتصادي و اجتماعي از ايشان گسترش يابد تا موجبات بهبود سطح زندگي، تأمين اشتغال مناسب و كمك به فرزندان شاهد را فراهم آورد و توجه خاص به تحصيل اين اقشار آسيب ديده از جنگ تحميلي صورت گيرد. همانند توجه خاص به آموزش كودكان استثنايي .يكي از الزامات مهم براي مصون ماندن اقشار متوسط به پايين از برنامه هاي توسعه و تقويت آنها براي قرار گرفتن در فرآيند توسعه اكتفا كردن مجلس و دولت به يك مسأله آن هم كلي و مبهم بودن آن است كه مقرر گرديد چارچوب نظام تأمين اجتماعي براساس اصل ۲۹ قانون اساسي تهيه و تدوين و زمينه هاي مناسب براي اجراي آن فراهم شود كه اين مهم تاكنون هم به طور جدي اجرا نشده است. اصل ۲۹ قانون اساسي مي گويد: برخورداري از تأمين اجتماعي از نظر بازنشستگي، بيكاري، پيري، از كار افتادگي، بي سرپرستي، در راه ماندگي، حوادث و سوانح، نياز به خدمات بهداشتي و درماني و مراقبتهاي پزشكي به صورت بيمه و غيره، حقي است همگاني كه دولت وظيفه دارد طبق قوانين از محل درآمدهاي عمومي و درآمدهاي حاصل از مشاركت مردم، خدمات و حمايتهاي فوق را براي يك يك افراد كشور فراهم كند.
علاوه بر اين تصويب كنندگان برنامه اول تأكيد كردند كه از ايجاد تعاوني ها حمايت و چارچوبهاي حقوقي تعيين شود و بيمه هاي اجتماعي با اولويت روستاييان، عشاير و گروههاي آسيب پذير تعميم يابد.
دولت هم براي رسيدن نسبي اهداف فوق به اقدامات حمايتي حقوقي، مالي و نظاير آن روي آورد و پاره اي تسهيلات و اعتبارات پنهان و غيرمستقيم بويژه در حمايت از اقشار خاص و ايجاد تعاوني ها ارائه كرد، هر چند به دليل نبود يك الگوي روشن نتايج ملموس و قابل انتظار را در طول سالهاي اجراي برنامه اول و دوم در پي نداشت و متناسب با نرخ تورم، دخالت اقتصاد در دولت، شاخصهاي رشد اقتصادي نبود.
البته براي روشن تر شدن اين فرآيند، تأمين تغذيه در حد نيازهاي زيستي، تأمين آموزشهاي عمومي بهداشتي- درماني و مراقبتهاي بهداشتي اوليه براي عامه مردم سياستهاي حمايتي در بخش مسكن و تصميم به اعمال ماليات تصاعدي به نسبت ازدياد سطح زيربناي مسكن براي توزيع بهتر امكانات مسكوني هدف قرار گرفت و اين حداقل نيازهاي اساسي عامه مردم قلمداد گرديد. ادامه حيات با توجه به وضعيت به جا مانده از گذشته و افزايش سطح مطالبات و تفاوت نيازها باعث شد تا تصميم گيرندگان به تعريف الگوي مصرف روي آورند تا بلكه براساس آن بتوان حمايتها و يارانه ها و تسهيلات و امثال آن مطلوب تر و بهينه تر توزيع و مصرف شود. براي همين منظور نظر كلي بر پيش بيني و طبقه بندي انواع نيازها به حياتي، ضروري و غيرضروري قرار گرفت و براي تعيين كمي حداقل نيازهاي حياتي و ضروري با توجه به خواص عمده مصرف كالا و خدمات اين شاخصها تعريف گرديد: ۱) حداقل ميزان نياز، ۲) مصرف سرانه آخرين سال، متوسط مصرف سرانه ده ساله ۳) عادت و نرم جهاني مصرف و ۴) فرهنگ مصرفي مناطق.
