تأمين مسكن و سرپناه از نيازهاي اساسي بشر است. اصل سي ويكم قانون اساسي ايران به خوبي به اين موضوع توجه داشته و داشتن مسكن را حق هر فرد ايراني دانسته است. اما از آنجا كه بشر موجودي سودجو و نفع طلب است و سودجويي هاي فردي با منافع عمومي در تعارض است، افراد بدون توجه به منافع و نيازهاي عمومي به دنبال سود خود هستند. اين موضوع در كشور ما در مورد زمين و مسكن از سوي بورس بازان و دلالان اين حوزه به شدت ديده مي شود. در اين بين، زمين كه بستر توسعه شهرها محسوب مي شود در دست اين گروه ها به پرسودترين كالاي اقتصادي بدل شده است. مادامي كه زمين بدون برنامه رها گردد و دولت ها بازار آن را با اعمال سياست هاي خاص كنترل  نكنند، بخش خصوصي با تسلط بر آن و احتكار آن موجبات افزايش قيمت زمين (و به تبع آن افزايش قيمت مسكن) را فراهم مي سازد. از سوي ديگر اگر شهرها به شكلي بي برنامه، ناسنجيده و بي قواره رشد يابند، بافت سالم شهري از هم گسيخته مي شود، از زمين هاي شهر استفاده مطلوب به عمل نمي آيد، بخشي از شهر به عقب ماندگي دچار مي شود و نيز عرضه تجهيزات و خدمات شهري با مشكلاتي همراه مي شود.
جدا از ساير معضلات ناشي از عدم نظارت شايسته دولت بر بازار زمين، از آنجا كه سهم بزرگي از قيمت بالاي مسكن ناشي از قيمت غيرمنطقي زمين است، لذا از اين زاويه در اين گزارش سعي شده تا ضمن بررسي ويژگي هاي بازار زمين در كشور و ريشه يابي علت گرايش انبوه سازان به سرمايه گذاري، به روند مديريت و مداخله دولت از اوايل انقلاب تا به حال پرداخته شود.
محمد مهدوي
زمين و بازار زمين
محدود بودن ميزان زمين، از بين نرفتن و عدم امكان جابه جايي از ويژگي هايي آن به حساب مي آيد. از سوي ديگر در سالهاي گذشته در كشور ما بازار زمين نسبت به بازار توليد  مسكن به خصوص توليد انبوه آن از بازده بالاتر و ريسك كمتري برخوردار بوده است. لذا سرمايه گذاران تمايل بيشتري به اين بازار يافته اند.
مهندس حميده امكچي، عضو هيأت مديره جامعه مهندسان شهرساز، با اشاره به محدود بودن ميزان زمين مي گويد: «قيمت نهايي اين ميزان محدود و كمياب زمين را نحوه توزيع، زمان هاي ورود به بازار و ميزان عرضه تعيين مي كند. وقتي نسبت هزينه توليد مسكن به بهاي زمين را حساب مي كنيم، مشاهده مي كنيم كه از سالهاي ابتدايي دهه ۷۰ به بعد سهم زمين به تدريج افزايش يافته است. در اين شرايط سرمايه گذاري كه با مقدار محدودي سرمايه وارد بازار مي شود، اين بازار توان تأمين و وارد نمودن زمين به عرصه ساخت وساز و توليد را از او مي گيرد. اين باعث مي شود كه در دوره هايي مقداري زمين تهيه كند تا بعد به تدريج وارد بازار توليد خودش نمايد و اين به معناي بلوكه شدن مقداري از منابع اوست؛ اين موضوع از لحاظ اقتصادي اصلاً مقرون به صرفه نيست. از طرفي افزايش شديد قيمت زمين، بهره وري را كاهش مي دهد.»
دكتر حميد ماجدي، استاد دانشگاه و عضو هيأت مديره سازمان نظام مهندسي ساختمان استان تهران، هم معتقد است كه قيمت زمين تابع بازار و ميزان عرضه و تقاضا است: «از يك طرف زمين منبع طبيعي است كه ميزان آن در كره زمين ثابت است، مخصوصاً زمين شهري كه افزايش آن تابع قوانين خاصي است و به راحتي نمي توانيم زمين به سطح شهرهاي خود بيفزاييم. بنابراين عرصه زمين به عنوان يك منبع طبيعي تابع محدوديت هاي خاصي است. از طرف ديگر زمين يك كالاست مثل ساير كالاها و ميزان ارزش آن بسته به عرضه و تقاضايي است كه در بازار وجود دارد.»
