پس از پيروزي انقلاب اسلامي ايران، با ملي شدن بانك ها و افزايش مداخله وزارتخانه ها در كنترل عمليات بانكي از طريق شوراي عالي بانك ها، نظام بانكي براي رسيدن به اهداف دولت در زمينه توسعه اقتصادي و گسترش عدالت اجتماعي مكلف به پرداخت تسهيلات ارزان قيمت به متقاضيان واجد شرايط در قالب برخي تبصره هاي قوانين بودجه شد.
اين اعتبارات به ويژه از سال ۱۳۶۸ به بعد و آغاز دوره سازندگي و كافي نبودن منابع دولت براي دستيابي به اهداف مورد نظر خود در برنامه هاي توسعه، رشد فزاينده اي داشت. به طوري كه حجم تسهيلات تكليفي در سال ۱۳۷۶ به ۸/۲۲ هزار ميليارد ريال رسيد. اين تسهيلات كه در ۱۸ تبصره قانون بودجه آن سال نمود يافته بود يك سال بعد در قالب تبصره ۳ قانون بودجه ۱۳۷۷ ارائه شد كه گامي در جهت شفاف كردن آمار و اطلاعات مربوط به تسهيلات تكليفي نيز به شمار مي رفت.
در سال هاي اخير با توجه به اين كه كارشناسان اقتصادي،  اعطاي تسهيلات تكليفي را باري بر دوش سيستم بانكي و عاملي براي كاهش كارآيي اين سيستم مي دانستند، در قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي و به تبع آن در قوانين بودجه سال هاي ۱۳۷۹، ۱۳۸۰ و ۱۳۸۱ افزايش مانده تسهيلات تكليفي محدود شد.
زمينه هاي ايجاد
اگر تسهيلات تكليفي را مشكلي بدانيم، براي حل آن بايد به زمينه هاي ايجاد و توسعه اين تسهيلات توجه كرد.
«يك كارشناس اقتصادي» با نگاهي به سابقه تسهيلات مي گويد: وقتي دولت بانك ها را ملي كرد نتيجه آن به وجود آمدن شوراي عالي بانك ها بود. چون در اين شورا، مسؤولان دولتي حضور داشتند، در نتيجه تصميم گيري در مورد عمليات بانكي در عمل، به طور كامل به وزرا منتقل شد. آنها هم در تلاش براي حل مشكلات وزارتخانه خود از حضورشان در سيستم بانكي استفاده كردند. در اين شرايط، بانك ها به موتور وام دهي وزارتخانه ها تبديل شدند. بانك مركزي در بدو امر توجه زيادي به اين روال نداشت. اما پس از مدتي كه اقتصاد ملي با كمبود منبع مالي براي بخش خصوصي مواجه شد بانك مركزي هم ناگزير واكنش نشان داد. در تلاش براي سامان دادن به وضعيتي كه دولت خودش به وجود آورده بود قانونمندسازي روال تخصيص منابع مالي به دولت با استفاده از سهميه مطرح شد. در نتيجه هويتي به نام تسهيلات تكليفي به وجود آمد. تسهيلات از آن جهت تكليفي خوانده شد كه سيستم بانكي اين تسهيلات را بر مبناي ضوابط بانكي و مالي نمي داد. البته اين تسهيلات چند ويژگي داشت، از قانونمندي كه بايد در يك سيستم بانكي باشد تبعيت نمي كرد، نرخ آن پايين بود و از لحاظ زمان بندي با سياست هاي سيستم بانكي به لزوم سازگاري نداشت.
اجراي عمليات شبه  بودجه اي توسط بخش پولي كشور يكي از ويژگي هايي است كه به طور عمده در كشورهايي عارض مي شود كه بخش پولي به شكل  هاي مختلف تحت كنترل دولت اداره شود و دولت در اقتصاد بسيار بزرگ شده باشد. در ايران اين ويژگي  با ملي شدن بانك ها از يك سو و ملي كردن واحدهاي مختلف توليدي و خدماتي از سوي ديگر از سال ۱۳۵۸ به بعد ايجاد شد. بنابراين بانك هاي كشور براي ارائه تسهيلات اعتباري براساس سياست هاي مالي دولت در بودجه هاي سنواتي عمل كرده،  منابع پس اندازي را با نرخ هاي مصوب دولت به واحدهاي ملي شده و تحت كنترل بخش دولتي عرضه كرده و مي كنند.
