رضا كربلايي
بودجه ساليانه اقتصاد دولتي ايران پس از فراز و نشيب هاي برجاي مانده از گذشته و در فرآيندي برآمده از سنت آزمايش و خطا، با وابستگي فزاينده به دلارهاي وسوسه انگيز نفتي، اكنون آزمون ديگري در پيش دارد. بودجه سال ۱۳۸۵ به عنوان نخستين تجربه دولت جديد با صفت «عملياتي شدن» با رويكردي نتيجه گرايانه تدوين شده است و اين خود برآمده از نگرش خاص رئيس جمهوري و همفكران و همكارانش است كه برخلاف رئيس جمهور و دولت گذشته كه رويكردي مبتني بر اصلاح ساختار را مهم تر و ضروري تر قلمداد كرد و بر آن تكيه نمود، دولت حاضر «نتايج حاصله» از دخل و خرج منابع بودجه را مهم و ضروري مي داند. اهميت بودجه سنواتي از آنجا ناشي مي شود كه بيش از ۶۰درصد اقتصاد ايران در اختيار و تصدي دولت قرار دارد و همين ويژگي كفايت مي كند تا همگان تلاش كنند فعاليت هاي اقتصادي خود را براساس سند دخل و خرج يكساله كشور تنظيم كنند كه از سوي دولت ديكته مي شود. بودجه بار ديگر دوران نقل و انتقالات را تجربه مي كند، هر چند در بخشنامه نخستين براي تدوين مقدمات و پايه ريزي بودجه ،۱۳۸۵ افق هاي برخاسته از چشم انداز ۲۰ساله و برنامه چهارم توسعه اشاره شده است، اما قالب و شكل گيري نهايي بودجه بر مبناي برنامه هاي كلان دولت خواهد بود كه در زمان تدوين و نهايي شدن سند چشم انداز ۲۰ ساله و برنامه چهارم توسعه حيات سياسي نداشته و البته فاصله اي جدي در جهت گيري ها و اجراي سياست ها براي تأمين مطالبات شهروندان و مصالح و منافع ملي جامعه در بطن برنامه ها و راهبردهاي دولت احساس مي شود و از اين رو تمامي دستگاه هاي اجرايي وظيفه دارند بودجه پيشنهادي خود را براساس اصول چهارگانه مورد اجماع دولت يعني عدالت گستري، مهرورزي، خدمت به بندگان خدا و پيشرفت و تعالي مادي و معنوي كشور ارائه كنند.
سازمان مديريت و برنامه ريزي به عنوان متولي برنامه ريزي و بودجه نويسي كشور با هدف اصلاح نظام بودجه ريزي به روش هدفمند و عملياتي با استناد به مواد ۱۳۸ و ۱۴۴ قانون برنامه چهارم مسئوليت و مأموريت دشوار و پرچالش خواهد داشت چرا كه عملياتي كردن بودجه كشور در شرايطي كه ساختار اجرايي كشور قرابتي با اين مفهوم ندارد و اكثريت بدنه مديريت دولت دچار تغيير شده و هنوز به اجماع واحد و مشترك از جهت گيري ها و سياست گذاري ها نرسيده و شايد اشراف كامل هم بر زيرمجموعه و امور بخشي خود نداشته باشند، دشوار و پرتنش خواهد بود ؛ آن هم در اولين سال حيات دولت. آيا دولت بر تصميم خود طي چهار سال آينده باقي خواهد ماند؟