كاهش ريسك سرمايه گذاري در بازار زمين نسبت به بازار ساخت و ساز حتي باعث شد تا شركت هاي فعال در امر ساخت و ساز به سمت بهره گيري از اين بازار در راستاي متعادل كردن نرخ سود آوريشان گرايش پيدا كنند. با اين روند، سرعت گردش سرمايه در بازار توليد انبوه مسكن كاهش مي يابد.
مهندس امكچي با تأييد اين موضوع مي افزايد: «سرمايه گذاران و انبوه سازان با شناخت و اطلاعات خوبي كه از بازار مسكن دارند، مسلماً از اين اطلاعات براي رفتارهاي اقتصادي و مالي خودشان بهره مي گيرند.»
دكتر ماجدي با اشاره به كم بودن ريسك سرمايه گذاري در زمين مي گويد: «ويژگي ديگري كه زمين دارد اين است كه مطمئن ترين كالاست براي سرمايه گذاري و روند افزايش قيمت آن در اكثر كشورها افزايشي است. معمولاً بهاي زمين طي چند سال افزايش شديدي دارد، بعد ممكن است براي مدتي قيمتش ثابت مانده و حتي اندكي كاهش يابد ولي بعد دوباره سير صعودي پيدا مي كند. پس زمين كالايي است كه سرمايه گذاري در آن در درازمدت بسيار مطمئن است و طبيعتاً بخش خصوصي علاقه مند است در اين كالا سرمايه گذاري كند.
انديشه بالا رفتن قيمت در آينده نزديك باعث مي شود تا عده اي آن را احتكار كنند و به بازار عرضه نكنند كه خود اين در افزايش قيمت تأثير مي گذارد. از اين روست كه در نظام هايي كه اقتصاد آزاد دارند بعضاً دولتها ناچار مي شوند تا در مقاطعي در بازار زمين مداخله كنند و از افزايش سريع قيمت آن به نفع بهره برداران مخصوصاً اقشار كم درآمد جامعه و متوسط درآمدها جلوگيري كنند. حتي در كشورهاي غربي هم دولتها در مقاطعي از زمان براي تنظيم قيمت زمين در بازار مداخلاتي مي كنند.»
مديريت بازار زمين
كارشناسان معتقدند كه دخالت دولت در بازار زمين شهري مي تواند به يكي از اين سه روش باشد: تصويب مقررات مربوط به كاربري اراضي شهري، ماليات بندي و دخالت مستقيم. عمده ترين مقررات كنترل كاربري زمين كه به صورت مجزا يا به صورت بخشي از فرآيند برنامه ريزي مورد استفاده قرار مي گيرند عبارتند از: برنامه  ريزي كاربري اراضي شهري، كنترل توسعه و عمران، منطقه بندي، مقررات تفكيك زمين و مقررات مربوط به ساختمان ها. البته در كنار ساير اهداف، هدف عمده دولتها از كنترل كاربري اراضي عبارت است از اطمينان خاطر از اين كه زمين به طور كافي عرضه و با قيمت قابل برآورد در اختيار تمام فعاليت هاي ضروري شهري قرار گيرد.
اتكاء بر ساز و كار بازار در امر تأمين زمين براي مسكن باعث شده تا فعاليت در بازار زمين از صرفه اقتصادي بيشتري نسبت به بازار مسكن برخوردار گردد. پيامد اين موضوع فقدان بسترهاي مناسب براي انبوه سازي است كه به زعم اكثر كارشناسان تنها راه اقتصادي دستيابي به مسكن با كيفيت و ارزان محسوب مي شود؛ چرا كه اكثر انبوه سازان ترجيح مي دهند تا سرمايه خود را متوجه بازار زمين كنند و اين يعني كاهش سرعت گردش سرمايه در بازار توليد انبوه مسكن. لذا به نظر مي رسد كه بدون اجراي نظام مناسب مديريت بازار زمين از سوي دولت و بدون تثبيت بازار زمين، زمينه هاي شكل گيري توليد انبوه و پايدار مسكن فراهم نخواهد شد.