همچنين موضوع عدم بازپرداخت تعهدات دولت در مورد تبصره هاي تكليفي هم مطرح است. اين تسهيلات گرچه به نوعي ضمانت دولت را پشت خود دارند اما اين ضمانت هميشه به معناي لزوم قطعيت بازپرداخت توسط دولت نيست. البته در اكثر قريب به اتفاق موارد ضمانت دولت هم بدون تاريخ است؛ مثلاً پيش بيني بازپرداخت اين تسهيلات در بودجه هاي سال آينده. البته بانك ها هم مي دانند اين تسهيلات به موقع بازپرداخت نمي شود، نتيجه آن كه وقتي چنين تسهيلاتي اعطا مي شود نه تنها بازده بانك ها كاهش مي يابد بلكه سيستم پولي هم با اين اقدام غيرشفاف مي شود. زيرا وقتي دولت زمان آينده بدون تاريخ را براي بازپرداخت تعيين مي كند بانك هم آن بدهي را نمي تواند سوخت شده تلقي كند، بنابراين توانايي سيستم بانكي هم خيلي بيشتر از آنچه هست در ترازنامه نشان داده مي شود.
عواقب تسهيلات تكليفي
تا زماني كه حضور بخش خصوصي در اقتصاد محدود بود، شركت هاي دولتي فعاليت هاي اقتصادي را قبضه كرده بودند و بانك ها منافع مستقل در شركت ها داشتند، تبصره هاي تكليفي قابل تحمل بود. اما زماني كه بحث هايي چون فعال شدن بخش خصوصي، سود دادن سيستم بانكي به مردم و... مطرح شد، اشكال تبصره هاي تكليفي هم مشخص شد. بنابراين در برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي مقرر شد هر سال ۱۰ درصد از ميزان اين تسهيلات كاسته شود.
«دكتر محمدباقر نوبخت»، عضو كميسيون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس در مورد عواقب تسهيلات تكليفي مي گويد: تسهيلات تكليفي باعث كاهش بهره وري سيستم بانكي كشور و اتلاف منابع مالي بانك ها شده است. با عنايت به اين كه اين پرداخت ها جنبه حمايتي دارد، سوددهي طرح هايي كه بانك براي آن ملزم به اعطاي تسهيلات است، اغلب پايين است تا جايي كه حتي در پاره اي موارد امكان بازگشت اصل سرمايه نيز به نظام بانكي وجود ندارد.
«محمدرضا خباز» عضو كميسيون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس نيز با اشاره به اين كه پرداخت تسهيلات تكليفي به رشد و پويندگي بانك ها كمك نكرده، مي گويد: تا سال ۱۳۷۲ به رغم اين كه پرداخت تسهيلات تكليفي از وظايف قانوني بانك ها بود چون دولت مابه التفاوت سود را در بودجه در نظر نمي گرفت و بار تكليفي را بر دوش بانك ها گذاشته بود بانك ها از پرداخت اين تسهيلات سرباز مي زدند. حتي پس از اين كه در برنامه پنج ساله سوم دولت مابه التفاوت سود را در بودجه در نظر مي گرفت و بانك ها به ارائه اين وام ترغيب شدند، باز هم مشكلات بانك ها بر جاي خود باقي ماند.
ناگفته نماند كه سياست جبران زيان اعتباردهي تكليفي بانك ها از طريق تأمين مابه التفاوت نرخ كارمزد اعتبارات براي بخش هاي خاصي، از برنامه دوم آغاز شد.
اهداف تسهيلات تكليفي را مي توان در چهار گروه اجتماعي و فرهنگي، اشتغال زايي، ارائه خدمات تنظيم بازار توليدي و زيربنايي طبقه بندي كرد.