اهدافي كه دولت براي سال آينده، ترسيم مي كند را در يك مفهوم مي توان خلاصه كرد: مهم نتيجه است، همين. بر همين مبنا از طريق «تمركز بر نتايج» بايد كارايي و اثربخشي برنامه هاي دولت افزايش يابد و پاسخ گويي عمومي و ارتقاي كيفي خدمات و رضايت مردم جدي تر گرفته شود. پاسخگوبودن دستگاه هاي اجرايي در جهت جلب اعتماد مردم هم براساس شاخص هاي «دستيابي و عدم دستيابي به نتايج» سنجيده مي شود، اختيارات مديران هم قرار است براساس «كنترل نتايج حاصل از برنامه ها» كم و زياد شود و براي سهولت و بهبودي تصميم گيري در خصوص اعتبارات نهادها و دستگاه ها لازم است اطلاعات عيني و دقيق ارائه شود تا مشخص گردد آيا عملكرد نهايي با بودجه دريافتي سنخيت منطقي دارد؟ براي همين منظور دولت تلاش دارد جمع بندي تفصيلي از مجموعه فعاليتها، نتايج و محصولات را در هر دستگاه اجرايي به دست آورد و قيمت تمام شده براي انجام فعاليت ها و محصولات ارائه شده متناسب با كيفيت و محل جغرافياي آن را محاسبه كند و با تكيه بر شاخص ها و ملاكهاي به دست آمده بودجه ساليانه را تنظيم كند. نظارت بر مراحل اجرايي فعاليتها و حسن اجراي آنها جدي تر خواهد بود و تخصيص اعتبار متناسب با عملكرد و ميزان تحقق نتايج صورت مي گيرد. پرسش ها و چالش ها در خصوص عملياتي شدن بودجه ايران جدي است. دكتر حسن سبحاني نماينده مجلس و اقتصاددان تعبيري در خصوص بودجه سنواتي كشور دارد به اين مضمون كه بودجه كشور ما چون قطاري است كه در مسير حركت، مسافران سوار بر آن شده اند اما حاضر نشده و نمي شوند در ايستگاه مقصد از آن پياده شوند! با اين تعبير تلخ اما واقع بينانه سؤال اين است كه رويكرد عملياتي كردن بودجه به پياده شدن مسافران زيادي مي انجامد يا مسافران جديد سوار بر قطار بودجه مي شوند؟ آيا نرخ بليت سوارشدن بر قطار بودجه واقع بينانه و براساس منطق اقتصادي خواهد بود يا آن كه سياست و مصلحت تعيين مسافران و نرخ بليت ها را مشخص مي سازد؟ و سرانجام اين كه حركت قطار بودجه ۸۵ با نام عملياتي شدن بر روي ريلهاي گذشته و عدم اصلاح و نوسازي زيربنايي آن خطا نخواهد بود؟
دولت و بودجه؛ شمشير دولبه
بودجه در اقتصادهاي متمركز و دولت گرا حكم شمشير دولبه اي دارد كه به حكم اقتصاد و سياست گاه درمان مي كند و گاه بيماري را شدت مي بخشد. بودجه ايران از مشكلات ساختاري و تاريخي فزاينده رنج مي برد. كسري بودجه و عدم تحقق درآمدهاي مورد نياز، اتكاي معنادار به درآمدهاي نفتي، فقدان تخصيص صحيح منابع و در عمل كارآمدي و مشروعيت بودجه كشور را با پرسش مواجه مي سازد. عزم دولت براي عملياتي ساختن بودجه به عنوان هدف برجا مانده از برنامه چهارم توسعه وقتي عملي و علمي خواهد بود كه شاخصهاي آن تعريف عملياتي دقيق شده و جهت نهايي حركت بودجه بر مبناي الگوي شاخص از توسعه باشد. ماده ۱۳۸ قانون برنامه چهارم توسعه، سازمان مديريت و برنامه ريزي را مكلف مي سازد نسبت به اصلاح نظام بودجه ريزي از روش موجود به روش هدفمند و عملياتي و به صورت قيمت تمام شده خدمات تا پايان سال دوم برنامه (۱۳۸۵) اقدام كند.
