اسدالله افلاكي
بسياري از كارشناسان، بخش عمده اي از مشكلات كشور را ناشي از ناكارآمدي نظام اداري مي دانند. برخي نيز برضعف مديريت پاي مي فشارند. هر چه هست در پي هر تغيير و انتصابي، مديران جديد ساماندهي تشكل يا نهاد تحت امر خود را در اولويت قرار مي دهند. با اين همه، اين فرآيند همچنان تكرار مي شود. چرا؟ پيش از پرداختن به اين مقوله ضروري است هر چند مختصر به پيشينه بوروكراسي در ايران اشاره شود.
ماكس وبر- جامعه شناس آلماني- كه تحقيقات گسترده اي درباره نظام هاي ديوانسالاري انجام داده، در نتيجه گيري خود مي گويد: «نظام ديوانسالاري ايران، گسترده ترين و در عين حال مشكل دارترين و پيچيده ترين نظام ديوانسالاري در طول تاريخ بشريت است.» نظامي كه طي ۲ الي ۳ هزار سال تحت سلطه حكومتهاي شاهنشاهي و مطلق العنان شكل گرفته و در اين دوره طولاني، مجرياني فاقد كارآمدي و قانونمندي اداره امور را برعهده داشته اند و در نتيجه، هرگز اجازه نداده اند تا جامعه نظام مند وعلم مند شود.
افزون بر اين، از ۲۵۰ سال پيش پرتغالي ها و انگليسي ها پا به منطقه آسيا گذاشتند بر اين بيماري دامن زدند و با استقرار نظام هاي فاسد بوروكراسي در كشورهاي منطقه و حمايت از حاكمان دست نشانده خود كوشيدند تا اهداف استعماري و نو استعماري خود را محقق سازند؛ بوروكراسي دوره رضا خان پهلوي نمونه اي از اين نظام هاي فاسد و دست نشانده است كه به رغم ظاهر پرزرق و برق آن از درون خالي و پوچ بود. اما پيروزي انقلاب، خط بطلاني بر سيطره حكومتهاي خودكامه كشيد و ملت ايران توانست با پشت سر گذاشتن اين پس كوچه هاي تاريخ، افق جديدي در تاريخ كشور بگشايد.
اينك قريب به ۲۷ سال از انقلاب مي گذرد با اين همه هنوز مشكلات بسياري در نظام اداري بر جاي مانده كه نيازمند دگرگوني و تحول است. در گزارشي كه از نظرتان مي گذرد تلاش شده علل ناكارآمدي نظام اداري و چگونگي بهينه سازي آن از ديدگاه  صاحبنظران بررسي و تبيين شود.
دكتر محمود ساعتچي، مدرس دانشگاه در باره علل ناكارآمدي نظام اداري مي گويد: «ماديسون مورخ بزرگ آمريكايي گفته است من تمدنهاي كهن كشورهاي پيشرفته كنوني را مورد مطالعه قرار دادم تا به اين پرسش پاسخ دهم كه چگونه دولتها ظهور مي كنند و چه عاملي باعث سقوط آنها مي شود.» ماديسون پس از بررسي هاي متعدد در مي يابد كه ظهور و سقوط دولتها با يك عامل يعني بهره وري ملي رابطه مستقيم دارد.
بحران مديريت
اين استاد دانشگاه كه سالها در مركز مديريت صنعتي آموزش مديران را برعهده داشته است، با اشاره به اين كه بهره وري ملي زماني افزايش مي يابد كه سازمانهاي فعال در كشور بهره وري بالا داشته باشند، مي افزايد: «واقعيت اين است كه سالهاي متعددي است كه ما در كشور گرفتار بحران مديريت هستيم و تقريباً تمام مشكلاتي كه امروز در بخشهاي مختلف با آن مواجهيم ناشي از همين بحران است، چرا كه امروز، كمتر سازماني در كشور وجود دارد كه به تجزيه و تحليل شغل كاركنان خود به شيوه علمي پرداخته باشد. به عبارت ديگر، هنوز وظايف مديران در سازمانها و نهادها به درستي مشخص نشده و تعريف دقيقي از حقوق، دستمزد و مشوق هاي مالي مديران ارائه نگرديده است. انتخاب مديران نيز نه براساس شيوه هاي علمي كه غالباً  براساس رابطه صورت گرفته است. از سوي ديگر، اين مديران اغلب دوره هاي آموزشي اثر بخش را طي نكرده و اگر هم آموزشي ديده اند نتوانسته اند به درستي از اين آموزشها بهره بگيرند. در اينجا چرخه اي را مي بينيم كه از يك سو، مديران دوره آموزشي اثر بخش نديده اند يا بدرستي اين دوره ها برگزار نشده و از سوي ديگر، ارزيابي عملكرد شغلي آنها هم به شيوه علمي صورت نگرفته، از همين رو ما گرفتار بحران مديريت هستيم.»