«دكتر اكبر كرباسيان» اقتصاددان نيز با اشاره به فلسفه اعطاي تسهيلات تكليفي معتقد است: دولت با ارائه اين گونه تسهيلات از طريق بودجه خود سعي مي كند مردم را به سوي فعاليتي سوق دهد كه در شرايط عادي در اين زمينه سرمايه گذاري نمي كنند. بنابراين نظام بانكي مكلف به پرداخت وام به صاحبان پروژه هايي است كه سود كمتري را به بانك مي پردازند. اين كار زورگويي و تحميل دولتي به مردم يعني سپرده گذاران است و دولت باعث تضعيف حقوق سپرده گذاران مي شود.

تسهيلات تكليفي نظام بانكي  جمع  غيردولتي دولتي سال ۵۴۰ ۲۹۰ ۲۵۰ ۱۳۵۹ ۸۰۵ ۳۰۵ ۵۰۰ ۱۳۶۰ ۱/۹۰۱ ۲۵۰ ۱/۶۵۱ ۱۳۶۱ ۸/۴۸۷ ۲۳۳ ۸/۲۵۴ ۱۳۶۲ ۵۷۰ ۲۰ ۵۵۰ ۱۳۶۳ ۶۱۳ ۱۶۳ ۴۵۰ ۱۳۶۴ ۲۹۵ ۹۵ ۲۰۰ ۱۳۶۵ ۶۱۳ ۱۶۳ ۳۱۰ ۱۳۶۶ ۵۱۰ ۲۱۰ ۳۰۰ ۱۳۶۷ ۶۹۷ ۲۶۵ ۴۳۲ ۱۳۶۸ ۵/۷۱۷ ۴۰۰ ۵/۳۱۷ ۱۳۶۹ ۵/۱۱۱۰ ۷۶۵ ۵/۳۴۵ ۱۳۷۰ ۵/۱۷۷۰ ۱۱۷۵ ۵/۵۹۵ ۱۳۷۱ ۱۵/۵۸۲۷ ۲۹۷۵ ۱۵/۲۸۵۲ ۱۳۷۲ ۱۰۱۸۵ ۳۹۱۵ ۶۲۷۰ ۱۳۷۳ ۱۵۸۰۸ ۵۰۳۰ ۱۰۷۷۸ ۱۳۷۴ ۲۰۹۲۷ ۶۶۹۴ ۱۴۲۳۳ ۱۳۷۵ ۲۲۳۲۶ ۵۴۳۹ ۱۶۸۸۷ ۱۳۷۶ ۶۰۰۰ ۳۹۰۰ ۲۱۰۰ ۱۳۷۷ ۶۰۰۰ ۴۲۶۰ ۱۷۴۰ ۱۳۷۸ ۵۴۰۰ ۳۷۸۰ ۱۶۲۰ ۱۳۷۹ ۴۸۰۰ ۳۳۶۰ ۱۴۴۰ ۱۳۸۰ ۴۲۰۰ ۲۹۴۰ ۱۲۶۰ ۱۳۸۱

وي معتقد است:  اگر دولت مايل به كمك مالي به برخي پروژه هاست، خود مي تواند اعتبارات آن طرح ها را تضمين كند، زيرا تحميل هزينه اين طرح ها بر شانه  بانك ها و در نهايت بر گرده مردم، يك عمل غيراقتصادي است.
«دكتر نوبخت» نيز اعطاي اين وام ها را با تعيين شرايط دولت مبني بر اين كه به چه كساني چه مقدار و در چه شرايطي تعلق مي گيرد، در اكثر موارد فاقد توجيه فني و اقتصادي از سوي مسؤولان بانك ها مي داند. به گفته وي بخش عمده تسهيلات تكليفي اغلب به بخش هايي اعطا مي شود كه بازدهي آنها ناچيز يا در حد صفر است و حتي همين ميزان نرخ سود بانكي را هم پوشش نمي دهد.
قابل ذكر است كه در بودجه دولت، شرط برخورداري از توجيه فني و اقتصادي به عنوان يك پيش نياز اعطاي منابع تكليفي ذكر شده است.