بستر لازم براي عملياتي شدن بودجه براساس چهار پيش فرض طراحي شده است. نخست اين كه مشخص شود دولت و دستگاه هاي اجرايي چه فعاليت ها و خدمات و محصولاتي ارائه مي كنند؟ دوم اين كه قيمت تمام شده براي انجام فعاليت ها و ارائه خدمات و محصولات براساس شاخصهاي كيفي و موقعيت جغرافيايي آن چه ميزان خواهد بود؟ با فرض تحقق دو پيش فرض فوق، لايحه بودجه و تخصيص منابع بر مبناي حجم فعاليت ها، خدمات و محصولات و بهاي تمام شده تنظيم و اجرا خواهد شد و سرانجام اين كه تخصيص اعتبارات بودجه براساس عملكرد و نتايج بدست آمده و با رعايت قيمت نهايي آن صورت مي گيرد. البته سازمان مديريت و برنامه ريزي به استناد قانون برنامه چهارم بايد نسبت به اصلاح ساختار، مديريت نيروي انساني روشها و فناوري هاي موجود اقدام كند و به عنوان سازمان كوچك، منعطف، كارا و اثربخش و استخدام نخبگان و انديشمندان وظايف قانوني اش را به نحو مطلوب و بهينه فراهم سازد. گذشته از اين توصيه قانوني كه فاقد ضمانت اجرايي بوده و تعريف مشخص بدست نمي دهد، الزام سازمان مديريت و برنامه ريزي و وزارت اقتصاد و دارايي به عنوان طراح نظام اقتصادي دولت قابل توجه است كه بايد نسبت به اصلاح قوانين و مقررات مالي، اداري و استخدامي و بودجه ريزي كشور اقدام كنند تا در نهايت نظام فعلي بودجه كشور به نظام مبتني بر كنترل نتيجه و محصول تبديل شود.
به طور طبيعي عدم درك مشترك و اجماع واحد دو بازوي طراح و سياستگذار اقتصاد در درون دولت و وجود چالش و اختلاف بر سر يك مفهوم و شاخصهاي عملياتي شدن بودجه مي تواند به ابترماندن و عقيم ماندن اهداف مورد نظر بينجامد. براساس ماده ۱۴۴ قانون برنامه چهارم، دستگاه هاي اجرايي مشمول بودجه با هدف افزايش كارايي و بهره وري و استقرار نظام كنترل نتيجه و محصول به جاي كنترل مراحل انجام كار، اختيارات لازم را به مديران ذيربط بدهند تا براي اداره واحدهاي تحت سرپرستي خود به صورت مستقل و هدفمند نمودن تخصيص منابع عمل كنند و براي جلوگيري از اختلافات درون بخشي دستورالعمل مشترك سازمان مديريت و برنامه ريزي و وزارت اقتصاد و دارايي را ملاك عمل قرار دهند تا قيمت تمام شده آن دسته از فعاليتها و خدماتي كه مي توان مشخص ساخت را براساس شاخصهاي كمي و كيفي و محل جغرافيايي شاخص و اجراكنند.
به نظر مي رسد چالش جدي پيش روي دولت و برنامه ريزان و بودجه نويسان شفاف ساختن ابعاد فني پيچيده بودجه كشور باشد. اين موضوع وقتي جدي تر و دشوارتر خواهد بود كه اطلاعات اوليه و داده اي خام تشكيل دهنده بودجه به خوبي جمع آوري، پردازش و عملياتي نشده باشد و سنگ بناي بودجه براساس داده ها و اطلاعات غلط يا مبهم گذاشته شود. ساختار سنتي متمركز و دولتي اقتصاد ايران به دليل وجود قوانين و مقررات پيچيده و بوروكراسي كشنده آن و حاكم بودن رانت و امتيازات ويژه باعث خواهد شد تا مجاري جمع آوري و پردازش اطلاعات هم به فساد اداري _ اقتصادي آلوده شده و مرحله حسابداري و حسابرسي براي واقعي شدن فعاليتهاي دولت با ابهام و ايهام مواجه شود. پيچيدگي هاي فني و اداري عملياتي ساختن بودجه كشور هنگامي دوچندان خواهد بود كه تمركز نهايي فعاليتها بر محور دولت گذاشته شود و اكثريت مردم نظاره گر باقي بمانند، در اين صورت نتيجه برآمده از شاخصهاي عملكرد بودجه و منابع تخصيص يافته روشن نخواهد بود. اما همين ويژگي كه فرايند سياستگذاري بودجه ريزي كشور شفاف و ساده تر خواهد شد و نظارت را ملموس تر مي سازد و از افزايش هزينه ها و اتلاف آن خارج از منطق بودجه جلوگيري خواهد كرد خود اتفاق مهمي است. انتظار مي رود با عملياتي شدن بودجه كشور علاوه بر شفاف شدن سياستها و برنامه هاي يكساله دولت و قابل مطالبه و نظارت شدن فعاليتها و اهداف پيش بيني شده، رويكرد تزريق منابع درآمدي و هزينه كردن آن در ساختار كنوني اقتصاد كشور تغيير يافته و به جاي تزريق صرف منابع، تخصيص واقعي آن صورت گيرد و هزينه كردن آن به عنوان يك سرمايه گذاري مجدد قلمداد شود و انتخاب طرح و فعاليتهاي آينده و تعيين اولويتهاي معطوف به تأمين نيازها و مطالبات واقعي مردم باشد. در فرآيند عملياتي ساختن بودجه در روي يك سكه را بايد مهم دانست يك روي سكه طراحان و سياستگذاران و تدوين كنندگان شاخصها و نتايج هستند كه تعريف آنها ملاك تخصيص اعتبارات و تأمين درآمدهاست و روي ديگر آن مجريان و استفاده كنندگان از منابع بودجه هستند كه بايد اهداف، روش كار و بودجه مورد نياز را ارائه كنند. چانه زني متعارف بين اين فرآيند دوسويه هرچه براساس شاخصهاي عملي و علمي دقيق باشد و پايبندي طرفين به اجماع نظر و تعهدات خود عيني تر باشد، مي تواند رويكرد زياده خواهي و افزايش در عرف بودجه ريزي را به سمت منطقي شدن سوق دهد و پاسخ گويي و پاسخ خواهي را نهادينه سازد.