به زعم وي «در حال حاضر، بهره وري ملي كه محصول و نتيجه بهره وري سازمانهاي كشور است به ميزان تأسف باري پايين است. اين نكته اي است كه متأسفانه مديران ارشد كشور به ندرت به طور جدي و عملياتي به آن نگاه مي كنند. شاهد اين ادعا، ميزان اعتبارات و بودجه اي است كه سازمانها براي تجزيه و تحليل شغل مديران خود و انتخاب علمي و آموزش اثر بخش و ارزيابي صحيح عملكرد شغلي آنها صرف مي كنند.»
وي با تأكيد بر اين نكته كه اساسي ترين مسأله كشور بحران مديريت است، خاطرنشان مي سازد: «بايد زمينه لازم براي انتقال تجارب استادان مجرب و آموزش مديران فراهم آيد تا مديران در اداره امور توانمند شوند. ما پس از انقلاب ۲۶سال فرصت داشتيم تا نظام اداري را متحول كنيم. اما آيا نظام اداري در كشور متحول شده است؟ اين در حالي است كه تمام سازمانها، متأثر از نظام اداري هستند. حال پرسش اين است كه واقعاً  چقدر توانستيم بهينه سازي كنيم. در اين مدت از چه متخصصاني براي بهينه سازي نظام اداري استفاده كرديم. چقدر آن را جدي گرفتيم. پاسخ به اين پرسش ها نشان مي دهد كه ما نتوانسته ايم نظام اداري اثر بخش، بومي و نظام مندي براي كشور و سازمانها ايجاد كنيم.»
* * *
دكتر محسن ايماني استاد دانشگاه تربيت مدرس درباره مشكلات نظام اداري مي گويد: «پس از پيروزي انقلاب اسلامي، به دليل مشكلات پس از انقلاب و تغييرات گسترده در مديريت بخش هاي مختلف كشور و جايگزين كردن نيروهاي انقلابي، ما با كمبود افراد توانمند براي احراز پست هاي مديريتي مواجه شديم و تنها در دستگاههاي حساس، افراد كارآمد به كار گمارده شدند. اما در گستره عظيمي كه بايد مديران در رده هاي مختلف مشغول فعاليت شوند نيروي متخصص و كارآمد به اندازه كافي وجود نداشت.
در آن زمان، بحث تعهد و تخصص مطرح شد و اولويت با مديران متعهد متخصص بود. اما در مواردي كه فرد صرفاً  تخصص داشت و وابسته به گذشته بود فرد متعهد هر چند كه از تخصص كافي برخوردار نبود به كار گمارده مي شد اما تلاش مي گرديد با آموزشهايي، اين فرد توانمندي هاي لازم را در پست مورد نظر كسب كند. با اين همه، برخي اوقات با روي كار آمدن يك جريان فكري، مديران لايق كه وابسته به جريان فكري ديگر بودند كنار گذاشته مي شوند و اين فرآيند به طور وسيع دامنگير تمام سازمانها مي شد. در حالي كه اين مديران برنامه هايي داشتند كه با اين تغيير مديريت ها، ابتر مي ماند و اين مسأله معضلاتي را براي كشور به بار مي آورد. بدين ترتيب بر اثر جابه جايي جريانات سياسي، گاهي مديران اثرگذار به خاطر روي كار آمدن طيف ديگر از كار بركنار مي شدند.»
ايماني معتقد است براي جلوگيري از چنين روندي «بايد ضوابط اداري و قانوني آن قدر قوي و منسجم باشد كه دامنه اختيارات يك مدير كاملاً  مشخص باشد تا مدير در همان جايگاه تعريف شده عمل كند. از سوي ديگر، پست  هاي اجرايي نظير مديريت كارخانه ها نبايد با روي كار آمدن يك طيف فكري تغيير كند ولو آن كه تفكر سياسي متفاوتي با طيف جديد داشته باشند، زيرا اين تغيير سبب ناتمام ماندن طرحهاي قبلي مي شود.»