«دكتر نوبخت» تأكيد مي كند: همواره سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور به عنوان عضوي از دولت بخشي از سود و همچنين اصل تسهيلات را تضمين مي كند كه تجربه نشان داده با عدم بازپرداخت به موقع اين تسهيلات به بانك ها، نه تنها تعهد دولت به بازپرداخت بخشي از سود نيز صورت نگرفته بلكه حجم بدهي دولت نيز به نظام بانكي افزايش يافته است.
وي اين امر را موجب بسط پايه پولي و در نهايت افزايش رشد نقدينگي و تورم در اقتصاد مي داند و معتقد است كه يكي از آثار تورم و كم عرضه شدن پول ملي همين است.
چه بايد كرد؟
تسهيلات تكليفي در يك مسير كاملاً مشخصي، كه برخاسته از سيستم دولتي است، ايجاد شد، رشد كرد و به اينجا رسيد كه بسياري از كارشناسان اقتصادي معتقدند نبايد باشد. از نظر اين كارشناسان تسهيلات تكليفي در يك چارچوب اقتصاد دولتي حمايت شده ايجاد شده است و تا اين چارچوب پابرجاست، نياز به اين تسهيلات نيز باقي است و تنها مشكلات پيش آمده سبب مي شود كه آنها را محدود كنيم.
«علي اكبر نيكواقبال» عضو هيأت علمي دانشگاه تهران با اعتقاد بر اين كه مشاركت گسترده نظام بانكي در سرمايه گذاري كلان دولتي از نظر اقتصادي قابل توجيه نيست، مي گويد:  بهترين تقسيم كار در اين موارد نظارت فني، مالي و اقتصادي در اعطاي اعتبار از سوي بانك و اجراي سرمايه گذاري توسط شركت هاي خصوصي است.
وي دولتي بودن بانك ها و اولويت دادن به شركت هاي دولتي در اعطاي اعتبارات بانكي را يكي از علل بهره نگرفتن بخش هاي توليدي خصوصي از اين منابع مي داند و مي گويد: اين امر باعث بدهكاري عظيم اين شركت ها به سيستم بانكي شده است. چرا كه بعد از اعطاي اعتبار بر نحوه تخصيص و بازپرداخت آن نظارت لازم و كافي نمي شود.
«نيكو اقبال» بر لزوم هدايت منابع بانكي به سمت بخش هاي كارآمد توليدي تأكيد مي كند و مي افزايد: تخصيص اعتبار به شركت هايي با كارآيي منفي باعث طولاني شدن متوسط زمان بازگشت سرمايه مي شود.
«حميد ديهيم» كارشناس اقتصادي نيز در اين زمينه مي گويد: بانك مركزي مي تواند وام هايي با نرخ كمتر در اختيار بانك ها قرار دهد، مشروط بر اين كه پول هاي ارزان در اختيار بخش توليد و صنعت قرار بگيرد تا در كنار فراهم شدن زمينه هاي سرمايه گذاري و اشتغال در توليد و صنعت، دولت نيز از پرداخت يارانه و ساير هزينه ها معاف شود.
«ايرج نديمي» عضو كميسيون اقتصادي مجلس درباره راه حل مشكل مي گويد: بايد استقلال بانك مركزي و ديگر بانك ها، مشتري مداري بانك ها براساس تقاضاها نه براساس توجيهات و عدم فشارهاي سياسي و توصيه اي به بانك ها در كنار سياست برنامه سوم مبني بر كاهش سالانه ۱۰ درصد از افزايش مانده تسهيلات تكليفي مدنظر قرار بگيرد تا فشار كمتري به بانك ها وارد شود.
نديمي تعامل و تعادل بين درخواست هاي سپرده گذاران و تسهيلات گيرندگان در بازنگري نرخ سود برحسب كاهش هزينه هاي بانكي و افزايش تسهيلات به بخش خصوصي را نيز براي شبكه بانكي مفيد مي داند.
راه حل ميان مدت
تسهيلات تكليفي به خاطر يك نياز به وجود آمده است. اگر اين تسهيلات در شرايط كنوني اقتصاد ايران نادرست است بايد علت نياز به آنها را از بين برد. اين اولين و اصولي ترين كاري است كه بايد انجام داد.