|
|
|
رانندگي با ماشين قديمي
تصور كنيد شما در حال رانندگي با ماشين پيكان مدل قديمي در جاده اي فرسوده و پر از چاله و دست انداز هستيد كه در كنار دست خود مسافري هم علاوه بر مسافرين عادي نشانده ايد. موتور ماشين تنظيم نيست، قطعات و لوازم يدكي آن فرسوده و قديمي است، هوا تاريك و جاده لغزنده است و ساير رانندگان هم وضعيتي كمابيش شبيه به شما دارند. ناگهان تصميم به افزايش سرعت گرفته تا بلكه بتوانيد با كار بيشتر درآمد بيشتري در طول روز پيدا كنيد و هر روز اين كار را ادامه دهيد. پايان كار قابل پيش بيني است! مي توانيد حدس بزنيد تا چه زمان زنده خواهيد ماند؟
عملياتي ساختن بودجه سنواتي كشور در شرايطي كه قوانين و مقررات شفاف نباشد، اجزاي تشكيل دهنده بودجه از حيث درآمدها و هزينه ها واقعي نباشد، نظام اجرايي كشور از اختيارات قانوني لازم برخوردار نباشد، ناظران برعملكردها نتوانند و يا نخواهند نظارت كنند و... ايده عملياتي شده به عنوان يك متمم يا الحاقيه و پيوست بر سند بودجه قلمداد شود، ترديد نبايد كرد كه صرف پركردن باك ماشين از بنزين مشكلي را حل نمي كند.
واقعيت اين است كه در اقتصاد ايران به ويژه در ارائه خدمات و محصولات به شهروندان به دليل فقدان وجه رقابت و مشاركت و بسته بودن دايره فعاليتها نمي توان به اطلاعات و داده هاي اوليه اعتماد زيادي داشت و به تدريج پيچيدگي هاي ناشي از محاسبه عملكردها و مطالبه نتايج حاصل از فعاليتها فرآيند نظارت را با دشواري مواجه ساخته و به تدريج عزم همگاني تضعيف خواهد شد به ويژه آنكه مقاومتهاي اوليه بخشهاي اقتصادي و مديران مياني و نارضايتي هاي احتمالي بسيار جدي خواهد بود.
بعيد است دولت بخواهد با اتكاي صرف به شاخص هاي تشويقي و تنبيهي و كوتاه مدت با تأثير محدود از ابزارهاي مكانيكي و دستوري براي عملياتي ساختن بودجه كشور اقدام كند. چه در صورت اعمال يك سويه سياستهاي عملياتي كردن بودجه به مانند رانندگي در بزرگراه پررفت و آمد و خطرناك براي رانندگان فاقد توانايي لازم خواهد بود. در صورتي كه دولت بتواند حجم قابل توجه از فعاليت ها و تصدي گري هاي خود را كاهش داده و آنها را به بخش خصوصي و تعاوني واگذار كند در درازمدت به دليل رقابت و مشاركت هزينه هاي اقتصادي، سياسي و اجتماعي ناشي از عملياتي كردن بودجه كاهش يافته در نتيجه تعاملات و فعل و انفعالات به جامعه مستقل مي شود و كمتر ناكارآمدي و پيامدهاي منفي ناشي از عملياتي شدن دولت ملموس و محسوس خواهد بود.