اولويت گذاري در تأمين نيازها در برنامه اول قابل تأمل است: اولويت ها عبارت بودند از:
- تأمين نيازهاي اوليه بر ثانويه، نيازهاي جامعه بر فرد
- تأمين نيازهاي فرهنگي و اجتماعي بر نيازهاي سياسي، نظامي و اقتصادي
- برآورده ساختن نيازهاي حياتي بر ضروري و غيرضروري
- تأمين نيازها از داخل بر خارج
- اولويت نيازهاي كشاورزي به صنعت و خدمات و كالاهاي سرمايه اي بر مصرف
- تأمين نيازها با ارزبري كمتر
- برآوردن نيازها با استفاده از كارگر بر نسبت به سرمايه بر
- اولويت مطالبات روستائيان به شهرنشينان
- اهميت تأمين نياز عموم مردم و نه اقشار خاص
- اولويت تأمين نيازهاي با فن آوري داخلي
وزارتخانه ها و ساير دستگاههاي اجرايي براساس وظايف ترسيم شده در برنامه اول به اعمال دخالت و فعاليت سياستهاي حمايتي و يارانه اي در امور مسكن، حمل و نقل، بهداشت و درمان و آموزش و غيره روي مي آورند كه فقدان استراتژي مشخص و معطوف به اهداف واقع بينانه از يك سو و الزامات محدوديت آور بخش هاي واقعي اقتصاد نظير نرخ بيكاري، تورم، مشكلات زيربنايي و مهمتر از همه كمبود منابع مالي و اعتبارات لازم ترديد هاي جدي را برانگيخت و چالشهاي بسياري را براي برنامه پنج ساله دوم پديد آورد. در طول سالهاي اجراي برنامه اول، شوراي اقتصاد مسئول تعيين شبكه هاي مجاز توزيع كالا در دو سطح عمده فروشي و خرده فروشي شد تا گردش كالا در هر سطح صرفاً توسط يك واسطه توزيع شود و سياستهاي اجرايي تأمين و توزيع كالا سالانه توسط وزارت بازرگاني يا هماهنگي ساير دستگاهها تهيه و به تصويب شوراي اقتصاد مي رسيد.مي توان به حضور پررنگ دولت در عرصه توليد و توزيع و قوت يافتن نهادهايي چون شوراي اقتصاد به عنوان بازوي اجرايي دولت در اقتصاد اشاره كرد كه در سالهاي بعد به تدريج نقش آنها كمرنگ شده هرچند از بين نرفته است.
در برنامه سوم به رغم تمايل دولت براي هدفمند كردن يارانه ها به دليل ترديد مجلس نسبت به الگوي طراحي شده و ضمانت اجراي موفق آن قرار شد تا سياست پرداخت يارانه كالاهاي اساسي با شرايط برنامه دوم حفظ شود
در واقع برنامه دوم توسعه ويژگي متفاوت، متناقض و آشفتگي در قانون گذاري، برنامه ريزي
و بودجه نويسي را به ارمغان آورد، عدالت اجتماعي مسافر هميشگي قطار توسعه احساس خستگي مي كرد، اقشار كم درآمد به دليل نبود تعريف مشخص و راهكار اجرايي مطمئن حمايت زده شد
ترديد و اميد و روزهاي دشوار
پيامدهاي ناشي از اجراي ناقص برنامه اول و ترديد و نگراني از آينده، مجلس و دولت را مجبور كرد تا در صدر برنامه دوم بنويسند: تلاش در جهت تحقق عدالت اجتماعي و با اين رويكرد افزايش بهره وري، تلاش در جهت كاهش وابستگي اقتصاد به درآمدهاي نفتي و افزايش صادرات غيرنفتي به جاي آن، رشد و توسعه پايه و اقتصادي با محوريت كشاورزي، ايجاد تعادل در بخشهاي اقتصادي دولتي، تعاوني و خصوصي هدف قرار گرفت. تصويب ۱۰۱ تبصره در برنامه دوم يعني افزايش سطح مطالبات و انتظارات از دولت، گستردگي محورهاي توسعه يافتگي و اين عزم جدي تر دولت و مجلس را طلب مي كرد.
