مكانيزم انتقال حق توسعه
روش انتقال حق توسعه يكي از معدود مكانيزمهاي اصلي كنترل افزايش تراكم (به موازات مكانيزمهاي تشويقي، اعمال معيارهاي عملكردي و بررسيهاي صلاحديدي مربوطه در جلسات عمومي) در جهان است و از آن گذشته دستيابي به نتايج مطلوب در زمينه نظارت بر تأثيرات محيطي بناهاي مرتفع، مشروط به تركيب ميزان مناسبي از روشهاي افزايش تراكم با مكانيزمها و ضوابط مربوط به نظارت بر نحوه طراحي و توسعه اين گونه بناها، با توجه به جوانب كيفي، ادراكي، بصري، زيبايي شناختي، فرهنگي، اجتماعي و حقوقي، به موازات بهره گيري از مكانيزمهاي مشاركت عمومي رايج در جهان است.
اين روش، كه يك مكانيزم حقوقي، يك روش كنترل افزايش تراكم و همچنين مكانيزمي براي مديريت توسعه شهري محسوب مي شود، يكي از مهم ترين و قابل توجه ترين ابداعات در امر نظارت بر توسعه اراضي است كه در دهه هاي اخير در كشورهاي توسعه يافته و برخي از كشورهاي در حال توسعه بهره برداري شده است.
صرف نظر از نقش موثري كه اين روش مي تواند در توسعه مطلوب و متعادل شهري ايفا كند، از منظر حقوق شهري، اهميت آن، به ويژه به لحاظ قابليتهاي ابزاري آن در كاهش نابرابريها و تأمين عادلانه حقوق فردي مالكان در مورد قابليت توسعه اراضي آنها و در مسير ايجاد تعادل و مساوات در منافع و خسارات ناشي از وضعيتهاي متفاوتي كه بر اثر اجراي ضوابط شهرسازي براي اراضي گوناگون ايجاد مي شود، در خور توجه است.
بر طبق مفهوم حقوقي اين روش، حقوق مربوط به مالكيت و توسعه زمين، يك ساخت حقوقي متفاوت از انواع ديگر حقوق فردي را تشكيل نمي دهند بلكه حق توسعه يا بخشي از آن مي تواند مانند يكي از حقوق فردي از مجموعه حقوق فرد مجزا شده و به شخص ديگر منتقل شود بدون اينكه در حق مالكيت زمين تأثيري بگذارد.
به دليل قابليت تجزيه حق توسعه از حق مالكيت در روش انتقال حق توسعه، شماري از اقتصاددانان مانند مارتين گارت و ديويد ميلز پيشنهاد كرده اند كه استفاده از روش انتقال حق توسعه به كل نظام نظارت بر توسعه اراضي شهري تعميم يافته و به عنوان ابزار سوق دهنده روند توسعه، در مقام مكمل اصلي مقررات منطقه بندي، به كار رود به ويژه كه تنظيم و اجراي صحيح اين روش نياز به پرداخت غرامت به مالكان اراضي را كه در روند تحقق اهداف برنامه ريزيها از حق توسعه خود محروم شده اند، از ميان برداشته و از هزينه هاي نظام مديريت توسعه شهري به طرز موثري مي كاهد اين پيشنهاد به دليل قابليت موثر آن در متعادل كردن خسارات و منافع فردي ناشي از اجراي برنامه ريزي توسعه و يا اجراي مقررات منطقه بندي و شهرسازي و يا احداث تأسيسات و زيرساختهاي شهري از طريق داد و ستد حق توسعه بين مالكان ذي نفع و متضرر صورت گرفته است.
اين روش، در آغاز به عنوان يكي از ابزارهاي موثر در حفظ و نگهداري بافتها، اراضي، ساختمانها و كاربريهاي با ارزش و مورد نياز عموم در مقابل فشار نيروهاي عامل توسعه شهري ابداع شد اين مكانيزم، در صورت اجراي صحيح، مي تواند در سوق دادن توسعه شهري در جهات مطلوب و به نواحي مناسب، موثر واقع شده و در مواردي كه به موازات مكانيزمهاي تشويقي اجرا مي شود باعث تأمين خدمات و تسهيلات عمومي توسط سازندگان بخش خصوصي ساختمانهاي مرتفع شود.