در واقع اگر دولت بتواند مديريت منابع را در اختيار بگيرد و بر اساس شاخص هاي تعريف شده و شفاف اين منابع را به طور يكسان هدف مند و منطبق با اهداف توسعه در اختيار مردم قرار دهد، نيمي از راه عملياتي شدن بودجه طي خواهد شد.
پشت دروازه هاي سياست
بودجه سياسي ترين تصميم اقتصادي در هر نظام سياسي است، هر تصميم گيري، هر هدف گذاري، هر پايين و بالا كردن ارقام و خلاصه هر چيز در نهايت پشت دروازه هاي سياست خواهد ايستاد تا اجازه ورود صادر شود. در ساختار سياسي اقتصادي ايران هم چنين است كه دولت پيشنهاد بودجه را بر اساس برنامه ها و اهداف خود طراحي و تدوين مي كند تا نيازهاي شهروندان را به بهترين وجه ممكن پاسخ گو باشد؛ از اين رو سياستهاي گاه متناقض در دولت هاي متفاوت اجرا مي شود و طبيعي هم هست، بودجه به مجلس مي رود و آنجا وكلاي مردم هم در انديشه پاسخ دادن به انتظارات و توقعات ملي، منطقه اي و محلي به اصلاح بودجه پيشنهادي دولت مي پردازند تا بلكه نيازهاي شهروندان را به بهترين وجه تأمين كنند و رويكردهاي متفاوت ادوار مختلف مجلس هم طبيعي خواهد بود. اما عملياتي ساختن بودجه و خارج شدن از مسير حركت قطار بودجه صرفاً با اتكاي به ابعاد فني و اقتصادي بودجه ريزي و… نيست چرا كه انتخاب ها دربودجه براي تخصيص منابع ماهيتي سياسي دارند چه برخاسته از سياستهاي كلان دولت و مجلس و دستگاه قضا باشد چه ناشي از تعاملات سياسي حاكم بر دولت و مجلس مهم اين است كه نتايج حاصل از بودجه عملياتي را با شاخص هايي از جنس سياست بايد سنجيد. مي توان دستورالعمل نوشت، جداول ويژه بودجه عملياتي طراحي كرد، توجه كرد و هشدار داد و نهايتاً بودجه اي نوشت با صفت عملياتي بودن اما فرجام چه خواهد شد؟ آيا عملياتي شدن بودجه، يك فرآيند طولاني و مستمر خواهد بود يا خود نيز معطوف به نتيجه است كه اگر در كوتاه مدت پاسخ لازم به دست ندهد، حكم «بايگاني شود» بر آن خواهند زد؟ نتيجه عملياتي شدن بودجه، اصلاح واقعي ساختار بودجه بر اساس الگوي علمي است يا ايده اي براي دست كاري ساختار بودجه؟ جمع آوري و پردازش اصلاحات، تعيين اهداف و برآورد هزينه ها، پرسش آفريني و پاسخ خواهي در اقتصادي آلوده به سياست با اهرم مديريت كنترل شده دولتي چه پيامي به جامعه خواهد داد؟ عملياتي ساختن بودجه يك ابزار و فرآيند است نه يك هدف و نتيجه، نحوه استفاده از اين ابزار و چگونگي حركت بر روي اين فرآيند پيچيده فني و سياسي مشخص مي سازد آيا موفقيتي در راه خواهد بود يا بار ديگر آزمون و خطا بوده است؟
بودجه سال ۱۳۸۵ ايران به عنوان نخستين بودجه دولت حاضر گام در راه عملياتي شدن نهادها است، پايبندي دولتمردان و دستگاه هاي اجرايي، اعتقاد علمي و عملي قواي مقننه و مجريه براي رسيدن به تعريف واحد و مشخص از شاخص ها و طراحي الگوي اقتصادي معين مطابق با شرايط داخلي و خارجي حاكم بر اقتصاد ايران و جهان ضرورتي است انكارناپذير.