دكتر ماجدي در ادامه با اشاره به افزايش شديد قيمت زمين در چند سال پيش از انقلاب و كاهش چشمگير آن در سالهاي ۵۶ و ۵۷ (به دليل شرايط سياسي) به بررسي ميزان مداخله دولت در اين موضوع در سالهاي پس از انقلاب مي پردازد: «پس از انقلاب سياستگذاران به فكر مداخله گسترده در بازار زمين افتادند. اصل ۳۱ قانون اساسي بر مسكن دار شدن كليه اقشار جامعه تأكيد كرد و دولت موظف به ايجاد زمينه هاي لازم براي مسكن دار شدن مردم شد. قوانين متعددي نظير قانون لغو مالكيت اراضي موات و قانون اراضي شهري و به دنبال آن در سال ۶۵ قانون زمين هاي شهري وضع گرديد تا به نوعي در بازار زمين مداخله كرده و قيمت زمين كنترل شود. بر اساس آمار و اطلاعاتي كه جمع آوري كرده ام طي ده سال ۵۸ تا ۶۷ يك سوم ساخت و سازهاي جديدي كه صورت گرفته است روي زمين هايي بوده كه دولت به قيمت خيلي ارزان واگذار نموده است. اين سطح مداخله باعث شد تا افزايش قيمت زمين از نرخ تورم هم كمتر باشد و اين دستاورد بزرگي بود.»
با كاهش مداخله و كنترل دولت بر بازار زمين، دلالان، بورس بازان و بنگاه داران مهمترين عاملان اثرگذار بر بخش زمين و مسكن شدند. به اين ترتيب زمين به عنوان بستر توسعه شهرها به مرور از اختيار دولت خارج شد.
دكتر ماجدي سياست هاي دولت را پس از اين سالها متفاوت عنوان مي كند: «بعد از آن به مرور سياست هاي دولت به شكل متفاوتي در اين جهت سوق داده شد كه زمين را به قيمت روز واگذار نمايند. اين تغيير در سياست دولت به مرور باعث كاهش مداخله دولت شد و به اين ترتيب بخش خصوصي طبق قانون بازار قيمت را تعيين نمود. دولت يا زمين واگذار نمي كرد يا اگر واگذار مي كرد به نرخ كارشناسي بود. نتيجه اين شد كه به ويژه در چند سال اخير شاهد افزايش قيمت سرسام آور بوده ايم. علاوه بر دولت اقدامات شهرداري تهران براي فروش تراكم هم باعث افزايش شديد بهاي زمين گرديد. البته از ۵/۱ سال گذشته تقريباً قيمت ها ثابت باقي  مانده است چرا كه در ركود هستيم ولي پيش بيني مي شود كه اگر عوامل سياسي و اقتصادي كلان بر آن اثر نگذارد، در آينده دوباره شاهد افزايش قيمت خواهيم بود.»
تعاوني هاي مسكن كه در واقع بنگاه هاي غيراقتصادي مسكن محسوب مي شوند در اوايل انقلاب مورد حمايت دولت واقع شدند اما بنا به دلايلي به مرور تضعيف شدند.
مهندس كامران گودرزي كه رياست هيأت مديره تعاوني مسكن سازمان نظام مهندسي ساختمان را در استان تهران بر عهده دارد، به تشريح علت ناكامي تعاوني ها در سالهاي گذشته و قطع امكانات دولتي(ازجمله زمين) به آنها مي پردازد: «پيش از دهه ۷۰ تعاوني ها زمين را به صورت دولتي دريافت مي كردند. اما از آنجا كه آنها در توليد مسكن از متخصصين امر استفاده نمي كردند، در كار خود موفق نبودند. كيفيت ساخت آن قدر تنزل يافت كه واژه«تعاوني سازي »رواج يافت. تعاوني سازي يعني بدترين نوع ساخت به لحاظ كيفيت و زيبايي. اين باعث شد تا دولت بدون توجه به مشكلات تعاوني ها، آنها را به مرور كنار بگذارد. نقاط قوت تعاوني ها از توليد به مصرف بودن آنها بود ولي آنها مديريت و تخصص كافي نداشتند. خلاصه نقاط ضعف تعاوني ها باعث شد تا منابع زمين از تعاوني ها گرفته شود و به انبوه سازان داده شود. در حالي كه اگر درست عمل شود در تعاوني ها بورس بازي زمين وجود ندارد.»