خط مشي هاي اساسي كه براي تحقق عدالت اجتماعي ترسيم گرديد به معناي رفع موانع توسعه يافتگي و عدم توازن منطقه اي، توجه به ابعاد اجتماعي اقتصاد كشور را تبيين مي ساخت تا منابع و امكانات عمومي به شكل بهينه تقسيم شود و كيفيت شرايط عمومي زندگي مردم شامل بهبود توزيع درآمد و ثروت و كاهش ضريب جيني و افزايش سطح رفاه عمومي و رفع شكاف درآمدي ارتقاء يابد و با اصلاح نظام مالياتي از صاحبان درآمدهاي بالا ماليات متناسب و تصاعدي اخذ شود و در نهايت از درآمد كاذب و غيرقانوني كاذب و بادآورده يا ناشي از امتيازات نابجا جلوگيري شود. برنامه نويسان دوم بر تعميم، گسترش و بهبود نظام تأمين اجتماعي دوباره و اين بار جدي تر پافشاري كردند به گونه اي كه دولت ملزم به پرداخت سهم خود تا پايان برنامه شد. سياستهاي حمايتي در يارانه اي شدت گرفت تا بلكه در ايجاد اشتغال، بهداشت و آموزش، توليد و عمران توجه ويژه به مناطق محروم شود، ايثارگران، بسيجيان، رزمندگان و اقشار نيازمند و آسيب پذير مورد حمايت و كليه كودكان و نوجوانان تحت پوشش آموزش قرار گيرند، بهداشت عمومي تأمين شود و بيمه همگاني گسترش يابد و در اين وادي حقوق مصرف كنندگان و توليدكنندگان هم حفظ شود. براي واقعي تر شدن و شفاف شدن عزم دولت و مجلس قرار شد تا كمكهاي انتقالي دولت در بودجه عمومي در قالب يارانه ها، بخشودگي ها، عوارض، ماليات ها و ساير حمايت ها، تسهيلات و امتيازات در راستاي حمايت از اقشار آسيب پذير، نيازمند و محروميت زاديي جهت داده شود، طرح آمايش سرزمين براي رفع عدم تعادلهاي منطقه اي به اجرا درآيد، امنيت اقتصادي عموميت پيدا كند و سهم عمده منابع مالي به بخشهاي اجتماعي شامل فرهنگ، آموزش عمومي، بهداشت و درمان، آموزش عالي و تحقيقات و تربيت هدايت شود.
گستردگي و پراكندگي راهكارهاي طراحي شده در قالب سياستهاي كلي هشت گانه در برنامه دوم توسعه شامل تجارت خارجي، سياستهاي پولي و تنظيم بازار، سياست مالي، عمومي، جمعيت، اشتغال و نيروي انساني، سياستهاي پرسنلي و نيروي كار بخش دولتي و قيمت گذاري كالاها و خدمات باعث گرديد تا نهادها و دستگاه هاي اجرايي افزايش يابند، حيطه اختيارات و وظايف تداخل يابد، تعدد مراكز تصميم گيري و بوروكراسي ناشي از آن پيچيده تر شود، سياستهاي چندگانه اقتصادي پديد آيد، ثبات تصميم گيري مخدوش شده و بلاتكليفي اقتصاد را فراهم آورد تا پيكره دولت فربه تر اما با كارآمدي كمتر بر دوش اقتصاد، سياست، فرهنگ و اجتماع سنگيني كند تا آنجا كه شكست سياستهاي دستوري و ارشادي دولت گرا بر همگان روشن شود.
در واقع برنامه دوم توسعه ويژگي متفاوت، متناقض و آشفتگي در قانون گذاري، برنامه ريزي و بودجه نويسي را به ارمغان آورد، عدالت اجتماعي مسافر هميشگي قطار توسعه احساس خستگي مي كرد، اقشار كم درآمد به دليل نبود تعريف مشخص و راهكار اجرايي مطمئن حمايت زده شد، يارانه كالاهاي اساسي با حفظ كوپن عارضه اي بر اقتصاد گرديد، يارانه حقوق گمركي و سود بازرگاني به سوءاستفاده ها و فساد اداري و مالي ياري رساند، انحصارات دولتي پابرجا ماند، شاخص رشد هزينه زندگي و نرخ تورم با حقوق با اجراي سياستهاي انبساطي و انقباضي هماهنگي نيافت، بازار پولي و تسهيلات بانكي به انحصار دولت درآمد و تا آنجا كه اقتصاد ايران شرايط سخت را تجربه كند و اين همه به معناي نفي دستاوردهاي دولتمردان در امور زيربنايي، تلاش براي گذر از اقتصاد متوقف و ايجاد حركت در چرخهاي اقتصادي و... نيست بلكه الگوي ناقص و اجراي ناقص تر برنامه دوم را نتيجه جز آنچه پديد آورد، نمي توان انتظار داشت.