تغييرات اجتناب ناپذير
اما اين مدرس دانشگاه در پاره اي موارد تغيير مديريت ها را اجتناب ناپذير مي داند: «براي نمونه، آموزش و پرورش نياز به مديري كارآمد و تحول گرا دارد. مديري كه بتواند يك جريان قطعي فكري را تقويت كند يا با تغييرات و نوآوري ها بتواند تحولي عظيم در آموزش و پرورش ايجاد كند. آموزش و پرورش در كشورهاي پيشرفته آن قدر مهم است كه يك چهارم بودجه كشور را صرف اين نهاد مي كنند و افراد بسيار كارآ و توانمند را در رأس آن به كار مي گمارند با اين نگرش كه توانمندي  آموزش و پرورش زمينه ساز پيشرفت و تحول در كل كشور است.»
وي با اشاره به جايگاه ويژه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي مي افزايد: «ضروري است مديراني سكان دار اين وزارتخانه شوند كه بتوانند حساسيت هاي لازم در امور فرهنگي و اعتقادي را دريافت نمايند و با توجه به آسيب پذيري هايي كه به لحاظ تهاجم فرهنگي و گسترش ماهواره ها و شبكه  اينترنت در سطح كشور وجود دارد بتوانند تحولي در ابعاد فرهنگي جامعه ايجاد كنند. مديراني كه از يك سو، از حساسيت هاي لازم براي حفظ عناصر فرهنگي و هويت ايراني- اسلامي برخوردار باشند و از سوي ديگر، بتوانند اين عناصر را حفظ و خودباوري ها را در ابعاد فرهنگي تقويت كنند.»
به گفته ايماني «معمولاً  هر جريان تازه اي كه روي كار مي آيد در پي تغيير و تحول است كه اين خود آسيبي براي مديريت كشور است، در صورتي كه چنين تغييراتي در موارد اجتناب ناپذير بايد با دقت و ظرافت و پس از ارزيابي و ارزشيابي هاي علمي صورت پذيرد. البته پيش از اين بحث ارزيابي مديران در نهادها و سازمانها مطرح شد با اين ديدگاه كه در هر نهاد و تشكيلات اداري، هسته اي متشكل از افراد متخصص ايجاد شود تا اگر كسي مي خواهد مدير شود آن جمع او را ارزيابي كنند و براساس مهارت ها و نه به صرف ابلاغ مدير بالادست، پست مورد نظر را احراز نمايد.»
ايماني با اشاره به تئوري هاي مديريتي مي گويد: «در حال حاضر، بحثي در مديريت مطرح است كه آيا مديران بايد ذاتاً  مدير باشند يا مديريت يك امر اكتسابي است. برخي نيز مديريت را تركيبي از اين دو مي دانند. به هر روي، اگر ما مي خواهيم مدير تربيت كنيم بايد دوره هاي مرتبط با آن را برگزار كنيم تا فرد مورد نظر حداقل با مديريت و ديدگاههاي صاحبنظران اين علم و نيز مديريت روابط انساني آشنا شود؛ انواع مديريت را بشناسد، مثلاً اطلاعات جامعي درباره مديريت ژاپن كسب كند تا براساس اين يافته ها و انتخاب يك شيوه مديريت و بومي كردن آن، اداره امور را برعهده بگيرد. نه اين كه با اعمال سليقه در مجموعه تحت مديريتش تنش ايجاد كند.»
* * *
دكتر سيد هادي معتمدي عضو هيأت علمي دانشگاه بهزيستي و توانبخشي و مدير كل دفتر آسيب هاي اجتماعي درباره ناهماهنگي مديران بامسئوليت هايشان مي گويد: «در زمان سابق (پيش از انقلاب)، مشاغل به نوعي ميان خانواده هاي خاص تقسيم شده بود و از آن جا كه اين خانواده ها توانايي تحصيل داشتند و تحصيل در ميان ساير خانواده ها و مردم عموميت نداشت، مديران نيز از ميان خانواده هاي تحصيل كرده انتخاب مي شد. به همين دليل و به خاطر قحط الرجال بودن ممكن بود افراد نالايق در رأس امور قرار بگيرند. اما پس از انقلاب اين ساختار به هم خورد و مشكلي كه با آن مواجه شديم اين بود كه از آنجا كه مسئوليتها ناشناخته بود مشخص نبود كه آيا افرادي كه براي اين مسئوليت ها انتخاب مي شوند از قابليت و توانمندي  لازم برخوردارند يا فاقد آنند.»