مهندس گودرزي در ادامه با تأكيد بر ضعف شديد مديريت تعاوني ها مي افزايد: «اشتباهي كه تعاوني ها داشتند اين بود كه سعي مي كردند با افرادي كه توان مديريتي ندارند، تعاوني ها را اداره كنند؛ به همين دليل از آنها كلاهبرداري مي شد، ولي با توجه به اين كه زمين و مصالح را با قيمت ارزان تهيه كرده بودند با اين حال ساختمان با قيمت نسبتاً مناسبي آماده مي شد. الان تعاوني ها بايد به سمت تخصصي تر شدن پيش بروند.»
زمين هاي كشاورزي و شهري
گفته مي شود كه افزايش قيمت زمين معمولاً در كشورهايي رخ مي دهد كه هنوز در حال گذار از اقتصاد كشاورزي به صنعتي اند يا در ابتداي اين فرآيند به سر مي برند.
خانم امكچي در مقايسه زمين در حوزه هاي روستايي و شهري مي گويد: «زمين در حوزه هاي روستايي معمولاً در اقتصاد معيشتي رد و بدل مي شود و به آن شكل ارزش معامله اي ندارد. در اين حوزه ها فقط بخشي از زمين كشاورزي براي اسكان افراد و در نهايت فرزندانشان اختصاص مي يابد. در حالي كه در حوزه هايي كه اقتصاد خدماتي و صنعتي بر آنها حاكم است، زمين وارد اقتصاد بازار مي شود. به طور عمومي مي توان گفت كه كشورهايي كه درگير تغييرات از يك دوره اقتصاد كشاورزي به صنعتي هستند، از بازار تثبيت شده زمين برخوردار نيستند. در اين كشورها زمين به يك كالا تبديل شده و رفتارهاي اقتصادي يك كالا را خواهد داشت.»
در حال حاضر معيار مشخصي كه بتوان گفت هر كشوري مي تواند با موفقيت تغيير كاربري زمين هاي كشاورزي را محدود سازد، بدون اين كه فشار زيادي بر روي قيمت زمين براي كاربري هاي ديگر بيايد، وجود ندارد.
دكتر ماجدي در بررسي تحولات ناشي از تبديل زمين كشاورزان به زمين شهري و صنعتي مي گويد: «اصولاً بازده زمين در كشاورزي در مقايسه با صنعت بسيار ناچيز است. در هر كشوري كه صنعتي شده و اراضي كشاورزي آن به اراضي صنعتي تبديل مي شوند به دليل بازده اقتصادي كه آن زمين دارد، قيمت آن افزايش مي يابد. در كشور ما زماني اين قضيه حاد بود، يعني همزمان با افزايش نرخ جمعيت در دهه هاي ۵۰ ، ۶۰ و۷۰ كه با افزايش رشد جمعيت، نرخ شهرنشيني هم افزايش يافت، ما اين مرحله را سپري كرده ايم و الآن با كاهش نرخ رشد جمعيت و گراني زمين كه بهره وري بيشتر و تراكم بيشتري را مي طلبد، شهرهايمان در اراضي كشاورزي، گسترش كمتر دارند؛ البته در برخي از مناطق مثل سواحل بحر خزر كه جاذبه هاي توريستي باعث مي شود تا اراضي كشاورزي در معرض ساخت و ساز شهري قرار بگيرند و افزايش قيمت مخصوص به خود را داشته باشند.»
سياستگذاري و اجرا
در كشور ما وزارت مسكن و شهرسازي از سوي دولت متولي اصلي و قانوني مسكن شناخته مي شود. اين وزارتخانه سياستگذاري، مديريت زمين و حتي اجراي پروژه هاي مسكوني را بر عهده دارد. وزارت مسكن بدون اين كه در بسياري از شهرهاي كشور حضوري عيني و تشكيلاتي داشته باشد، به لحاظ ساختار ستادي تدوين گر سياست هاي كلي (كه شايد برخي از آنها فارغ از ملاحظات محلي و منطقه اي باشد) در مقوله زمين و مسكن است.
از سوي ديگر شهرداري ها محلي ترين سازمان در شهرها هستند كه وظيفه صدور مجوز احداث بناها را بر عهده دارند. به عبارت ديگر شناخته شده ترين تشكيلات براي سازندگان مسكن هستند. به اين ترتيب تدوين سياست هاي صحيح و جزء به جزء (براي مناطق مختلف) و نيز اجراي شايسته سياست هاي تدوين شده مستلزم اتخاذ راهكاري مناسب در جهت برآورده ساختن انتظارات محلي در عرصه ساخت و ساز و تأمين مسكن است.