دگرگوني هدفها و روشها
دولت اصلاحات در ابتداي فعاليت پيش از اقدام تلاش كرد به تعريف مشخص از توسعه يافتگي، فهم مشتركي از اقتصاد كشور، عزم جدي براي اصلاح فرايندها، ترسيم اهداف و تعيين روشها دست يابد. برنامه سوم به عنوان محصول فكري و نظري و علمي دولت اول اصلاحات به اصلاح ساختارهاي گذشته روي آورد و امور فرابخش را از امور بخشي جدا كرد تا بتواند ماهيت برنامه ريزي را از دو مفهوم قانون گذاري دائمي در قالب يك برنامه پنج ساله و بودجه ريزي سنواتي متمايز سازد. با همين رويكرد اصلاح ساختار اداري و مديريت، ساماندهي شركتهاي دولتي، واگذاري سهام و مديريت شركتهاي دولتي، تنظيم انحصارات و رقابتي كردن فعاليتهاي اقتصادي چهار محور بنيادين قلمداد شد هر چند در مواردي چون ساماندهي شركتهاي دولتي و واگذاري سهام و خصوصي سازي اهداف كمي مورد نظر در حد مطلوب حاصل نشد اما نوع رويكرد مورد تأييد همگان بود و اختلافها صرفاً در روشها بروز كرد. تصميم به تصويب قوانين و مقررات دائمي در حوزه هاي چهارگانه و ايجاد الزامات اجرايي آن نظير قانون مالياتهاي مستقيم، حمايت از سرمايه گذاري خارجي، تجميع عوارض و تلاش براي حذف انحصارات و....در صورت تحقق يافتن جدي تر مي تواند به شفاف تر شدن و رفع فضاي غير رقابتي و رانت زاي موجود كمك كند.
اما سياستهاي حمايتي و عدالت محوري برنامه سوم به دليل رويكرد رشد محوري تا حدودي مورد ترديد و توقف قرار گرفت تا همگان بيانديشند كه براي ادامه راه بايد اين سياستها واقع بينانه و منطقي و عملي تر دنبال شود.ماده ۳۶ قانون برنامه سوم در واقع تكرار اصل ۲۹ قانون اساسي است كه نظام تأمين اجتماعي را حق همگاني مي داند و بر وظيفه دولت تأكيد دارد .به موجب ماده ۳۷ فعاليتهاي بيمه اي همگاني و مكمل مورد توجه قرار گرفت و بر ضرورت حمايتهاي بخش غيربيمه اي پيشگيري توان بخشي و حمايتي نيازمندان پافشاري شد. ليكن ماده ۴۰ قانون برنامه سوم مقرر گرديد تا نظام جامع تأمين اجتماعي با هدف رفع تداخل وظايف دستگاه هاي موجود و حذف و ادغام دستگاه هاي موازي، تأمين پوشش كامل جمعيتي از نظر ابعاد نظام تأمين اجتماعي، افزايش كارآمدي و اثربخشي سازمانهاي مربوط و كاهش هزينه ها و... ايجاد شود كه فرزند نهايي آن شكل گيري وزارت رفاه است.در برنامه سوم به رغم تمايل دولت براي هدفمند كردن يارانه ها به دليل ترديد مجلس نسبت به الگوي طراحي شده و ضمانت اجراي موفق آن قرار شد تا سياست پرداخت يارانه كالاهاي اساسي با شرايط برنامه دوم حفظ شود.
دولت جديد و فرصتهاي زودگذر
اين اتفاق و اجماع كلي وجود دارد كه پيدايش دولت جديد براساس نقد سياستهاي گذشته و كاستي هاي آن، اجراي ناقص برنامه ها و نارضايتي عمومي از پاره اي شكاف ها، اختلاف ها، ناكارآمدي ها صورت گرفت و اكنون همه سخت در انتظار اجرايي شدن سياستهاي دولت و فرصتهاي زودگذر پيش رو نشسته اند تا چگونه در صفحه شطرنج اقتصاد سياسي و اجتماعي ايران مهره چيني مي كند، براساس كدام روش بازي خواهد كرد و نتيجه چه خواهد بود؟
آيا احساسات اقتصادي و اجتماعي، فشارهاي سياسي و جناحي مي تواند عزم و اراده دولت جديد را مخدوش و منحرف سازد و زاويه نگاه توسعه عدالت محورانه را به چالش راهبردي بكشاند؟
همه چيز بستگي به هدايت تيم دولت و انسجام آنها براساس واقعيتها دارد. از رئيس جمهور گرفته تا مردان عرصه اقتصادي و اجتماعي وشيوه بازي آنها، مرداد ۱۳۸۸ خيلي زود فرا مي رسد خيلي زود؛ عجله نبايد كرد و تأخير هم، بايد تدبير به خرج داد.