به موازات كنترل نحوه افزايش تراكم در مناطق مجاز، موارد استفاده از مكانيزم انتقال حق توسعه مي تواند شامل محافظت از مناطق كشاورزي و اراضي با ارزش طبيعي مانند باغها و مراتع، سواحل دريا و دامنه هاي كوهستان، بافتها و ساختمانهاي تاريخي، بناهاي با ارزش اجتماعي و فرهنگي، بناها و كاربريهاي پراهميت شهري مانند بناهاي مسكوني ارزان قيمت و ساير مكانها و زير ساختهاي مورد نياز جامعه، حفظ دسترسي بصري به مناظر و نشانه هاي شهري مهم و نيز كنترل سقف تراكمي نواحي و محلات شهر شود.
طبق اين مكانيزم، در مكانهاي مورد نظر، حق توسعه اي كه در شرايط مشابه در ساير املاك طبق ضوابط و نقشه هاي منطقه بندي و طرحهاي تفصيلي وجود دارد، سلب شده و در مقابل، حق استفاده از معادل آن يا در برخي موارد با لحاظ كردن ضريبي خاص در محلي ديگر، در مناطق مجاز براي پذيرش تراكم، به مالك واگذار مي شود بدين ترتيب، بدون وارد آمدن خسارات مالي به مالكان اراضي و ساختمانهاي پرارزش، از اين مكانها در مقابل فشار نيروهاي عامل توسعه و تخريب محافظت مي شود.
نحوه انتقال حق توسعه بدين صورت است كه صاحب زمين يا ساختمان پرارزشي كه نمي تواند از حق ساختي كه مطابق مقررات (طرحهاي تفصيلي و منطقه بندي شهر) براي ملك او تعيين شده استفاده كند مي تواند معادل آن را با نظارت مسئولان امور، يا در يكي ديگر از املاك خود در منطقه اي مجاز، به صورت افزايش تراكم استفاده كند و يا از طريق مكانيزم بازار آزاد به مالك ديگري در منطقه اي مجاز بفروشد.
طبعاً نياز به استفاده از اين روش به ويژه از منظر حقوق شهري، در نظامهاي نظارت بر توسعه شهري، كه اتكاي بيشتري بر مكانيزمهاي نظارتي از پيش انديشيده به خصوص ضوابط منطقه بندي دارند محسوس تر است. مثلاً ابداعات گوناگون در زمينه تنظيم و اجراي اين روش در شهرهاي آمريكا از اين مسئله ناشي مي شود كه مطابق حقوق شهري منعكس در قانون اساسي، امكان محروم كردن مالكي خاص از حق توسعه در ملك خود كه تحت شرايط مشابه با اراضي اطرافش است وجود ندارد. از اين رو، در صورت نياز به جلوگيري از احداث بناي جديد يا افزايش تراكم و يا تخريب ساختمانهاي با ارزش موجود و يا تغيير كاربري اراضي با ارزش تاريخي، زيست محيطي، اجتماعي و فرهنگي، عادلانه ترين راه جبران خسارت مالك از طريق انتقال حق توسعه است.
اما در انگلستان، كه يكي از استثنائات در نحوه نظارت بر توسعه شهري در جهان است، به دليل عدم وجود محدوديت قانون اساسي و همچنين عدم تنظيم مقررات تفصيلي و منطقه بندي به صورت از پيش انديشيده مجوز ساخت در اراضي با ارزش، با توجه به كارآمدي نظام نظارت بر توسعه در اين كشور، در هنگام بررسي صلاحديدي تقاضاهاي توسعه تصويب نمي شود و نيازي به روش انتقال حق توسعه وجود نداشته است.
مكانيزم انتقال حق توسعه براي افزايش تراكم پايه ساختمانهاي مرتفع در مناطق مجاز، روش بسيار موثري در جهت سوق دادن توسعه هاي عمودي و پرتراكم شهري به اراضي مناسب و بزرگ در مناطق مطلوب و كاهش فشار نيروهاي عامل توسعه بر كاربريها و ساختمانها و اراضي باارزش و در عين حال بهره گيري كارآمد از سرمايه هاي خصوصي موجود براي ساخت وساز شهري و در نتيجه كاهش هزينه مديريت توسعه شهري، در جهت نيازها و منافع عمومي، مي تواند باشد. اما موفقيت اين روش مانند هر ابزار ديگري در مورد نظارت بر توسعه شهري منوط به برنامه ريزي صحيح است. در مورد اين روش، بخصوص شناخت جنبه هاي اقتصادي توسعه، در هر دو منطقه يا مكان فرستنده و دريافت كننده حق توسعه، از اهميت زيادتري برخوردار است و واقعيات اقتصادي و شرايط متغير بازار هم مي بايد در نظر گرفته شود.