وي مي افزايد: «از منظر آسيب هاي اجتماعي، يكي از دلايلي كه مديران نمي توانند بر امور تحت تصدي خود مسلط باشند نو بودن موضوع است. چرا كه ما در اين زمينه از يك پيشينه علمي قوي برخوردار نيستيم. بر اين اساس بسياري از كساني كه در رأس امور هستند كارهاي خود را به شيوه آزمون و خطا انجام مي دهند. اما اين كه چطور مي توان بستر مناسب براي به كارگيري مديران لايق را فراهم ساخت، اين تجربه جهاني است كه مي توان از آن الگوبرداري كرد. براي اين منظور در كشورهاي ديگر، از يك سو، يك بانك اطلاعاتي قوي وجود دارد كه تمام اطلاعات مربوط به مديران در آن درج شده است و از سوي ديگر، در اين كشورها، وقتي مديري، زيردست خود را بركنار مي كند او مي تواند شكايت كند و در آن جا يك مجمعي است كه تصميم مي گيرد كه آيا اين تصميم مدير جديد درست بوده يا براساس سليقه تصميم گيري شده است. امروزه در كشورهاي ديگر مديري كه از توانمندي هاي لازم برخوردار است تنها در صورتي بر كنار مي شود كه مرتكب خلافي شود. از سوي ديگر، مديران براي دوره خاصي انتخاب مي شوند بنابراين مديريت موروثي و مادام العمري نيست اما به سادگي هم نمي توان مديري را بركنار كرد.»
ضرورت تشكيل بانك اطلاعاتي
اين استاد دانشگاه مي گويد: «در ساير كشورها، مديران با توجه به اطمينان از ثبات خود در جايگاه مديريتي، مي توانند در دوره كاري خود برنامه ريزي كنند و از آنجا كه سابقه و كارهاي آنها در بانك اطلاعاتي ثبت و ضبط مي شود قطعاً در اين زمينه حساسيت نشان مي دهند. ولي متأسفانه در كشور ما اين بانك اطلاعاتي وجود ندارد و در نتيجه مديراني كه كار مي كنند- خوب يا بد- سابقه شان در جايي ثبت نمي شود.»
* * *
شايسته سالاري
دكتر ساعتچي معتقد است: «زماني مي توانيم به معناي واقعي، شايسته سالاري را مبنا قرار دهيم كه تفكر نظام مند يا سيستماتيك را فرا گرفته باشيم، يعني زماني مي توان عملكرد شغلي مديران و كاركنان سازمانها را به درستي ارزيابي كرد كه اقدامات متعدد ديگري قبل از آن انجام گرفته باشد. به عبارت ديگر، بايد پيش از آن، مشاغل تمام متصديان در سازمانهاي مختلف، تجزيه و تحليل و مشوق هاي مالي با شيوه علمي تعيين شده باشد. ضمن آن كه بايد انتخاب افراد درست باشد و آموزشهاي لازم را ديده باشند، سپس به شايسته سالاري فكر كنيم. اما اين كه چطور مي توان تشخيص داد كه يك فرد نسبت به ديگري برتري دارد متولي اين كار سازمان مديريت و برنامه ريزي است. ولي مسأله اين است كه اين سازمان در شرايطي از چنين توانايي  و ظرفيت برخوردار است كه متخصصان و صاحبنظران را گرد هم آورد و با سرمايه گذاري و با جديت آن را پيگيري كند.»
دكتر ايماني نيز با اشاره به بحث شايسته سالاري كه ماكس وبر مطرح مي كند، مي گويد: «گاه اتفاق مي افتد كه در نهاد يا تشكيلاتي افرادي لايق تر از مدير آن نهاد مشغول فعاليت اند. حال آن كه اگر بالاترين فرد يك نهاد يا سازمان، شايستگي و توانايي لازم را نداشته باشد اين مسأله سبب كاهش اطاعت و تبعيت سايرين مي شود.