از نظر اكثر قريب به اتفاق كارشناسان اقتصادي، علت به وجود آمدن تسهيلات تكليفي وجود اقتصاد دولتي حمايت شده است. بنابراين بايد به فكر كوچك كردن بخش دولتي و به عبارتي واگذاري شركت هاي دولتي بود. اما اين راه حلي است كه زمان مي طلبد.
يك كارشناس اقتصادي مي گويد: راه حل ميان مدت اين است كه مسأله واگذاري پيگيري شود.
در اين صورت يك دوره انتقالي به دست مي آيد كه بايد براي آن برنامه ريزي كرد. در اين دوره، راه حل اين است كه سيستم دولتي را به طرف ورود به بازار سرمايه سوق دهيم. يعني كاري كنيم كه دولت بتواند با استفاده از اوراقي مثل مشاركت و اسناد مختلف بدهي، انجام قراردادهاي تجاري و غيره نيازهاي مالي خود را در حد امكان تأمين كند. اگر در مرحله اي ديديم دولت به منابع بانكي نياز دارد بايد به صورت شفاف مابه التفاوت نرخ كارمزد يا سود رقابتي را با آنچه آن بخش مي تواند بپردازد به طور مستقيم به همان بخش واريز كنيم. بنابراين اين وام گيري آن بخش، رقابتي مي شود ولي پول آن از جيب دولت مي آيد. در آن صورت بانك ها ديگر كاري ندارند آن كه وارد سيستم مي شود، دولتي است يا خصوصي. بانك مطابق قانوني كه بخش پولي مشخص مي كند وام را به مشتري مي دهد و اگر مشتري نتواند وام را بازپرداخت كند بانك آن را به صورت مستقيم از دولت مي گيرد. اين كار سبب مي شود دولت بار مالي بنگاه هاي ناكارآمد خود را حس كند. همين طور سبب مي شود كه اين بنگاه با كمك دولت يا با مديريت يك مجموعه خارج از دولت به كارآيي برسد.
آيا اين كار شدني است؟
از نظر اين كارشناس اگر ارتباطات رابطه اي از بين برود و اگر ما فقط راجع به اقتصاد و منافع ملي فكر كنيم مي توانيم به راحتي با قانونگذاري شفاف، مشكل را حل كنيم. ما حتي مي توانيم در كوتاه مدت ارتباط مستقيم بين دولت و سيستم بانكي را قطع كنيم. از نظر بودجه دولت هم فرق چنداني در كوتاه مدت نمي كند البته اين عمل تا حدودي در برنامه سوم توسعه انجام شده است. مثل كارمزد بانك كشاورزي اين كه بين بنگاه هاي دولتي كه در بخش كشاورزي فعاليت مي كنند چه ارتباطي وجود دارد به سيستم بانكي هيچ ارتباطي ندارد. سيستم بانكي به دولت بر همان مبنايي كه به بخش خصوصي وام مي دهد وام تجاري مي دهد. بنابراين نيازي به تبصره تكليفي نيست.
از نظر كارشناسان، تسهيلات تكليفي يك نوع عمل شبه بودجه اي است و دولت مي خواهد بار توسعه كشور را از طريق محو كردن سيستم پولي حمل كند. در حالي كه عمليات شبه بودجه اي به ضرر اقتصاد كشور است.
فايده اين كار چيست؟
انتقال مابه التفاوت نرخ سود به دولت و واگذار كردن تدريجي بار به شركت هاي دولتي باعث مي شود دولت به تدريج سيستم خود را اصلاح كند.
با اين كار هيچ نيازي به قانونگذاري براي تبصره تكليفي وجود ندارد تنها اتفاقي كه مي افتد اين است كه چانه زني از بيرون به درون دولت منتقل مي شود. اين وضع دولت را ناگزير مي كند كه به قاعده مند شدن بينديشد.
منبع: سايت اينترنتي خانه ملت 
تهيه و تنظيم: پروين حاجي پور