بديهي است كه به لحاظ اقتصادي، نقش مكان دريافت كننده حق توسعه بسيار مهم تر از مكان فرستنده است، زيرا در صورتي كه با توجه به شرايط روز، نيازي به افزايش تراكم و ايجاد ساختمان در مكان و منطقه دريافت كننده وجود نداشته باشد، انگيزه اي براي متقاضيان ساخت و ساز در بهره گيري از اين روش ايجاد نمي شود و در غياب استقبال كافي از انتقال حق توسعه دسترسي به اهداف مورد نظر اين روش ميسر نخواهد بود. به عنوان مثال اگر منطقه مورد نظر براي افزايش تراكم، داراي اراضي بزرگ كافي براي جذب تراكم نباشد و يا مقررات شهرسازي قابليت جذب پروژه هاي بزرگ و پرمنفعت براي سازندگان را در اين منطقه ايجاد نكنند استفاده از اين روش چندان موفقيت آميز نخواهد بود.
از ديگر نكات مهم در مورد اجراي اين روش، ارزيابي دائمي قيمت تعيين شده در بازار براي حق توسعه، توسط مسئولان است تا اطمينان حاصل شود كه اين نرخ منعكس كننده شرايط واقعي اقتصادي روز است.ايجاد «بانك تبادل حق توسعه» كه در برخي از شهرهاي آمريكا ايجاد شده باعث تثبيت قيمت و قابليت انعطاف بيشتر در اين زمينه و به طور كلي تسهيل و سازمان دهي اجراي موفقيت آميز اين مكانيزم شده است.
راهكار پيشنهادي
با توجه به قابليت هاي حقوقي، اجرايي، كاربردي و اقتصادي مكانيزم انتقال حق توسعه و انطباق پذيري آن بر خلأهاي موجود نظارتي در شهرهاي ايران، راهكار پيشنهادي براي بهينه سازي توزيع تراكم در سطح شهرها و همچنين تعديل تناقض هاي حقوقي- كالبدي حاصل از همجواري هاي ناهمگن و نامتجانس كه بر اثر فروش تراكم در برخي از مناطق تهران به وجود آمده، به اجمال شامل اقداماتي در پنج زمينه، مرحله زير مي شود.
۱- برنامه ريزي كلان براي تراكم شهري
شامل تبيين اهداف، سياست ها، راهبردها، چشم اندازهاي توسعه و ابزارهاي برنامه ريزي و نظارت در زمينه دستيابي به ميزان مطلوب تراكم در كل شهر و برحسب مناطق ۲۲ گانه در قالب چارچوب نظري- ارزشي و حقوقي- علمي منطقي و مدون براي هدايت توسعه.
۲- برنامه ريزي نحوه توزيع تراكم در سطح شهر
- تعريف، تنظيم و تفكيك انواع مناطق (پهنه هاي) تراكمي- ارتفاعي مطلوب و تبيين اهداف و عملكردهاي هر كدام به منظور تقسيم سطح شهر به موزاييكي از مناطق
- تنظيم ضوابط، معيارها و راهبردهاي طراحي و توسعه مربوط به هر منطقه تراكمي- ارتفاعي با توجه به كاربري بناها و ساير معيارها
- تنظيم طرح هاي توسعه هدايت كننده توزيع تراكمي در سطح شهر، شامل نقشه هاي تفصيلي نحوه توزيع مناطق تراكمي- ارتفاعي تعريف شده در سطح مناطق ۲۲ گانه، با توجه به ويژگي ها، قابليت ها و محدوديت هاي موجود محلي و برحسب عوامل اجتماعي، اقتصادي، حقوقي، زيست محيطي، فرهنگي، عملكردي، خدماتي، زيرساختي و همچنين عرضه و وضعيت مكاني ساختمان هاي پرتراكم و مرتفع موجود در بافت شهر
- تبيين واحدهاي شهري برنامه ريزي شده (اراضي تجميع شده بزرگ) به عنوان راهكار جايگزين براي منطقه بندي تراكمي- ارتفاعي در برخي نواحي شهر و تعيين معيارهاي طراحي، اجرايي و عملكردي و روش هاي تشويقي مطلوب براي توسعه بناهاي مرتفع/ متراكم در اين گونه اراضي
۳- تنظيم نحوه واگذاري تراكم
- تعريف وتفكيك وضعيت هاي مجاز و مشروط واگذاري تراكم و مكانيزم هاي مربوطه در قالب سياست ها و راهبردهاي مديريت و هدايت توسعه، در جهت دستيابي به اهداف مطلوب از طريق تشويق مالكان به بهره گيري از مكانيزم هاي ارايه شده براي افزايش تراكم، در ازاي تبعيت از راهكارهاي تنظيم شده براي سوق توسعه به وضعيت و روند مطلوب، مانند حفظ اراضي، كاربريها و بناهاي مورد نياز عمومي
- تعيين مرز مطلوب و منطقي تفكيك تراكم، ارتفاع پايه (مجاز بدون شرط) از تراكم/ ارتفاع مازاد (مشروط) در قالب سقف تعيين شده در داخل هر منطقه تراكمي- ارتفاعي، برحسب كاربري بنا و ساير معيارها و برحسب موقعيت شهري در نقشه هاي تفصيلي تراكمي- ارتفاعي در قالب اهداف، سياست ها و راهبردهاي هدايت و مديريت توسعه
- تنظيم روش هاي نظارت بر توزيع تراكم در سطح شهر
- تنظيم مكانيزم هاي مجاز افزايش تراكم تحت ضوابط و معيارهاي مشخص (مكانيزم هاي تشويقي، معيارهاي طراحي، معيارهاي عملكردي، انتقال حق توسعه و...)
۴- استقرار روش انتقال حق توسعه
- تعيين نواحي گيرنده حق توسعه برحسب ظرفيت، قابليت و مطلوبيت پذيرش تراكم بيشتر در اين نواحي با توجه به اهداف، سياست ها، چشم اندازها و روند مطلوب توسعه
- تعيين نواحي فرستنده حق توسعه برحسب عدم قابليت پذيرش تراكم بيشتر
- تعيين اراضي و بافت هاي فرستنده حق توسعه با توجه به ارزش ها يا ويژگي هاي فرهنگي، تاريخي، اجتماعي، اقتصادي، زيست محيطي، خدماتي، عملكردي و زيرساختي موجود در آنها و يا به واسطه ارتباط تعريف شده محافظت از اين اراضي/ نواحي
- تعيين نواحي شهري كه اعمال مكانيزم حق توسعه در آنها مجاز نيست.
- تعيين حداكثر ميزان مطلوب پذيرش حق توسعه در اراضي/ نواحي گيرنده
- تعيين ميزان الزامي يا اختياري صدور حق توسعه از اراضي/ نواحي فرستنده
- تعيين و تنظيم نحوه تبادل حق توسعه و مراجع ناظر (مانند بانك تبادل حق توسعه)
- تنظيم نحوه ادغام اين مكانيزم با ساير روش هاي افزايش تراكم و با ضوابط و روش هاي نظارت بر نحوه طراحي، توسعه، همجواري و تأثيرات محيطي بناهاي مرتفع
۵- تعديل تناقض هاي كالبدي- حقوقي ناشي از همجواري هاي نامتجانس و ناهمگن
- تنظيم قاعده عادلانه، علمي و كارشناسانه (شامل ارزيابي هاي موردي) توسط كميته هاي معين و ذي صلاح، به عنوان قاعده استحقاق حق توسعه، براي تعديل در خسارات بالقوه/ بالفعل وارد آمده به مالكان اراضي كه در معرض تأثيرات منفي محيطي ناشي از مجاورت با بناهاي مرتفع موجود (و يا اراضي بزرگ كه قابليت دربرگيري بناهاي مرتفع را در آينده خواهند داشت) قرار گرفته اند، به شرح زير:
- تعيين حد ميانه اي تعريف شده و منطقي بين تراكم/ ارتفاع مجاز قبل از شروع روند فروش تراكم (۱۲۰ درصد) و تراكم/ ارتفاع بناهاي مجاور، براساس نحوه همجواري (مجاور، مقابل)، سمت همجواري (شمال، جنوب، شرق و غرب) و ساير شرايط محلي (شيب زمين، وسعت اراضي، طول همجواري، نحوه استقرار بنا، وضعيت هاي موردي خاص) در داخل محدوده تأثيرات محيطي بناهاي مرتفع
- در صورت واقع شدن اين گونه اراضي در مناطق (پهنه هاي) ارتفاعي- تراكمي، كه همچنان قابليت پذيرش تراكم بيشتر را دارند، واگذاري تراكم به اين اراضي برحسب قاعده تنظيم شده مربوطه و ميزان استحقاق آنها در كسب حق توسعه (تراكم) بيشتر با توجه به سقف تراكمي تعيين شده.
- در صورت واقع شدن اين گونه اراضي در مناطق ارتفاعي- تراكمي، كه فاقد قابليت پذيرش تراكم بيشتر تعيين شده اند، بهره گيري اين اراضي از قابليت انتقال حق توسعه به يكي از مناطق گيرنده حق توسعه و قابليت تبادل آن با مالكان در آن مناطق تا سقف تعيين شده براي انتقال حق توسعه.
مهندس بهرام عبدالله خان گرجي
منبع
فصلنامه شهر-پاييز ۱۳۸۲،با اندكي تلخيص